制度创新：提高党领导科学发展能力的关键环节，本文主要内容关键词为：制度创新论文,关键环节论文,能力论文,党领导论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25 文献标志码：文章编号：1000-8594(2012)01-0123-05
实践科学发展观，不断推进和实现我国社会科学发展，已成为我国目前乃至今后相当长时期内社会生活中的主题和社会发展的重大战略目标；也是在我国社会发展面临阶段性特征凸显的情况下，作为执政党的中国共产党的工作重点。因此，着力提高我们党领导科学发展的能力，对于这一重大战略目标的顺利实现是十分必要的，也是我们党当前面临的一个非常迫切任务。
一、领导科学发展的能力是今天中国共产党执政能力的集中体现
执政党的执政能力总是在其具体的执政过程中，解决所面临的实际问题时体现出来的，执政党的执政能力建设也总是针对社会发展所面临的问题和任务而提出的。因此，执政党的执政能力建设是一个与时俱进和不断推进的过程。
从最一般的意义上说，马克思主义政党的执政能力，最根本的就是运用马克思主义的立场、观点和方法解决社会主义建设所面临的更为复杂繁重问题的能力。以马克思主义理论为指导，以中国最大多数人的福祉为价值取向的中国共产党，自执政以来特别是改革开放以来，一直比较注重执政能力建设。进入新世纪，在我们党的建设史上第一次提出执政能力问题的党的十六届四中全会，根据党所处历史方位的改变和面临的社会发展的新形势、新任务，通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》。该《决定》将党的执政能力具体概括为五个主要方面，即：驾驭社会主义市场经济的能力，发展社会主义民主政治的能力，建设社会主义先进文化的能力，构建社会主义和谐社会的能力，应对国际局势和处理国际事务的能力。它涵盖了经济、政治、文化、社会、对外关系等领域。
我国经济社会发展到了今天，其阶段性特征凸显，科学发展观作为马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，作为我国社会今后发展的指导思想和发展方略，正是为适应这一阶段性特征而提出来的。因此，相对于实践科学发展观，推进和实现我国社会科学发展的客观要求来说，在现阶段乃至今后一个相当长时期内，加强党的执政能力建设，提高其执政能力，则集中体现为提高党领导科学发展的能力。
对于党领导科学发展的能力，从学理上说，可以多角度去进行分析归纳。现今学界多根据实践科学发展观的具体要求，从经济、政治、文化、社会、生态等方面进行阐释，这无疑是非常必要的。但我们认为，探讨和研究党领导科学发展的能力及其提高的问题，更应该从党自身的角度，即从党自身的状况及其能否适应领导科学发展的客观要求的角度进行分析。基于此，我们认为，党领导科学发展的能力应包括有机联系、缺一不可的三个方面：其一，从整体上来说，党作为中国社会主义事业的领导力量和核心，要能够在领导科学发展的过程中，不断获得人民的普遍认同和拥戴，不断增强其凝聚力和号召力，并在此基础上，凝聚全国人民的意志，团结和带领全国人民推进科学发展。简言之，就是党要通过其执政活动，最大可能地获得人民的信任，坚定人民科学发展的信念，增强人民实现科学发展的信心。应该说，这既是党领导科学发展的能力的一个重要方面，也是党的执政能力能够得到充分发挥的前提和基础。其二，从决策层面来说，党要能够根据科学发展观内在的要求，在准确把握国际经济政治形势和我国社会生活发展变化的具体实际情况的基础上，制定出切实可行和行之有效的方针、政策和措施，即化科学发展观的理论为科学发展的行动和措施。这是党领导科学发展能力的最为根本的方面。其三，从操作和实施层面来说，党有各层级、各行业的组织机构，特别是数量众多的基层组织，同时，党又是由各级党员领导干部和几千万普通党员构成的有机整体，因此，党领导科学发展的能力，还包括党的各层级、各行业组织特别是基层组织准确把握和切实贯彻执行党所制定的方针、政策和措施，还包括每一个党员特别是党员领导干部对实践科学发展观的身体力行和先锋模范作用的发挥。这是党领导科学发展的能力的最为关键的方面。
二、党领导科学发展能力的现状及其制度分析
