试论农业政策的非农偏好及矫正思路，本文主要内容关键词为：农业政策论文,试论论文,非农论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F320 文献标识码：B 文章编号：1000-8780(2001)01-0035-04
按政策设计的逻辑来看，农业政策的偏好应在兼顾各方面利益的情况下，与农民的偏好相对一致，才能充分发挥政策绩效，达到政策设计的目的，但是实践中却并非如此，政府政策偏好往往错位，政策成本分摊不尽合理。深入分析我国农业政策设计上的缺陷并加以改进就显得尤为必要。
一、农业政策非农偏好的表现
建国以来，政府对农业实行的是低隐税，低息优惠政策，从表面看来，似乎是对农业进行倾斜，但是实际上，某些农业政策目标却是保护非农阶层和非农集团的利益，政府利益导向的偏差较大。
1.农业政策偏好以中央政府的利益为主导。由于当前国家处在社会经济转型时期，政府的农业政策偏好是确保社会稳定和甩掉财政包袱，集中财力确保经济高速增长，因此农业政策必须服从国家政治利益的需要。在这种利益偏好的导向下，就使得政策绩效与农民的预期大相径庭。为了保证经济高速增长，政策偏好就把投资或资金集中在能拉动经济增长的产业，据有关部门统计，农业投资占整个国有单位投资的比重，70年代末为5%，1992年为3.7%，1993年下降到2.8%，1995年又下降到2%；不仅如此，财政信贷支农资金还出现了严重的“农转非”现象，据有关资料统计，1993年国家财政、金融渠道向农业的投资为1265亿元，实际用于农业的只有713亿元，1994年净流出814.5亿元，财政、金融支农资金的严重不足，使农业的发展趋缓。另外，国家为了甩掉财政包袱，新粮改政策继续实行省长负责制，建立多级风险基金，把本由中央财政负责调控的责任转由地方与中央共同负担，而且以地方为主；1993-1998年的粮食亏损由地方在一定的年限内予以消化，把因国家政策造成的亏损转嫁给地方，国家政策以中央政策的利益为主导在粮政策上体现得最充分。为了保稳定，在农村税费的征收上，以巨大的税费缺口来求取农村的相对稳定，同样，为保证城镇社会的稳定，粮食的销售价格，只能就低，不能往高走，等等。
2.农业政策偏好以部门的利益为主导。由于国家政策受不同部门和利益集团的影响，政策部门化趋势较普遍，政策不可避免的带有部门利益偏好。如粮食顺价销售和放开棉花市场，但是不放开收购渠道，在顺价销售不到位的情况下，只是进一步强化粮食和棉花部门的垄断地位，保护的是这两个部门的利益。顺价销售价格由粮食企业按收购价格加一定的管理费用来确定，在信息不完全的局面下，监督只能是句空话，管理费用的确定，只能由粮食企业单方面说了算，政策保护的是消极、保护的是落后，说到底保护的是粮食部门的利益。特别是部门在向农民收费上，尤为突出，每个部门都可以通过条条制定相关的收费政策，要么挤入三提五统，要么成为三提五统以外的合理收费。
3.农业政策偏好以城市居民的利益为主导。也许是历来农业政策向城市居民偏好的惯性，在进入工业化中期后，许多农业政策还能看得见这种偏好的痕迹。如为了保证城镇居民的利益，国家可以长期通过补贴向居民售低价粮，而且新的粮改政策也不能跳出这种设计逻辑，粮食的顺价销售从一定意义上讲变成了限价销售。限价销售的一大好处是物价稳定，可以抑制居民消费支出的增加，要实现限价销售只能压低保护价，此外，别无它途。为了保证城镇居民的就业就出台多种限制农民进城的政策。国家规定九年制义务教育，农村教育就有很大一部分由农民自己负担。城镇职工的养老保险可以由国家、企业和职工个人三方共同负担，而农民的养老保险就必须由农民自己掏钱。
