普遍均等惠及全民——关于公共服务普遍均等原则的阐释，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,全民论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 公共服务普遍均等原则：和谐社会的思想飞跃
2006年9月13日，中国政府正式发布了《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》第三部分“公共文化服务”第一条“完善公共文化服务网络”指出：“积极推进政府职能转变，实行政企分开、政事分开、政资分开和管办分离，切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来。要从现阶段经济社会发展水平出发，以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络”。
这段纲要性的文字在表面上看来似乎平淡无奇，但是，在实质上却蕴涵着公共服务型政府、公民基本文化权益、公共服务普遍均等原则三个方面的重要思想。它们互为表里，彼此之间相互作用、相互依存，共同构成了和谐社会文化服务网络建设与发展的新思想、新理念、新方向。
1.1公共服务型政府
所谓“公共服务”，是指主要由公共部门提供的满足全社会共同需要的公共产品和服务。根据内容和形式，公共服务可分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务、公共安全服务四类，图书馆事业属于社会性公共服务的范畴。
公共服务是政府的主要职能之一。近年来，在政府职能转变的改革中，政府转型的一个重大改革方向即是从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。《纲要》提出“切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来”，既表明公共服务是与社会管理同等重要的政府职能，又表明政府职能将从主要办文化向公共文化服务的转变。也就是说，未来的政府将是公共服务型政府，即提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。
2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)进一步指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则”。这表明建设服务型政府已经成为政府转型的一个重要改革方向。这是近30年来中国政府改革发展历程的必然，只要我们考察一下自立宪制度建立300多年来西方政府的发展历史，就不难认识和理解公共服务型政府及其重大现实意义。
1.2公民基本文化权益
2005年11月7日，中共中央办公厅国务院办公厅发布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》(以下简称《意见》)在“农村文化建设的指导思想和目标任务”中正式提出：“实现和保障农民群众的基本文化权益”。这种理念在《纲要》中得到了进一步的完善，《纲要》提出“十一五”时期我国文化发展要坚持的第二项方针原则是：“坚持以人为本，保障和实现人民群众的基本文化权益，使广大人民群众共享文化发展成果”，并在“公共文化服务”部分反复强调“实现和保障公民基本文化权益”，“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益”。
虽然《意见》和《纲要》在提及“基本文化权益”时根据不同的语境使用了不同的限定词，且没有(也不可能)对“基本文化权益”做教科书式的概念界定，但是，《纲要》已经正式提出和确立了“公民基本文化权益”的全新理念，并且比较清晰地勾画了“公民基本文化权益”的所指内容和大致范围。
从《纲要》“完善公共文化服务网络”部分的内容看，“公民基本文化权益”的内容和大致范围包括以下几个方面：
其一、公共文化基础设施与网络，包括：图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、电台、电视台、广播电视发射转播台(站)、互联网公共信息服务点等；
其二、公共文化信息资源，包括：各种纸质出版物、音像出版物、电子出版物、网络出版物、(电子图书、舞台艺术、知识讲座和影视节目等)数字资源库等；
其三、公共文化服务，包括：全面覆盖的多层次公共文化服务网络、多方面多层次多样化的公共文化服务方式、优惠或者免费开放的公共文化设施服务制度等。
1.3公共服务普遍均等原则
《纲要》在“完善公共文化服务网络”部分首次提出了“坚持公共服务普遍均等原则”。这在我国是一个重大的思想解放与突破，使建设公共服务型政府和保障公民基本文化权益的实现成为可能。其后，“坚持公共服务普遍均等原则”的新思想在《决定》中得到了进一步的升华和深化。
其一、公共服务普遍均等原则的升华
《决定》在“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”中提出：“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。虽然，“普遍均等”与“惠及全民”在一定程度上只是相同概念的不同表述，但是，《决定》在提出“惠及全民”思想时，已经从《纲要》的“完善公共文化服务网络”层面上升到了“基本公共服务体系”层面，这显然是一种重大的跨越。