党的十七届四中会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，对当前我们党的现状作了恰如其分的总体性评估。《决定》认为，当前党的领导水平和执政水平、党的建设状况、党员队伍素质总体上同党肩负的历史使命是适应的，同时，党内也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题。并且，《决定》还对这些不适应的方面和存在的问题从六个方面进行了概括。我们认为，《决定》的这一总体性评估及对所存在问题实事求是的分析，同样也非常适应于党领导科学发展能力的现状。根据前述对党领导科学发展能力的分析来看，党领导科学发展能力所存在的不适应和问题，可简要概括为以下几个方面。
其一，党在广大人民群众中的威信、凝聚力和号召力在某种程度上有所弱化，特别是政府的公信力正受到较为普遍的质疑。一个比较突出的例证，就是近期受到全国普遍关注的“圣元奶粉”事件，尽管卫生部以权威专业机构的检测数据为依据作了澄清，个别女性婴幼儿性早熟与食用圣元奶粉无关，但从网上跟帖的情况来看，几乎无一人相信，表示以后不会再购买圣元奶粉，并且还有相当一部分网民认为，卫生部公布的结果早就预料到了。应该说，党的威信和政府的公信力的下降是一个令人忧虑的问题，因为它不仅妨碍党的执政地位的维护和巩固，而且直接削弱了党领导科学发展的能力。由此可见，《决定》所指出的“全党必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心，恪尽兴党之责”具有非常强烈的现实针对性。
其二，党的各级组织特别是地方党委科学决策的能力有待大大提高。所谓科学发展，按照科学发展观的要求来说，就是尊重客观规律的发展，就是坚持以人为本的全面、协调、可持续的发展，更为具体地来说，就是做到五个统筹，实现经济、政治、文化、社会、生态的良性互动、整体推进。要推进和实现我国社会的科学发展，根本上取决于我们党的科学决策，防止和避免决策失误。人们常说，社会发展中的最大失误就是决策失误。改革开放以来，我们党特别是就最高决策层来说，决策能力和水平有了很大的提高，没有出现事关全局的重大决策失误。但也不能不承认，我国当今社会现实生活中诸多困境和问题是有决策上的原因的，如：教育公平、医保、贫富差距过分拉大以及国富民穷等问题；特别是地方上因为盲目决策、主观决策导致国家和人民财产重大损失的事件还时有发生。可见，提高党的各级组织特别是地方党委科学决策的能力，对于推进和实现我国社会的科学发展，显得非常迫切。
其三，一些党员干部的思想政治素质亟须增强，特别是信仰危机、信念动摇、信心缺失、党的宗旨意识淡化等在党员干部中有扩大和蔓延的趋势。如：“裸官”现象、“前腐后继”现象等，固然有多种原因，但与当事人的信仰危机、理想信念动摇是分不开的；而一些地方群体性事件频发，则不能不说与当地官僚主义盛行，地方官员公仆意识淡化，导致群众利益受损，党群关系、干群关系紧张直接相联系。此种情况尽管不具有普遍性，但也绝非个别，并且在群众中造成极坏影响。它不仅疏离了党群关系、干群关系，动摇了普通群众实现我国社会科学发展的信心，削弱了党领导科学发展的号召力和凝聚力，也在直接销蚀着党员干部推进科学发展的执行力。显然，此种状况如果得不到有效的解决，任其扩大和蔓延，党在领导科学发展的过程中必定会出现大量的“中梗阻”、“歪嘴和尚念经”的现象，甚至很有可能使科学发展半途而废。
其四，党内民主不充分，党员民主权利保障落实不到位，加上相当一部分基层党组织软弱涣散，党员组织生活名存实亡，导致相当一部分普通党员的政治归属感不强，党员意识淡化，参与党内事务的作用和在群众中的先锋模范作用在消退。我们党有近8000万党员，普通党员占绝大多数，党领导和推进我国社会科学发展这一伟大事业，绝对离不开广大党员对党内各项事务的积极参与和在群众中先锋模范作用的充分发挥。因此，当前党的基层组织和党员队伍中存在的种种不良状况必须引起高度重视，并采取有效的措施去解决。
无疑，以上不适应和问题的产生和存在，从事实层面来分析，原因是多方面的。但究其深层次的根源，应该说都与过去党的制度建设不力或不到位所造成的制度缺陷相联系。因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[1]。