4.政府政策偏好以集体的利益为主导。由于我国在对待集体与个人的关系上，与西方市场经济国家有所区别，我们的传统是重集体、轻个人，重国家、轻地方，总认为“大河里有水，小河才能流”，“锅里有了，碗里才会有”，因此，在这种逻辑思维和传统观念的导向下，政策偏好往往以集体的利益为主导。如在农村社区公共产品的供给上，即使是乡村社区超负荷大搞面子工程，但是对集体有利，姑且让之。又如在农村土地政策上，其分配政策就是“交足国家、留足集体的，剩下是自己的”。因此，在这种传统的政策利益偏好的主导下，往往成了国家和集体挖农民的剩余收益。
5.农业政策偏好以工业的利益为主导。政府的政策偏好以工业为主导由来以久，建国初，为了建立完整的国民经济体系，政策分配上，通过“剪刀差”向工业倾斜，据统计，1952年—1989年，国家通过工农产品价格的“剪刀差”和农业税从农业中抽走约1万亿元资本，而工业支农资金仅3000亿元，净流失7000亿元。改革开放初期，国家政策适当调整了利益偏好，向工业的分配倾斜小了些，但是并没有停下来，在八十年代中期后，由于改革的重心的转移，为了给城市工商企业改革创造一个相对宽松的环境，国家政策以工业利益主导的趋势加强了。在九十年代初期，由于农产品出现相对过剩，农业的比较效益下降，据统计，近几年农业通过“剪刀差”的形式对工业的贡献每年都在1000亿元以上。因此，农业成了“口头产业”、“会议产业”，在文件上很重视，但是在具体的政策操作过程中，农业都处在附属地位。
6.农业政策偏好以先进典型的利益为主导。先进典型率先取得的成功经验，代表了事物的发展方向，应该受到足够的重视，成为政策设计的参照系，但不能成为制定政策的依据，而且政策的利益导向也不能以典型地区农民的利益为主导。因为政策在整体上都是要执行的，所以要以构成整体的大多数状态为转移。我国的农业政策就是以先进典型为制定政策的依据，而且其利益导向，也以先进地区农民的利益偏好为参照系制定的，这种以少概全的政策制定程序势必脱离大多数的实际，较少具有可行性。其政策偏好与大多数农民的偏好不一致，甚至相悖就不足为奇了。
二、农业政策的非农偏好的影响
农业政策非农利益偏好必然使政策绩效大打折扣，政策设计的目标不能完成，反而会导致农业的萎缩，进而影响整个国民经济的正常运行。
1.导致了农民对政策产生抵制情绪，潜伏着引发社会危机的可能。政策的非农偏好实质上就是政策的歧视性和非公平性，危害极深。一是由于农业政策利益偏好与农民的预期利益偏好不一致，农民从农积极性不高，弃地、抛荒的多，从事自然生产的多。二是由于农业政策与农民所期待的政策预期偏差较大，使农民对通过种地来致富的希望成为泡影。三是进一步拉大社会各阶层的贫富差距。四是影响农民对未来的政策偏好预期，使农民对政策产生逆反心理，影响政府的宏观调控政策实效。五是农民对政策抵制将会追溯到对政府的不满，影响政府的公正形象，进而引发社会危机。
2.加剧了农业的波动，放大了产业的弱质性。农业的政策偏好的非农性最大的直接的影响是农业的弱质突显。一是导致了政策成本由农民单独承担。因为每一项政策的制定，有利也有弊，其弊就是政策成本，按理讲，政策成本应由当事各方平均分摊，但是当前由于各方对政府政策影响力不同，加之政府财力有限，政策成本基本上由农民单纯承担。二是政策风险由农民单方面承受。每一项政策的出台，虽然经过可行性研究，但政策并非全部能达到制度设计的预期，其差距或失败就称为政策风险，目前，该风险基本上由农民承担。三是从农的机会成本进一步加大，农业的比较效益进一步下降，农业的劣势会更加突出。四是政策的非农偏好，使本该受到的保护被剥夺，产业的风险被放大。五是由于农业政策偏好是各利益集团斗争的结果，而各集团的势力随时间的推移而互相消长，这就使农业政策不能保持稳定性和连续性，从而加剧农业的波动。
3.加快了农业萎缩的进程，恶化工业化的外部环境。农业政策的偏好的错位，必然不能保证从事农业能获得社会平均利润，这势必会进一步加剧农业资源的外流，使农业的萎缩进程加快。随着工业化由中期向后期推移，农业的萎缩是必然的，但是农业的萎缩不能人为地推进，更不能以牺牲农民的利益为代价，如果这样就是一种不正常的工业化进程，而人为制造的工业化，不仅不能保证工业化所需要的资源，反而会使工业化的外部环境恶化。
