经济增长视角下的城乡居民基本养老保险地方财政责任评价_养老保险论文

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       一、引言及文献综述

       随着城乡居民养老保险制度(以下简称为“城乡居保”)的统一、基础养老金的调整，城乡居保政府财政支出规模不断扩大。然而，在政府财政补贴规模扩大的同时，城乡居保地方财政责任存在较大差异，一部分地区地方政府对城乡居保的财政补贴较为慷慨，也有另外部分地区地方政府对城乡居保财政补贴较为有限。那么，这种差异是否合理，就需要进行科学、合理的评估，这就涉及地方政府城乡居保财政责任的评估问题，而城乡居保财政责任的本质在于政府对社会发展领域的财政偏好。因而，城乡居保财政责任的评估主要涉及政府财政支出偏好及财政责任的差异上。

       在财政支出偏好问题上，学术界已经发现地方政府对经济建设支出的偏好大于对社会发展性支出的偏好。Qian和Roland(1998)认为，财政分权导致基础设施投资的边际区域价值大于边际社会价值。[1]Li和Zhou(2005)、傅勇和张晏(2007)指出，地方政府在向上负责和以经济绩效为考核指标的晋升体制下，忽视公共服务的投入。[2-3]刘小勇和丁焕峰(2015)指出，中央政府的晋升体制导致地方政府重视经济建设领域的财政支出。[4]

       与此同时，地方政府对城乡居保的财政支出呈现差异化的特点。在该问题上，已有研究主要从差异的表现及差异的改革进行研究。在养老保险政府财政责任差异方面，徐倩和李放(2012)、郑功成(2011)、杨斌和谢勇才(2015)对养老保险政府财政责任的地区差异进行比较分析。[5-7]杨斌和和俊民(2015)分析了美国养老保险制度政府财政责任的地区差异、项目差异。[8]在养老保险政府财政责任差异的改革方面，杨斌和丁建定(2015)指出，应立足于目前我国养老保险制度所处的经济、政治、社会、文化及制度环境，对养老保险政府财政责任差异进行改革。[9]杨斌和丁建定(2015)从养老保险政府财政责任差异的现状出发，系统提出了养老保险制度政府财政责任差异的表现、改革的目标、路径及具体措施。[10]

       可以发现，已有研究已经在地方政府财政支出偏好、地方政府城乡居保财政支出差异上取得进展。但较少有研究将经济增长、城乡居保财政责任及差异性联系在一起，对城乡居保地方财政责任进行分析。本研究尝试在经济增长视角下对我国地方政府城乡居保财政责任进行评估，实现了研究视角与研究问题的创新。

       二、城乡居民养老保险制度地方财政责任评估的依据

       经济增长为养老保险制度的发展奠定坚实的经济基础。当经济增长较快时，养老保险制度发展较快，政府财政责任较大；当经济增长较慢时，养老保险制度发展较慢，政府财政责任较小。1940-1970年，西方国家经济增长较快，养老保险制度处于快速发展时期，政府财政责任不断扩大。20世纪70年代，经济滞涨使得西方国家经济陷入衰退，提高雇主与雇员缴费率、延迟退休年龄、推动补充养老保险制度发展、改革养老保险制度模式等手段，成为西方国家调整养老保险政府财政责任的体现。

       经济增长与养老保险政府财政责任变化的关系，为评价养老保险政府财政责任提供了依据，表现为一个地区经济增长与养老保险财政责任的正向相关关系，即经济增长较快，养老保险财政支出较高；经济增长较慢，养老保险财政支出较低。否则，将会出现经济增长与养老保险财政支出不平衡的状况，引起福利危机或福利不足。从这个角度出发，当一个地区经济增长较快时，如果该地区养老保险政府财政责任较高，这属于“高增长、高支出”型政府，本文将这类政府称之为“双高型政府”。如果该地区养老保险政府财政责任较小，而经济增长较快或一般，则属于重视经济增长、轻视养老保险财政支出，本文将这类政府称之为“经济偏向型政府”。当一个地区经济增长较慢时，如果该地区养老保险政府财政责任较小，这属于“低增长、低支出”型政府，本文将这类政府称之为“双低型政府”。如果该地区养老保险政府财政责任较高，而经济增长较慢或一般，则属于轻视经济增长、重视养老保险财政支出，本文将这类政府称之为“保障偏向型政府”。