首先，全党还没有真正形成依靠制度执政(从根本上说就是依法执政)的共识，党的执政方式没有从根本上实现转变。建国伊始，我们党一直没有把党的制度建设作为党的一项基本建设，放在同党的思想建设、组织建设、作风建设同等重要的地位。改革开放以来，党的最高决策层鉴于过去的惨痛教训，虽然意识到了制度问题的重要性，在党内自上而下地推行了一些制度革新，党的制度建设进程较之前也有所加快，并取得了一些可称道的成绩。但直至今天，在我们党内有很多人仍然没有真正意识到党的制度建设和创新的重要性，缺乏制度建党的思想自觉；有相当一部分领导干部仍然没有转变传统的执政思维方式，存在严重的重人治轻法治、轻制度的旧观念及其执政行为。应该说，人治体制和机制仍然在相当大的范围内主导党的执政活动。
其次，党的民主集中制有待进一步完善和真正充分落实。党内民主还远没有制度化，以至于党内权力过分集中现象在今天不仅没有从根本上改变，甚至在一定范围内在加剧。[2]民主集中制是我们党一直坚持的基本的组织制度和领导制度，但由于长期以来我们对民主集中制的认识和理解存在着严重的片面性甚至误解，特别是缺乏怎样执行落实与民主集中制相匹配的一系列的制度化程序和机制，因而导致在党内的政治生活和党的领导活动中，轻民主，重集中，民主变成了走过场，集中变为“家长制”、“一言堂”等现象较为普遍地存在。党的民主集中制的不完善，以及可操作的、与之相匹配的程序和机制的缺乏或制度化程度不高，不仅严重地阻碍了党内民主的发展，而且导致党内权力过分集中的状况难以根本改变。由此产生的直接后果就是：其一，广大党员的民主权利得不到有效保障，其在党内生活中的主体地位和参与党内各项事务的积极性严重受挫，并影响到他们在群众中先锋模范作用的充分发挥；其二，民主、科学的决策机制以及纠错机制难以形成，决策失误而又得不到及时纠正的可能性增大；其三，党的地方各级领导班子的合力和执行力降低；其四，最为严重的是党内腐败蔓延的趋势得不到根本遏制并有可能加剧，以及由此导致权贵经济的无限扩张和对普通群众利益的直接掠夺。显然，这些问题如果得不到纠正，将极有可能从整体上削弱党领导科学发展的能力。
再次，党的一些现有制度与现代社会发展的客观要求不相适应，以及制度体系不配套，导致制度虚置、“空心化”现象严重。具体体现在：其一，党政职能的合理分开还没有上升到制度层面，党的各个工作部门的设置与职能定位大多还停留在计划经济时代，没有及时有效地随着社会的快速发展作出相应的调整，以党代政的现象普遍存在，这在一定程度上削弱了党的自身建设和领导能力。其二，党代会、党的委员会、常委会之间以及与纪检委之间的关系尚未真正理顺，党章所规定的党代会拥有党的最高权力和党员的主体地位并没有充分体现出来，党的各级官员产生的“任命制”，各级党组织的决策权、执行权没有适度分开，纪委的监督权因缺乏相对独立性而大打折扣。如此种种，这是导致党内权力过度集中和权力腐败的根本原因。其三，就党的制度体系来说，有些制度过于抽象，难以具体实施和操作。如：党员的各项权利主要还停留在党章上的抽象规定，缺乏如何保障实现的具体制度安排。而更多的制度(规则和条例)安排则只是针对当下的某些具体问题，既缺乏前瞻性，也缺乏彼此之间的相互配套和衔接，从而严重影响已有制度的贯彻执行，导致制度的虚置。如：对党员领导干部的坐车、会议就餐、出国考察等“公款消费”的诸多规定，虽然很详细具体，但却由于缺乏相应的财务信息公开、监督、惩处措施而无法施行。
又次，对制度的执行过程缺乏有效的监督，导致制度执行乏力，严重地损害了制度的权威，削弱了制度的功能。再完善的制度，只有得到切实执行，其功能才会充分发挥出来。近三十年来，我们党根据形势发展的需要，在党的建设、预防和惩治官员腐败等方面，制定并出台了许多制度(包括条例、规则和措施)，无疑，这对于加强党的建设，提高党的执政能力，起了很大的作用。但不能不说，其中有许多制度实施的效果并不理想，与我们党制定和出台这些制度的初始愿望相距甚远，广大民众也很有微词。其原因就在于对制度执行的有效监督缺失，具体体现在：其一，党的纪检和监察机关缺乏相对独立性，导致专司监督职能的监督机构的监督乏力或不到位；其二，制度执行过程的相关信息不公开或只在小范围内通报，导致广大党员无从参与监督；其三，舆论媒体监督的相对独立性不够，导致媒体监督受控和滞后；其四，其他社会监督渠道(民意)不畅通，以及信息不对称，导致民众监督受阻。
