党代会代表提案制度的困境及出路，本文主要内容关键词为：党代会论文,提案论文,出路论文,困境论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-679(2013)01-0005-03
党的十八大在部署“积极发展党内民主，增强党的创造活力”时，强调了要完善党的代表大会制度，并据此提出了一系列党的建设改革创新的举措，其中，“实行党代会代表提案制”，就是一项重要的要求。其实，2004年9月，党的十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中，就明确提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求。但时过8年，这项对于提高党代会质量、发展党内民主、促进党的决策民主化科学化、增强党代表及广大党员主体意识都有着重要意义的党内制度，却仍然被有意无意地忽视。时至今日，不仅各级绝大多数党代会都对这项重要的制度要求置之不顾，而且不少党的领导机关对这项制度的建立和实施也未提上应有的日程。在过去8年经历的两次统一安排、集中进行的全党五级党委换届而召开的党代会，自觉实践党代会代表提案制度的，至为少见!这种状况令人深思。为了切实保障党的十八大提出的“实行党代会代表提案制”的重要要求得以落实，探讨党代会代表提案制度数年陷入困境的原因及其启示，是很有必要的。
一、党代会代表提案制度陷入困境的原因
从党的历史来看，党代表如何密切联系自己所代表的党员、如何充分表达党员群众及自身对党代会的诉求、如何切实履行党代表的职责，党内历来缺乏简明、有效的途径，早已成为提高党代会质量的一个重点和难点。党代会代表提案制度，为探索破解这个难点提供了一条有益的路径。不论从国际社会中实行代议制民主的实践来看，还是从我国“两会”代表的提案制度的实施来看，代表提案制度都是有着积极价值的好制度。这样一项好制度，为何一搁八年呢?主要有以下三方面的原因：
第一，不少党的领导机关领导干部仍然囿于对党代会的陈旧认识、习惯于党代会的传统模式，消极地认为党代会代表提案制度可有可无。党代会本是党员主体充分表达自己的意志、行使党员主体权利的党的最高领导机关，也是集中全党意志和智慧、讨论和决定重大问题的党的最高领导机关，是党内民主的最高组织形式。各级党代会的性质与此大体相同，只是有讨论和决定问题的范围、层次等差别。但是，由于多年来在党代表的产生上事实上形成了以“安排性选举”为主导的机制，因此在党代表中领导干部占了绝大多数(一般都在80％左右，有些高达90％以上)，这种状况不可避免地使得相当一些党代会事实上成为党的工作会议。许多党代会在主要的开法上也类似工作会议，即由主要领导人作工作报告——代表们学习讨论报告——争议不大地一致通过报告——传达贯彻报告。在这种传统的党代会架构下，党代表提案制度自然就没有存在的价值和位置。不少领导干部多年来作为当然的党代表，久已习惯了这种党内工作会议似的党代会模式，在他们的思想深处，很难把党代会视为党内民主的最高组织形式，很难真正认同党中央近年来多次强调的尊重和保障党员主体地位的要求，因此，他们自然对建立党代表提案制度兴趣不大、积极性不高。当然，党内一些同志久已习惯和喜欢那种“官本位”习气很重、歌功颂德为主、罕有不同意见的大一统模式的党代会，因而对体现党员主体多种声音的、不那么“集中统一”的党代表提案制度，就本能地持排斥的态度了。特别值得一提的是，由于发展党内民主滞后，由于不少党员领导干部对党内民主还缺乏应有的真信真懂真做的真诚态度，因此，相当一些党的领导机关对反映党员主体意愿(包括党内的不同意见、对党的工作的不同评价和建议、对党的领导干部的批评、对既得利益的抨击等)的党代表提案，就难免持消极的态度。可以说，党代表提案制度被长久搁置，在相当大的程度上是受到党内既得利益倾向的有形无形的阻碍。
第二，缺乏对党代会代表提案制度特殊性的研究。一些同志认为，现在人代会代表有提案、政协委员有提案，再增加党代会代表提案，意义不大。个别市、县党代会试行党代表提案制度，大多数的提案都与人大代表、政协委员的提案相差不大，就更使得一些同志质疑党代会代表提案制度的必要性。因此，8年来对党代会代表提案制度特殊性的研究，一直难以提上日程，也就缺乏对建立这项制度的有针对性的指导。实际上，由于党代会的性质、使命以及党代会代表的特定职责，党代会代表的提案与人代会代表及政协委员的提案，是有很大区别的，是不可相互代替的。即使在同一个地区、针对同一个问题，党代表、人大代表及政协委员从各自的特定职责及不同角度，也都会有不同的见解和诉求，因而各自的提案也就具有不同的价值。例如，对一项党所倡导的重大改革举措，人民代表也许主要从这项举措的价值评估、从如何有利于实现和维护广大人民群众利益的角度，来组织自己的提案；政协委员也许会从反映各界人士对改革的不同声音、从专家审视的角度、从“旁观者清”的独特视野来思考自己的提案；而党代表呢，则主要应当从党内决策的科学化民主化，从党的建设如何适应、服务、保障改革的实施的角度，包括如何通过切实的干部人事制度改革来推进改革事业的进程，来谋划自己的提案。可见，并不是党代表提案制度没有必要，而是由于对党代表提案制度的特殊性研究得很不够，才导致一些同志对这项制度的误解及缺乏应有的积极性。