4.牺牲了农民的利益，强化了部门和城市居民对农民的掠夺。从实践中可以明显看出，农业政策偏好的错位，农民和中央政府两头受损，肥了粮食等中间层次和各种利益集团。近年来，国家对粮、棉收购价格都作了相应调整，尽管出台了保护农民利益的按保护价敞开收购的政策，但与前几年相比，价格明显下降。国家实行粮食顺价销售，实质上保了一头，损了一头，保护的是粮食收储企业，政府甩掉了财政包袱，确保了人口比较集中的城镇居民的稳定，损害的是农民的利益，按保护价收购成了政府限价收购。再如，城市户籍制度，农民进城就必须交纳高昂的城市征容费，限制农民进城打工，对进城打工的农民征收高昂的帮困基金，等等，都是对农民的间接掠夺。
5.扭曲了市场运行规则，导致了市场机制失灵。政策的行政指令性往往导致了具有内在联系的市场机制失灵，这与市场经济的改革背道而驰。如按照粮食流通体制改革的精神，粮食部门必须顺价售粮，按规定处理陈化粮，弥补的亏损是哪级处理哪级拿钱负责。这就强制使粮食部门不能按市场经济的原则进行粮食流通。一方面，国家要求必须实行顺价销售，一方面是粮食收储企业有大量陈粮必须及时处理，降价销售，但是由于政策的影响，形成了粮食收储企业顺价销售无法卖、降价销售想卖不能卖的两难境地。
三、农业政策非农偏好的根源
农业政策偏好错位，是生产关系、产业关系没有理顺，政府行为与市场机制没有协调好的综合反映，是旧的利益格局仍在延续的表现。
1.旧的利益格局仍未打破，农业与工业的关系、农民与其他集团、农业生产与流通的不平等利益关系仍然存在。当前，政府政策的利益偏好仍以工业、以部门、以城市居民和国家、集体利益为主导，关键就是旧的利益格局仍在延续。一是在国家与农民的利益上，即取与予、消费与积累之间的分配仍是向国家倾斜，而不是把农民作为市场经济的主体来看待。二是在工业与农业的利益上，以农育工、以农哺工的工业化初期的政策仍在延续。三是在家庭承包农户与乡村集体的利益上，仍然是把集体的利益置于市场微观经营主体的利益之上。四是在流通环节与农业生产环节的利益上，特别是粮棉的生产与流通上，其生产仍未作为一个产业来看待，而只是作为一个战略性的生产过程而已，必须服从国家宏观政策和政治功能的需要。五是在农民与城市居民的利益上，牺牲农民利益，维护城镇居民利益的政策仍在维持。
2.政府行为的“非理性”要求与市场经济主体的“理性”目标的磨擦，导致政策偏好挤压市场作用空间。所谓政府的“非理性”就是指政府不是以追求利润最大化为目标，由此就会与市场经济主体的“理性”产生磨擦。由于目前处在计划经济向市场经济的转轨过程中，政府的行为仍未“理性化”，仍没有摆脱传统行为的束缚，比较迷信政策的功效，排斥市场的作用，市场机制的调节空间受挤压，这就形成了对农业该保护的没有保护，该扶持的没有扶持，不该控制的控制了。市场要调节的不能调节，政府要发挥作用的却又缺位了。如粮食，在市场经济下，不应再是一种“口粮”，而应成为一种独立的经济、成为一种产业，就能比较好地处理市场作用和政府的行为。而当前的政策对粮食仍赋与了多重目标，只要这多重目标的存在，市场要发挥作用就必然要或多或少受到制约。
3.过高估计了政策执行环境，政策没有随制度环境的变迁而调整。很多政策都必须要有比较适宜的制度环境，政策必须随制度环境的变迁而调整。大概是几十年计划经济体制的惯性作用和传统思维定势的影响，政策制定者往往高估行政措施的效力，政策措施带有很强的干预农业微观运行的偏好，有意无意地推行着与建设社会主义市场经济体制方向相背的政策。如当前的粮食流通体制，垄断收购渠道，在计划经济的制度环境下，应不成问题，但是指令性政策对市场的销售作用已减弱，垄断收购渠道的成本太高，同样，粮食的顺价销售若在计划经济的环境下，完全可以达到目的，但是市场定价已成为市场规律普遍发挥作用的今天，顺价销售的初衷则难以见成效。再如粮食的省长负责制在过去粮食短缺的情况下，省长负责制是一种权利，也是地方和中央讨价还价的本钱，还是地方政府政绩的依据，而当前仅仅是一种责任而已，要实行省长负责制必然不能起到应有的功效。因此，政策制定者必须根据变化了的制度环境，来调整政策设计逻辑和思路，而且政策要以市场和经济手段为主，不直接干预该由市场发挥作用的环节，不干预农业生产经营。