三、大力推进党的制度创新，不断提高党领导科学发展的能力
以上所述不适应和问题虽然不是根本性的，但绝不能掉以轻心，更不能任其放大。要从根本上克服和消除这些不适应和问题，不断增强党领导科学发展的能力，必须切实转变观念，以党的制度建设为重要抓手，大力推进党的制度创新。
第一，切实转变执政观念，着力构建和完善法治体制和机制，尽快实现由人治向法治的根本转变，不断增强领导科学发展的凝聚力和号召力。在今天，我国要大力发展社会主义市场经济，提高执政党的威信及其政府的公信力，以此来推进和实现我国社会的科学发展，从根本上取决于党及其政府是否带头维护宪法权威，取决于党及其政府的一切活动是否在宪法和法律限定的范围以内。概括地说，就是取决于是搞人治还是搞法治。因为在我国民主还很不充分，还没达到制度化程度的情况下，如果没有宪法和法律对公权力的制约，权力就更容易被滥用，公民权利就更容易被侵犯和践踏。而在权力和权利严重失衡的情况下，就会导致市场经济的发展严重受阻或被扭曲，社会公平正义缺失，社会不稳定加剧，并进而严重损害党的威信，危及党的执政地位。因此，在大力实践科学发展观的今天，必须正确处理好坚持党的领导和依法治国的关系。作为执政党，要坚定地树立和维护宪法权威，把一切执政活动自觉地置于宪法和法律规定的范围内；要根据我国经济社会发展的需要，充分吸收和借鉴人类法治文明的成果，着力构建和不断完善法治体制和机制，尽快实现由人治向法治的根本转变。唯有如此，我们党才能不断赢得广大人民的拥护和支持，不断增强领导科学发展的能力。
第二，不断完善并认真落实民主集中制，积极推进党内民主制度化，提高党领科学发展的整体能力(合力)。系统论告诉我们，系统总体功能的发挥决定于系统的结构，只有当系统的结构最优时，系统的功能才能得到最大限度的发挥。应该说，今天党的各级干部年轻化、知识化、专业化程度有了很大的提高，因而，党员干部个体的工作能力一般来说也大为增强，但党的整体执政能力的提高却与之并不完全相一致。究其原因，就在于党内的各种关系还没有完全理顺，党员和干部个体的聪明、智慧、才干和能力还没有充分调动和发挥出来或发挥得不当，各种内耗仍然较为严重。因此，进一步完善和认真落实党的民主集中制，并在此基础上切实推进党内民主，实现党内关系民主化、制度化，这是不断增强党的整体执政能力的根本途径。
首先，改革和完善党的代表大会制度和党的委员会制度。党的代表大会制度是实现党内民主和党内有效监督的最基本的形式和制度，是党内集体领导体制的最高、最基本的形式和制度，也是实现党的决策民主化、科学化的根本保障。因此，要在制度上确立各级党的代表大会的权威，从制度上保障党章所规定的党的各级代表大会是党的各级的最高权力机关得到落实。具体来说：其一，在适当减少党代表数量的基础上，实行党代表常任制，在制度上确保党代表各项工作的展开和权力的实现，建立加强党代表同选举单位党员相联系的机制，以及党的代表大会提案制度。其二，党的各级委员会是代表大会闭会期间负责党的工作的领导机关，因此，必须建立健全同级党的委员会向同级代表大会负责和接受监督以及定期报告工作的制度。其三，要完善党的委员会制，进一步发挥党的各级全委会的作用，增加全委会召开的次数，在重大决策和党内干部任免问题上，实行全委会票决制，同时，要建立健全常委会向全委会负责和接受监督以及定期报告工作的制度。
其次，改革和完善党内选举制度。党章规定：“党的各级领导机关，除派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”但在现实中，常有不严格按党章规定实施选举的，这样那样地使选举扭曲变形的情况。改革和完善党内选举制度，关键是通过相关制度的建立健全，使选举能够切实体现选举人的意志，从根本上杜绝个别主要领导人主导或支配选举，防止和避免以任命或变相任命代替选举的现象。为此，应采取如下措施：在党的基层组织和部分地方组织中实行直接选举，并逐步扩大直接选举的范围和提高直接选举的层次；改革和完善差额选举制度，引入竞选机制，逐步扩大差额选举的范围和比率；改革和完善候选人提名办法，明确规定自下而上的提名程序；选举程序及选举过程的公开透明，选举监督程序和机制的完善，以确保选举的公正性和合法性。