2007年6月16日，胡锦涛主持中共中央政治局会议，研究加强公共文化服务体系建设。会议认为：“加强公共文化服务体系建设的目标任务是，按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则，以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与，努力建设公共文化产品生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务体系，切实保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参加大众文化活动等基本文化权益。”虽然这次会议的相关文件尚未公布，但是，只要把这次会议的精神与《纲要》“完善公共文化服务网络”部分的文字做一番比较，就不难看出其中的诸多重要变化，例如：“加强公共文化服务体系建设的目标任务”，“惠及全民的原则”，“以政府为主导、以公益性文化单位为骨干、鼓励全社会积极参与”，“覆盖全社会的公共文化服务体系”。由此可见，从“公共服务普遍均等原则”到“惠及全民原则”，是公共文化服务体系建设思想的升华。
其二、公共服务普遍均等原则的深化
《决定》在“加强制度建设，保障社会公平正义”部分提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。显而易见，《决定》不仅首次提出了“基本公共服务均等化”的概念，而且把“完善公共财政制度”作为“逐步实现基本公共服务均等化”的前提，使建设“覆盖全社会的公共文化服务体系”落到了实处并成为可能，这无疑是“公共服务普遍均等原则”和“惠及全民原则”的深化。
总之，从《纲要》提出“坚持公共服务普遍均等原则”，到《决定》把“惠及全民”列入加强公共文化服务体系建设的目标任务，这不仅充分地说明了党和国家对公共文化服务体系建设迫切性的高度重视，而且反映了我国公共文化服务体系建设的新思维、新理念、新路向。
2公共服务普遍均等原则：公共图书馆精神的理性复归
何谓“公共服务普遍均等原则”？《纲要》提出了“公共服务普遍均等原则”，但是并没有做学理的阐述。因此，对于“公共服务普遍均等原则”的理解，似乎有两种方式：“普遍的均等服务原则”或者“普遍服务原则+均等服务原则”。从现有的国家相关政策文件和国内外的实际情形来看，后一种理解方式应该比较合适。
普遍服务(Universal Service)是国际通行的概念。国际经济合作与发展组织对电信普遍服务的定义是：任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信业务，而且运营商的服务质量和资费一视同仁。欧盟“普遍服务指令”对普遍服务的定义是：“根据各国的条件，在不影响竞争的情况下，以所有最终用户承担得起的价格提供最低限度质量的服务”。世界各国有关普遍服务的定义基本上与上述定义大同小异。
1907年，美国AT&T总裁西尔多·维勒首次提出普遍服务的概念，其后，美国政府开始实行电信普遍服务政策。一百年来，普遍服务已经发展成为国际电信和邮政发展的最高宗旨，其实质就是保障每个公民通信自由的基本权利。
普遍服务最初是在具有垄断性质的电信服务已成为人们生活的基本要求的情况下，为了解决收入水平差距较大和自然条件较差导致的部分人群无法享受到电信基本服务，由政府对电信服务提供商提出的要求，作为允许其保持垄断地位的一种条件，即要求其在保持垄断地位的同时应尽的一种义务。由此可见，普遍服务最初是由政府针对按照市场原则无法将一些基本服务资源配置到部分人群和部分地区的现实情况而采取的一项制度安排。
随着社会的发展，普遍服务的社会要求逐渐从电信、邮政等垄断领域扩展到基础教育、基本医疗等非垄断领域，成为民众对国家的诉求和政府必须履行的义务，于是，普遍服务逐渐成为一项服务社会全体成员的综合保障制度，并由此形成了包括人文社会普遍服务、基础产业普遍服务、信息知识普遍服务三个层次内容的社会普遍服务体系。
《纲要》提出“切实把政府的职能由主要办文化转到社会管理和公共服务上来”，体现了政府逐步构建社会普遍服务体系的发展趋向。
从构建公共文化普遍服务体系上看，我国提出“普遍服务原则”起于2005年11月7日发布的《意见》。《意见》在第17条“加强对拓宽农村文化市场的政策调控”提出：“按照普遍服务原则，运用市场准入、资格认定、价格调节、财税优惠等政策，引导各类市场主体在出版物发行、电影放映、文艺表演、网络服务等领域，积极开发农村文化市场。”
《纲要》提出的“十一五”时期文化发展的第一个重点就是：“抓好基层文化建设，加大力度改善农村及中西部地区公共文化基础设施条件，完善公共文化服务体系，保障农民和城市低收入群体的基本文化权益。力争到“十一五”期末，城市的文化设施、服务网络和文化产品基本满足居民就近便捷享受文化服务的需求，在农村基本解决农民群众看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难的问题”。由此可见，《纲要》把公共文化普遍服务摆在了一个十分重要的位置，不仅如此，《纲要》自始至终都贯穿着公共文化普遍服务的新思想。这种新思想已经涵盖了社会普遍服务特点的各个方面。
2.1强制性
社会普遍服务需要政府提供立法保障，以规范化的方式强制实行。这当然也是公共文化普遍服务的基本保障。《纲要》在“保障措施和重要政策”部分，提出：“立足我国国情，借鉴国外有益经验，加快文化立法步伐，抓紧研究制定……图书馆法。”并在第46条“完善文化发展的经济政策”中特别强调“加大政府对文化事业投入力度，扩大公共财政覆盖范围，中央和地方财政对文化的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增长幅度。加强基层文化设施建设，保证一定数量的中央财政转移支付资金和新增文化经费主要用于农村文化建设。建立政府对公共文化事业投入的绩效考评机制。制定相应税收政策，吸引和鼓励社会力量兴办公益性文化事业。”
2.2非歧视性
社会普遍服务必须公平正义和机会均等，不论民众的社会地位、经济状况、所处地理位置、种族、性别、年龄等如何，所有的民众在价格、质量和服务等方面都应得到平等的服务。《纲要》在文化设施、服务网络和文化产品等不同层面反复强调了公共文化普遍服务的非歧视性。例如，在“完善公共文化服务网络”部分，《纲要》提出：“在巩固县县有图书馆、文化馆的基础上，基本实现乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室”。“在中西部及其他老少边穷等地广人稀的地区配备流动文化服务车，建设流动服务网络”。“文化信息资源共享工程—以农村为重点，建设电子图书、舞台艺术、知识讲座和影视节目等数字资源库，基本完成全国市、县和乡镇分中心建设，推进文化资源数字化，促进文化信息资源共享”。“实行定点服务与流动服务相结合，鼓励具备条件的城市图书馆采用通借通还等现代服务方式，推动公共文化服务向社区和农村延伸”。