       从我国城乡居民养老保险制度发展状况出发，按照上述依据，可以对我国不同地区城乡居保地方财政责任进行评估，其评估思路如下：

       第一步，测算不同地区城乡居保政府财政责任并对其进行排序。由于我国并未公布各个地区城乡居保财政责任的数据，需要对其进行测算，然后对不同地区城乡居保政府财政责任进行排序。

       第二步，对不同地区经济增长进行排序。经济增长由GDP来反映，可以按照GDP的大小对不同地区进行排序。

       第三步，比较不同地区城乡居保地方财政责任与经济增长的排序状况并确定政府类型。在比较过程中，本文将我国经济增长及城乡居保财政责任划分为三个档次，分别为高、中、低，最终出现九种组合，对于经济增长排名居中、城乡居保财政责任排名居中的地方政府，本文将其称之为“中间型政府”，加上上文提出的四种政府类型，可以归纳出五种类型的政府，即双高型、中间型、双低型、经济偏向型和保障偏向型地方政府，如表1所示。

      

       三、城乡居民养老保险制度地方财政责任的度量

       (一)度量模型

       根据我国城乡居民养老保险制度规定，中、西部地区地方财政责任主要表现为缴费补贴和附加基础养老金补贴，东部地区地方财政责任主要表现为缴费补贴、基础养老金补贴及附加基础养老金补贴。①那么中、西部地区地方财政责任等于缴费环节的财政补贴额和给付环节的附加基础养老金补贴额，东部地区地方财政责任等于缴费环节的财政补贴额、给付环节的基础养老金补贴额和附加基础养老金补贴额。

       若以L表示城乡居保地方财政补贴额，I、E和A分别表示城乡居保地方财政缴费补贴、法定基础养老金补贴和附加基础养老金补贴，则：

       L=I+E+A ①

       若以

表示东部、中部和西部城乡居保地方财政缴费补贴，

分别表示东部、中部和西部地区城乡居保未达到领取待遇年龄参保人数，以

表示城乡居保地方人均年缴费补贴，则缴费补贴计算公式为：

      

       若以Ae、Am、Aw表示东部、中部和西部城乡居保财政附加基础养老金补贴，

分别表示东部、中部和西部地区城乡居保达到领取待遇年龄参保人数，

分别表示东部、中部和西部地区城乡居保年附加基础养老金，则附加基础养老金补贴的计算公式为：

      

       地方政府法定基础养老金财政补贴主要为东部地区，若以B表示城乡居保法定月基础养老金，

表示东部地区法定基础养老金财政补贴，那么：

      

       (二)实证分析

       1.参数说明

       ①数据年份的确定。数据年份的选择，遵循两个原则，一是数据较新，二是数据能较为准确地反映地方政府城乡居保财政支持的规模。从这两个原则出发，本文将数据年份确定为2014年，一是2014年的数据是目前我国城乡居保运行状况的最新数据，二是2014年我国首次在全国范围内调整城乡居民基础养老金，依据调整后的基础养老金可以较为准确地测算地方财政补贴额。

       ②参保人数。城乡居保参保人数由两部分组成，一部分为60岁以上的达到待遇领取的人数，另一部分为16～59岁参加城乡居民养老保险制度的人数，即未达到领取待遇年龄的人数。

       ③基础养老金。2009年的新农保和2011年的城乡居民养老保险制度，确定居民的基础养老金为每人每月55元。2015年的《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》，提出2014年7月1日起，将基础养老金调整为每人每月70元。不同地区在国家法定基础养老金的基础上，增加了附加基础养老金。2014年城乡居保基础养老金的数据如表2所示。