再次，建立和健全保障党员民主权利得到真正落实的各项制度。党员各项民主权利的有效而充分地行使，是实现党内民主的根本。针对当前党内生活的现状，主要应保障广大党员的知情权，建立党内情况及时通报制度，拓宽党内上情下达和下情上达的渠道；建立和健全党内重大事项决策征询意见制度，广泛听取各方面的意见；建立党内言论自由制度，严肃处理压制批评、对敢于反映党内情况的同志进行打击报复等严重侵犯党员权利的行为。
第三，改革和创新党的领导体制和工作机制，构建完善的科学决策体制和纠错机制，提高党科学决策的能力。一是要改革和完善党对国家权力机构的领导体制。为此，必须树立民主和宪法两大权威。党必须民主执政，支持人民代表大会依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序使党的决策上升为国家意志。党必须依法执政，严格依法决策。唯有如此，党的决策才能充分体现民意，集中民智，才能避免违规决策和主观失误。二是要理顺党政关系，实行党政职能的合理分工。执政党的能力也是有限的，坚持党的领导不是说党管的越多越好，而是要有所为有所不为，把该管的事情管好，不该管的事情留给相应的各种组织去执行。为此，必须改变“议行合一”的执政模式，消除以党代政的现象，使党的各级决策机关摆脱繁重的具体行政事务，集中精力研究经济社会发展中的重大问题，提高决策的质量。因此，要不断完善党委会、常委会的组成结构，科学规范党的部门职能，合理设置机构。理顺党和政府的工作关系，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。三是要建立完善的科学决策体制和纠错机制。提高党的决策能力，关键在于决策过程的民主化和科学化，即在决策过程中要广泛征求民意，要进行专家咨询和科学论证，防止违背民意和违反科学的决策。要充分讨论，决策层多数人表决通过，防止个人或少数人拍板决策；要对决策实施的过程有及时而准确的信息反馈，使决策不断完善，或者尽可能减少因决策失误造成的损失。为此，就必须要建立完善的民意征求机制，严格的专家咨询和论证制度，决策层投票表决制度，决策实施过程的信息反馈机制，以及决策实施效果的评估机制。
第四，不断完善和创新党的各基层组织的组织生活制度和工作制度，真正发挥党的基层组织在整个社会生活中的战斗堡垒作用和党员在群众中的先锋模范作用。一是建立永葆党员先进性的长效机制。具体来说就是，健全党的各基层组织的组织生活制度，增强广大党员的政治归属感和党员意识；建立定期的党员学习制度，提高党员个体的思想政治素质和科学文化素质；建立党员联系群众的制度，动员和组织广大党员做促进社会科学发展的表率。二是建立健全常抓不懈的基层党建工作机制，不断加强和改进基层党建工作，充分发挥党的基层组织的战斗堡垒作用。主要是加强党的基层干部队伍建设，制定和落实党的基层干部定期轮训、考评激励、待遇保障等制度，确保党的基层干部队伍的健全和稳定；不断完善和创新党的基层组织吸纳新党员的相关制度，及时地把社会各阶层中的先进分子吸收到党组织中来，进一步扩大党的基层组织覆盖面，扩大党的群众基础。
第五，创新党内的监督体制，重点是党的纪律检查制度，提高党的制度的执行力。目前党的纪律检查制度存在的问题是，由于党的纪律检查委员会受同级党委和上级纪委的双重领导，纪检工作的独立性无法得到保证，使各级纪委对同级党委的主要负责人的监督和纪检工作处于尴尬的境地，甚至无法展开。因此，要对现行的监督体制进行改革调整，建立起垂直纵向化的党内监督领导体制。在中央，中纪委由党的全国代表大会选举产生，直接向党的代表大会负责并定期报告工作；在地方，建立与同级党委平行的党内监督机构，各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责，以此保持党内监督机构的相对独立性。同时要进一步扩大纪委的职权，建立纪委对党的机关和领导人员的质询制度。
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