2.3可获得性
社会普遍服务必须保障全国范围内的所有民众无论何时何地，都能够以支付得起的价格获得普遍服务。虽然社会普遍服务只保证所有地区符合条件的所有人都能按同一条件、同一成本享受到某项服务，并不是使所有人都能无偿享受服务，但是，政府可以通过相应的援助制度或政策措施使特殊的困难群体同样可获得普遍服务。《纲要》在强调一般群体的公共文化普遍服务的可获得性的同时，也反复强调了特殊群体公共文化普遍服务的可获得性，例如：“采用政府购买、补贴等方式，向基层、低收入和特殊群体提供免费文化服务”。“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益。采取政府采购、补贴等措施，开辟服务渠道，丰富服务内容，保障和实现城市低收入居民、残疾人、老年人和农民工等群体的基本文化生活需求”。
作为公共文化服务体系中政府必须承担责任的公益性文化事业的一部分，公共图书馆服务毫无疑问应该坚持普遍均等服务原则。如果我们把上述思想与联合国教科文组织颁布的《公共图书馆宣言》做一番比照，我们就会发现，《纲要》的公共服务普遍均等原则思想与《公共图书馆宣言》中的公共图书馆理念大致吻合。所以，“公共服务普遍均等原则”的确立是公共图书馆精神在国家制度上的理性复归。
3 基本公共服务均等化：责任政府的神圣使命
在公民社会，政府本身就是公民推举的管理公共事务的一个组织，公共性是它的核心。因此，坚持公共服务普遍均等原则，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系是政府天经地义的责任和神圣使命。
如前所述，社会普遍服务的第一个特点是强制性，即需要政府提供立法保障，强制并规范实行。虽然《纲要》“保障措施和重要政策”部分的相关内容已经显示了公共文化普遍服务的强制性特点，但是，由于受《纲要》自身性质的限制，《纲要》在此方面的认识高度和深度均明显不足。正因为如此，《决定》具有特别重要的意义和价值，因为《决定》不仅把公共文化普遍服务的强制性升华到了建设和谐社会的高度，而且把公共文化普遍服务的强制性深化成了更加具体的政策与制度。
3.1基本公共服务均等化
《决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务”。《决定》在强调必须完善民主权利保障制度、法律制度、司法体制机制、公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度中首次提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的思想。这是执政的一个新的思维，体现了构建社会主义和谐社会“必须坚持以人为本”和“社会公平正义”的基本思想，其要消除中国当前最突出的主要矛盾，即广大人民群众对公共品和公共服务的需求迅速上升，与本应由政府提供的公共品和公共服务供给不足及配置失当之间的矛盾。因此，完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，形成惠及全民的公共服务体系，是和谐社会创建中的一个重要制度安排。
何谓“基本公共服务均等化”？常修泽认为：基本公共服务均等化的内涵主要包括以下三个方面：第一，全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等，即全体公民在同一个原则下享有基本公共服务的均等机会。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。其中，“大体相等”不是搞绝对平均主义，“基本公共服务”也不是指所有公共服务；公共文化有文化事业和文化产业之分，只有公共图书馆、农村文化室这类最基本的公益性文化事业应该均等化。第三，社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，尊重某些社会成员的自由选择权。也就是说，基本公共服务均等化不是“配给制”，社会成员有权不去享受社会为之提供的公共服务。
3.2 实现基本公共服务均等化的公共财政制度保障
逐步实现基本公共服务均等化需要健全的制度保障，涉及到多个方面和多个层面的制度建设与完善。目前，我国公共产品供给不足的直接表现就是公共财政分配不合理，所以，改革和完善公共财政制度是逐步实现基本公共服务均等化的关键之一。正因为如此，《决定》才把“完善公共财政制度”作为“逐步实现基本公共服务均等化”的前提条件。这种公共财政制度保障主要包括以下几个方面：
其一、加大公共服务的财政投入。《决定》指出：“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业、再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”
其二、加大财政转移支付力度。《决定》指出：“进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。完善中央和地方共享税分成办法，加大财政转移支付力度，促进转移支付规范化、法制化。”
其三、增强基层政府提供公共服务能力。《决定》指出：“保障各级政权建设需要。完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务能力”。
其四、增加国家财政投资规模。《决定》指出：“逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务供给能力”。
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