广西壮族自治区地理国情监测院 广西南宁 530023
摘要：目前全国正在开展多规合一的试点工作，空间基准不一是多规合一各项工作开展的首要问题。本文根据基础测绘规划的含义以及多规合一的要求，探讨了基础测绘规划在多规合一中的作用，分析了在规划执行监测、负面清单管控以及三类空间管控中的意义。
关键词：基础测绘规划；多规合一；管控
规划是一个城市发展的主要任务，2012年11月党的十八大提出：建设中国特色社会主义，推进”经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体总体布局；2013年12月，习总书记在中央城镇化工作会议讲话中指出，“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”，“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线，一张蓝图干到底”。多规合一是实施新型城镇化战略的重要内容、是加快打造宜商、宜业、宜居的有效载体、是破解多种发展制约难题的现实需求、是加强法治建设推动政府职能转变的重要举措。而空间位置是多规合一的基础，基础测绘为顺利开展多规合一提供了空间定位保障，二者之间密不可分[1]。目前多规合一开展过程中普遍存在有三个问题：数据格式不一致、参考坐标系不统一、差异冲突明显，而实现参考坐标统一，是此项工作的先行基础工作，因此基础测绘规划的科学合理，对多规合一的开展、执行意义重大。
1 基础测绘规划
基础测绘是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。基础测绘是为国民经济、国防建设和社会发展提供基础地理信息的基础性、公益性事业，基础测绘获得的基础地理信息，是国家重要的基础性、战略性信息资源，是经济发展、科学规划、环境保护、资源开发、工程建设等工作的重要依据，是信息化建设和可持续发展的基础工具和重要保障，在信息化时代愈来愈重要。基础测绘成果所反映的基础地理信息具有动态变化的特点，随着社会经济的发展和自然环境的变化，基础地理信息的内容需要不断更新。基础测绘是国家经济建设的基础，基础测绘规划要先行于其他各类规划。
基础测绘规划是切实加强对基础测绘工作的统一监管、依法行政的需要，是提高测绘服务保障能力的重要工作，是将基础测绘纳入本地区国民经济和社会发展年度计划及财政预算的重要依据。基础测绘工作应当遵循统筹规划、分级管理、定期更新、保障安全的原则。按国家基础测绘分级管理原则，分为国家、省（区、市）、市、县基础测绘规划等四级。目前全国各级基础测绘规划的编制虽然综合考虑了各部门、各规划的需求，但是在执行过程中却往往不尽人意，实际落实效果不佳，并未得到地方政府重视。
2 多规合一
多规合一是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保多个规划确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划多规合一，形成一个市县一本规划、一张蓝图，是2014年中央全面深化改革工作中的一项重要任务[2]。
由于历史的原因，现有的各种规划采用的坐标系不尽相同，对同一实体的位置描述也不一致，导致各种规划间不能相互检核和比对；对各类规划数据进行格式转换、坐标转换、统一空间基准和规划要素合并等处理，是实现不同规划叠加分析、消除规划矛盾、绘制“一张蓝图”的基础。
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3 基础测绘规划在多规合一中的应用
3.1规划执行监测
现行规划类型众多，涉及到空间资源利用的规划包括国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划、环境保护规划等多项规划，众多在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾。规划的不协调、不衔接、不统一已严重削弱了规划的科学性和权威性，甚至造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题，严重影响各类规划的执行。
多规融合关键是要实现一张蓝图，是将各类规划最终成果集成于一张图管控之上。但从当前基础数据和信息的来源看，不同规划采用的基础底图不一样，数据格式不一致，采用坐标系、规划目标及指标分类规范也不一样，因此较难将各规划数据实现在统一图纸上；另外，规划由不同部门组织编制，由于制图单位不同，容易造成制图精度不同、绘制技术体系不同、比例尺不同、坐标偏差等，造成不同规划中用地大小不同，很难实现空间叠合。
因此，根据区域经济社会发展需求，严格执行基础测绘规划，统一空间基准，进行基础测绘数据的统一更新，形成区域内唯一的地理信息数据，完成多规合一一张图管理，不仅能够保证各类规划基准统一、空间数据来源唯一，还可以避免政府的重复投资，对各类规划的执行监测提供统一空间基准[3][4]。
3.2负面清单管控
空间开发负面清单是由受自然地理条件等因素影响不适宜开发，或国家法律法规和规定明确禁止开发的空间地域单元集合。主要包括但不局限于基本农田保护区，自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、世界文化自然遗产、湿地、饮用水水源保护区等禁止开发，以及受地形地势影响不适宜大规模工业化、城镇化开发的空间单元。
空间开发负面清单分别存在于各类规划中，严格执行基础测绘规划，统一测绘基准，形成各类规划一张图管控，各类规划要素实现空间叠加，从而形成空间开发负面清单的综合监管，消除了以往单方面规划不能全面考虑区域空间开发负面清单的内容的问题，避免造成规划执行过程中的矛盾冲突。
3.3三类空间管控
多规合一的其中一项重要工作是划定城镇、农业、生态三类空间，合理形成城镇、基本农田、生态环境、林业等红线，在此基础上研究叠加各类空间性规划。以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台，为相关规划的编制提供依据和接口，将其他相关空间规划的管制分区和边界划定，如城镇、基本农田、生态环境、林业等红线，在三类空间布局的框架下进一步细化，形成更具体的空间管制分区；并在此基础上叠加城市规划、土地利用规划、生态环保规划、林业规划、水利规划、交通规划等各类空间性规划。
基础测绘规划根据区域经济社会发展的需求以及各类规划的要求确定了未来一定时期内区域基础测绘数据更新的范围、周期，保证了各类规划实施落地的基础，统一了测绘基础，为三类空间的划定和管控奠定了空间基准基础，避免了空间划定及管控过程中的空间矛盾现象。
4 结论
基础测绘是国民经济发展的基础，是各类规划统一落地的基准条件，基础测绘规划根据区域经济社会发展的需求，规划了未来一定时期内区域内基础测绘数据更新的范围、周期，在科学规划、规划动态监管等方面，基础测绘数据的动态更新将为科学规划、精准规划奠定良好基础。
参考文献
[1]金龙新,朱红梅,陈伊翔.基于多规合一的县域国土空间开发规划编制框架构建[J].国土与自然资源研究,2015,5：29-33.
[2]张佳佳,郭熙,赵小敏.新常态下多规合一的探讨与展望[J].江西农业学报2015,27(10)：125-128
作者简介：王立娜（1985-），女，工程师，2008年毕业于武汉大学，学士，地理信息系统专业，主要从事国土信息化及地理信息系统方面研究
论文作者:王立娜,郭伟立,张燕,梁绕
论文发表刊物:《基层建设》2017年第15期
论文发表时间:2017/9/30
标签：基础论文; 空间论文; 基准论文; 生态论文; 三类论文; 数据论文; 负面论文; 《基层建设》2017年第15期论文;