第三，缺乏自上而下的指导、要求和督促。虽然党中央提出了“建立党的代表大会代表提案制度”的要求，但是一项带有全局性制度的具体落实，还需要有具体的部署和检查督促。否则，对于那些习惯于钟情于旧的制度安排、缺乏民主意识和改革意识的领导机关领导干部，就可能出现“多一事不如少一事”、“能拖则拖”的状态。至于对那些热衷于维护既得利益的党的领导机关领导干部，则更是“难得糊涂”，消极抵制。当然，如果缺乏对实施一项新制度的有力指导，也会在制度实践中发生一些不必要的问题。现在的问题是，对建立党代会代表提案制度，从上至下不仅没有明确的时间表(例如全国党代会何时建立，省、市、县级又必须何时建立)，而且缺乏具体的制度解构、制度安排、制度指导，从而使这项制度在不少地方处于不闻不问的状态，不免使得党产生制度诚信的问题。试想一下，如果2004年党中央作出“建立党的代表大会代表提案制度”的决定以后，党的领导机关和有关部门就着力推进从规则制定到试点实施、从落实时间表到检查督促、从地方党代会的实践到全国党代会的率先垂范，那么就不会有8年蹉跎了。
二、建立和完善党代会代表提案制度的几点思考
应当说，要走出以上误区，真正把有利于发展党内民主和党的健康发展的党代会代表提案制建立起来，要做的事情很多，包括深化对党的十八大强调的“尊重和保障党员主体地位”的认识、对具体部署的制定和落实、对党代会制度的健全和完善、营造党内不同意见平等讨论的环境，等等。党代会代表提案制度毕竟是一个新事物，需要积极探索，从现实来看，至少有四个问题值得注重：
其一，要自上而下地解决对党代表提案制度的认识问题。直面现实，党内有相当一部分人仍然认为党代表提案制度可有可无，对建立这项制度缺乏应有的热情。我们应当承认，积极发展党内民主是党内多数人的共识，是一个大趋势，但党内民主是一个循序渐进的过程，需要有像党代表提案制度这样的大大小小的举措集腋成裘。更何况，不断改革和完善党代会制度是党的十七大、十八大确立的发展党内民主的一个基本努力方向，而党代表提案制度正是题中应有之义。如果党代表提案制度都不能落实，那党代表与党员的联系、党员对党代表的监督都会在很大程度上难以真正实现，党员主体意志的表达就会因此受到不容忽视的损害，“尊重和确立党员主体地位”这一党内民主的本质内容就可能缺乏可靠的基础。由此可见，党代表提案制度在发展党内民主的进程中，并不是无足轻重。至于党内既得利益倾向的阻碍、“官本位”顽症的干扰、习惯势力的影响，则是需要党内健康力量更坚定地举起立党为公的旗帜，以推进党的建设改革创新的巨大勇气去努力破除。
其二，关于对提案内容的范围界定问题。党代会代表肩负着执政党讨论或决定党和国家、地方的重大问题及党的建设的重大事项的特殊职责。这种特定的性质决定了党代会代表的提案内容，应当不同于人代会代表及政协委员的提案内容。如果党代会代表的提案，在涉及内容的范围上，与人代会代表及政协委员的提案大体相同，那么，建立党代会代表提案制度就失去了应有的价值和意义。根据党代会的性质、使命以及党代会代表的特定职责，党代会代表的提案内容，应主要体现在两个方面：(1)涉及党和国家、地方发展的重大问题或有重要倾向性的问题。这包括对党的路线、方针、政策的反思、修改、补充、调整、完善的建议；对加强和改善党的领导的要求及建议；对党面临重大社会问题、历史问题决策的价值判断及意见诉求。(2)涉及党的建设方面的问题，即对加强和改进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设的意见和建议。这包括对推进党的建设改革创新的谋划；对党的领导机关领导干部的批评性意见；对党的建设发展有代表性、示范性的个案剖析及经验总结等等。
其三，关于提案内容的来源问题。党代会代表的提案内容，只能是来源于自己所代表的党员的意愿。党员与党员代表的关系，实质上就是委托者与受托者的关系，党员代表首先要向推选自己的党员群众负责。为此党员代表就必须忠实于党员的意愿，保持与党员的联系并接受党员的监督。从这个意义上讲，党员代表的提案理应是党员意愿的反映。党员代表固然有自身独立的价值判断及行为选择的权利(如提案主题的确立、信息获取方式的选择、在党代会上发言权、选举权的行使等)，但是党员代表的提案绝不仅仅是一种个人意志及个人行为的体现，党员代表的特殊身份及特定职责决定了在提案内容的大的方向上，必须充分尊重和体现党员主体的意愿。因此，应当努力探索和创造方便易行的、制度化的党员代表征集党员意愿的具体方式。与此相适应的，就是着力于党员代表经常联系党员群众并接受党员群众监督的制度化建设。
其四，如何实现提案价值的问题。提案再好，但如果在党代会上得不到应有的重视，特别是由于对提案处置程序上的不合理而导致提案被漠视、被责难、被形式主义一类东西所敷衍，那就会严重损害建立党代会代表提案制度的意义和价值。因此，应当逐步建立和完善党代表提案的处置程序，特别是要建立对党代表提案及其处置通过多种途径在党内公开并接受监督的制度。应当在大力学习和借鉴人代会、政协会的提案处置程序的有益作法基础上，逐步形成有党内特色的比较完善的提案处置程序。
从目前党内生活的环境来看，应当说，党代表提案制度的实施，成本不高、难度不大、受益颇多、风险几无，在党的建设的改革中，这并不算什么太大的改革。但这样一项改革竟然8年中没有什么进展，这从一个侧面表明，党的建设的改革创新，迫切需要增强紧迫感和责任感，迫切需要有一种更加奋发有为的精神状态!而这种精神状态，正是党的十八大所大声疾呼的!