      

       ④附加基础养老金。结合2014年各个地区城乡居保基础养老金数据以及中央政府对法定基础养老金的财政补贴数据，可以计算出不同地区附加基础养老金的数据。

       ⑤地方财政补贴额。地方政府为选择不同缴费档次的城乡居民进行差异化的财政补贴，其中，选择最低缴费档次的城乡居民，可以得到每人每年30元的财政补贴，选择其他缴费档次的城乡居民，其财政补贴额在30元的基础上依据缴费档次的变化而进行适当提升，各个地区有所不同。为了便于对不同地区进行比较，本研究将缴费环节的财政补贴额设定为每人每年30元。

       2.实证分析结果

       根据城乡居保地方财政补贴额的公式，代入上述数据，可以计算出2014年我国不同地区城乡居保地方财政责任，如表3所示。

      

       四、经济增长视角下不同地区城乡居民养老保险地方财政责任的评估

       (一)依据经济增长与城乡居保财政责任划分的地方政府类型

       依据2014年我国地方政府城乡居保财政责任数据以及不同地区GDP数据(表4)，可以对我国地方政府类型进行划分，结果如表5所示。

      

       (二)我国城乡居民养老保险制度地方财政责任评估结果的分析

       1.双高型政府的城乡居保财政责任

       2014年，广东、江苏、山东、浙江、河南、河北、辽宁的地方政府属于双高型政府。其中，GDP最高的地区为广东，其城乡居保财政责任位居第二。城乡居保财政责任最高的地区为江苏，其GDP位居第二。在这7个地区中，广东、江苏、山东、浙江和辽宁形成双高型政府的主要原因，为地区因素和附加基础养老金的补贴。东部地区地方政府要承担50％的法定基础养老金的财政责任。同时，这几个地区还承担了附加基础养老金的补贴责任，最高的地区是浙江，其附加基础养老金为30元，最低的地区是山东，其附加基础养老金为5元。河北被归位双高型政府的主要原因，为50％的法定基础养老金的财政责任。河南属于中部地区，但其被归为双高型政府的主要原因，为达到领取待遇的人数较多，多达1300.3万人，同时该地区还为城乡居民提供了8元的附加基础养老金。

       2.中间型政府的城乡居保财政责任

       2014年，北京、安徽、陕西、广西、重庆的地方政府属于中间型政府。在这5个地区中，北京属于东部地区，安徽属于中部地区，陕西、广西、重庆属于西部地区。地区因素主要对北京产生影响，北京市需要承担50％的法定基础养老金的财政责任，而地方财政责任的主要原因则是较高水平的附加基础养老金。2014年，北京城乡居保附加基础养老金为210元。高额的附加基础养老金使得政府财政责任提高。安徽城乡居保财政责任主要为缴费补贴。陕西、广西、重庆城乡居保财政责任主要为附加基础养老金补贴和缴费补贴，这三个地区附加基础养老金分别为5元、20元和25元。

       3.双低型政府的城乡居保财政责任

       2014年，吉林、新疆、贵州、宁夏、青海、西藏的地方政府属于双低型政府。地区因素是双低型政府城乡居保财政责任较低的主要原因。这6个地区属于中、西部地区，与东部地区相比，不用承担法定基础养老金的财政补贴责任。吉林、新疆、贵州主要承担城乡居保缴费补贴责任。2014年，西藏、青海和宁夏的附加基础养老金分别为70元、55元和49元，但由于这三个地区达到领取待遇的人数较少(西藏为23.5万人、青海为43.3万人、宁夏为36.9万人)，因此这几个地区城乡居保政府财政责任处于较低水平。