4.农民组织化程度低，缺少影响政策偏好的压力集团。农业政策设计的基本出发点本应是协调农民与其他社会阶层的关系，保护农民的利益，但是我国农民居住分散、经营分散，社会地位低、经济收入低、组织化程度低，不用说有全国性的农民组织，既使省、市、县也没有一定组织程度的农民团体，缺少利益代言人，代表农民利益的声音历来微弱。主要表现有四个方面，一是使农民与政策制定者的信息处在非对称的位置，在政策出台前农民无法知晓。二是农民与政策制定者缺乏对话机制，政策制定者高高在上，农民无法把自己的意见和需要传达给制定者。三是农民的愿望无法通过压力集团的院外游说反馈给决策机构。四是在争利的政策制定格局中，压力是决定政策偏好的重要法码，由于农民组织化程度低，根本没有势力影响政策的制定者，政策错位是不可避免的。
5.低估了农业问题的长期性，政策缺乏连续性和通盘规划。我国农业人均资源较少，生产力不发达，农村剩余劳动力多，人均国内生产总值较低，这种态势决定了要改变我国农业落后面貌必须作出长期艰苦的努力，必须有一个总体的发展规划。但是我们的农业政策设计缺乏政策间的关联性和长期性，采取的是头痛治头，脚痛医脚的方法，或者就事论事，治标不治本，缺少后续的配套政策，结果是按下葫芦起来瓢，不仅难以达到制定政策的初衷，反而还引来新的矛盾。如农民负担、农业结构调整、粮食流通体制等都不同程度存在这些问题。
6.农业政策目标的多重性，掩盖了其经济功能。当前的农业政策首先考虑的是社会稳定、所有制、意识形态等政政功能，其次才是经济功能，因此，政策目标的多重性赋与了农业本不该负担或无力负担的政治社会功能，忽视了农业经济政策所应有的经济内涵，这就形成了政治功能主导经济功能。经济为政治服务，到头来可能所有的目标都难以实现。如农村土地产权制度就过分地强调其所有制差别，粮食流通体制政策就过分地强调社会的稳定，乡村集体经济的存在就是过分地强调公有制，类似鸿沟的城乡户籍制度，天壤之别的工农财政和金融保护政策等，无不是以政治和意识形态为出发点。由于在利益上的多重目标，农业生产就必须服从国家甩包袱、求稳定、保增长的政治需要，这无疑会导致政策偏好错位。
7.政策制定的部门化，“以部替政”导致政策偏好错位。国家政策历来是部门代为起草，以政府的名义发文，部门代为起草的政策必然会站在部门的角度来看问题，为部门争利，这也是导致政策偏好非农化的重要原因。
8.政策制定的程序不健全，制定者权责不对称。当前政策制定虽然有一套完整的程序，但是这套程序也有一定的不足。一是缺乏农民与政策制定者的对话机制。二是缺乏试点，缺少自上而下和自下而上的意见反馈和调整。三是政策的决策的权责不对称。政策的制定者有制定政策的权利，但是对于政策的失败的责任却不承担。四是政策制定者缺乏必要的监督，既使政策制定者制定出损农、坑农的政策也没有矫正机制。五是制定者不处在超然独立的地位，易受各种集团和各种非农因素的影响。
四、矫正农业政策非农偏好的思考
农业政策偏好的利益导向错位，建国以来尝到过不少“苦果”，九十年代前的每一次经济波动，几乎都是农业政策的非农利益偏好产生的负面影响累计而爆发的。虽然目前，农产品供给丰富，农业既使二、三年颗粒无收，都不会出现饥荒，但是如果农业政策的安排只保证社会上口粮的供给，则是政策设计的误区，政策设计的最重要的宗旨就是政府的偏好与农民的偏好相对一致。