       4.经济偏向型政府的城乡居保财政责任

       2014年，四川、湖北、湖南、内蒙古、黑龙江、江西的地方政府属于经济偏向型政府。其中，四川、湖南为“高增长+支出居中”的经济偏向型政府，湖北为“高增长+低支出”的经济偏向型政府，这些地区GDP排序在全国居于前列，但城乡居保财政支出居中或处于较低水平。内蒙古、黑龙江、江西为“增长居中+低支出”的经济偏向型政府，这些地区GDP排序在全国居中，但城乡居保财政支出排序靠后。在这些地区中，附加基础养老金较低。同时，由于四川、湖南达到领取养老金待遇的人数较多，相比其他四个地区的财政支出责任较高，内蒙古、黑龙江、江西达到领取养老金待遇的人数较少，其财政支出责任较低。

       5.保障偏向型政府的城乡居保财政责任

       2014年，福建、上海、天津、山西、云南、甘肃、海南的地方政府属于保障偏向型政府。其中，福建、上海、天津为“增长居中+高支出”的保障偏向型政府，这些地区GDP排序在全国居中，但城乡居保财政支出居于前列。山西、云南、甘肃、海南为“低增长+支出居中”的保障偏向型政府，这些地区GDP排名全国靠后，但城乡居保财政支出排序居中。在这些地区中，上海、天津、海南属于东部地区，需要承担50％的法定基础养老金的财政补贴，这3个地区附加基础养老金分别为470元、165元和45元，因此使得这几个地区城乡居保财政责任较大。山西、云南、甘肃尽管经济增长较低，但提供的附加基础养老金使其城乡居保财政责任排名居中。福建城乡居保财政责任的原因，为法定基础养老金的财政补贴。

       五、对评估结果的进一步思考

       为了实现城乡居民养老保险制度的健康发展，在遵循经济增长与养老保险制度政府财政支出同方向变化的条件下，不同类型地方政府应进行适当调整。

       对于双高型政府，核心在于保持经济的平稳增长与城乡居保财政支出的稳定增长，确保区域内社会成员能够共享经济发展的成果。对于双低型政府，关键在于推动经济增长，为城乡居保财政支出奠定经济基础，并扩大城乡居保财政支出规模，促使双低型政府向中间型政府转变。对于中间型政府，重点在于促进经济增长与城乡居保财政支出的平稳增长，缩小中间型政府与双高型政府的差距。

       对于经济偏向型政府，重点在于转变政府支出偏好，将更多的财政资源用于城乡居保财政支出，促使两者的均衡。具体而言，“高增长+支出居中”的经济偏向型政府，应加大对城乡居保财政支出，促使其向双高型政府转变；“增长居中+低支出”的经济偏向型政府，应扩大城乡居保财政支出规模，使其向中间型政府转变。对于保障偏向性政府，重点在于促进经济的增长，使得经济增长与财政支出均衡。具体而言，“增长居中+高支出”的保障偏向型政府，在加快经济增长的情况下，促使其向双高型政府转变；“低增长+支出居中”的保障偏向型政府，在发展经济的背景下，使其向中间型政府转变。

       从推动城乡居民养老保险制度健康发展的角度出发，所有类型的政府应积极寻求经济增长与财政支出增长的均衡，避免出现福利危机或福利不足。目前，我国城乡居保政府财政责任总量过小，双高型政府尽管在本文中被认为是较好的发展方向，但两者只是在位序上靠前，并不能说明双高型政府的城乡居保财政责任已经达到最优。最优的城乡居保财政责任需要进行测算，需要建立经济增长与城乡居保财政责任的计算公式，将GDP与财政责任规模联系起来。从这一点出发，本文主要贡献在于从经济增长和城乡居保财政责任角度提出了五种地方政府类型，并尝试对不同地方政府的城乡居保财政支出提供方向上的指导。本文的不足在于并未建立经济增长与城乡居保财政责任的计算公式，并未计算出不同地区城乡居保财政责任的适度区间，这将是未来的研究方向。

       注释：

       ①本文将基础养老金划分为法定基础养老金和附加基础养老金，法定基础养老金为中央政府规定的基础养老金，附加基础养老金为各地区超出国务院规定的法定基础养老金之外的基础养老金，这一部分基础养老金由地方财政负担。

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