1.正确看待农业与工业、农民与其他阶层、农村与城镇的利益关系，从根本上矫正政策的非农偏好。一是正确处理农业与工业的关系随着工业化的进一步深入，农业产值占国内生产总值的比重下降，这是产业组织发展的必然，但是这并不意味着农业是社会的“辅助生产车间”，也并不是以牺牲农业、牺牲农民，人为“挖农补工”来实现。在工业化中后期，工业已具备了较强的自我积累、自我发展能力，农业向工业提供积累的历史使命基本完成，矫正工业倾斜发展的时机成熟。二是正确处理好地方利益和国家利益，国家也要照顾地方，不能老以国家的利益为主导，如果中央都只“自扫门前雪”，农业和农民的利益就根本无法保证，政策偏好要充分调动地方的积极性。四是要正确处理短期利益和长期利益的关系，决不搞竭泽而渔的事，对农业实行倾斜和保护政策，加大引导、支持和控制力度，更多地用经济手段推动农村经济的发展。五是要正确处理农民与其他阶层的关系。农民是社会的一个阶层，理应享受国家政策的平等待遇，不应再采取歧视性的政策，农民不能再是国家实现政治功能的生产者，只奉献，少索取或不索取。
2.规范政府行为，依法保护农业，把政策落到实处。一是规范政策的行为。从计划经济到市场经济，农民需要调整行为，政府更需要调整行为。基本准则就是要尊重价值规律，按社会化大生产规律制定农业政策，政府对农业进行管理责无旁贷，但是只能管该管的事，要注意不要“重蹈覆辙”，回到扼杀农业生机和活力的老路上去，也不要“放任自流”，让“看不见的手”随意波动，要把“看得见的手”和“看不见的手”结合起来。这就要求按照市场经济的要求改革农业管理体制和经营方式，农业政策的执行要以经济手段和市场手段间接调控为主。二是保护政策要体现保护。特别是财政、金融、价格等政策要改变非农偏好，真正体现保护和扶持。三是政策要落实。当然，制定正确的、长期的、连续政策是很重要，但是正如发展经济学家刘易斯说的“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功”，关键是要把这些政策真正落实到实处，再好的政策如果不落实，也是一种非农偏好。为此，还必须逐步健全农业相关的法律法规，规范政府行为，使农业走上依法保护的轨道，尽量控制政策偏差和消除政策扭曲。
3.提高农民的组织化程度，增强农民对政策制定的影响力。在利益分割的格局中，院外游说集团的压力大小，对政策的偏好有很大的影响。因此，要提高农民的组织化程度。首先利用农业产业化把农民联系起来，通过产业链条来对政策的制定施加影响。其次是通过农业协会把农民组织起来，为农民代言，表达农民的政策需要。三是转变行业管理部门的职能，实现由行政管理向行业服务和协调转变，为农民呼吁、呐喊。
4.改造政策制定程序，允许农民有发言的机会。一是政策的制定者必须要有超然的地位，可以不受各种利益集团的影响。二是政策制定要专家化，改变政策的部门化趋势。三是政策一定要试点，不试点，不允许全面推行。四是政策要具有农民对话机制，允许农民参与制定与己相关的政策，这种机制最好的方式就是通过自下而上和自上而下的双重反馈，给农民充分的发言的机会。五是政策制定要典型与普遍相结合，不能以偏概全，要与大多数农民的偏好一致。六是政策制定还要经过人民代表大会授权和批准，其政策的评价通过人民代表大会的审议。
5.完善政策制定的责任机制，使政策制定者权责对称。政策制定者必须有超然的、独立的地位，赋与其相应的权利，但是也必须使其承担责任，就象工程师要承担设计质量的责任一样，也要明确政策制定者的责任，避免政策制定的不负责任和以政策来“寻租”，对出现明显的政策失误和故意的非农偏好要追究法律责任。要完善政策的责任机制关键就是要正确处理政策与法律的关系，让政策置于法律的监督之下。不能凌架在法律之上，政策的制定者或政策制定的委托人要接受人民代表大会的咨询和监督。
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