我国限制开发区域分类的政策研究，本文主要内容关键词为：区域论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好、关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保护优先、适度开发、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使限制开发区域逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。
限制开发区域分类政策的基本原则
（一）政府主导原则
限制开发区域的生态环境保护涉及面广，而且生态环境具有“非排他性”和“非竞争性”特征，属于典型的公共物品，其维护与修复成本应由政府承担，如果私人参与其中，所付出的代价及其应得到的利益也应由政府给予补偿。政府应在限制开发区域生态保护方面发挥主导作用，如制定相应的生态补偿政策、财政转移支付政策、生态移民政策、特色产业扶持政策等，并加强对限制开发区域生态修复的监督管理。
（二）服务主体功能的原则
限制开发区域政策的制定，必须体现服务限制开发区域主体功能的原则，比如生态补偿、财政转移支付、生态移民、特色产业扶持等政策的制定，都是为了修复和维护限制开发区域涵养水源、防风固沙、保持生物多样性和多种珍稀动植物基因库等生态功能。之所以划定限制开发区域，就是要对危害限制开发区域生态功能的各种行为加以限制。因此，有关限制开发区域政策的制定，要坚持保护优先，必须在不妨害限制开发区域主体功能的前提下因地制宜地进行适度开发。
（三）基本公共服务均等化原则
限制开发区域大部分都是经济发展非常落后、地方财力十分匮乏的地区，为了增加地方财政收入，维持基层政权的正常运转，限制开发区域不得不开展一些不利于生态环境的经济活动，从而会影响限制开发区域主体功能的发挥。今后一段时间，中央财政要继续加大对限制开发区域的转移支付力度，优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重，体现国家构建主体功能区等政策的要求，改进资金分配和管理方法，有效缓解地区间财力差距扩大的趋势，促进地区间包括义务教育、公共卫生、社会保障等各项基本公共服务均等化。
（四）县级为基本单元原则
目前，为了简化财政管理层次，国家正在积极推进省以下财政体制管理方式的改革。要在总结不同省份试点经验的基础上，积极推动省直管县的财政体制管理方式改革试点，即乡财县管，形成“强县、弱市、虚乡”的财政发展格局。使县成为我国最基本的财政基层单元。而对于限制开发区域的生态环境建设来说，政府将发挥主导作用，财政资金在初始阶段直至长远阶段都将发挥主要作用，以县为基本单元，有利于落实限制开发区域的资金安排。
（五）经济、法律和必要的行政手段相结合原则
在市场经济体制条件下，限制开发区域的生态保护，除了要发挥政府的主导作用外，还需要积极动员社会力量，发挥市场作用。一方面，要在限制开发区域资源环境可承载的前提下，通过适度开发、点状发展，因地制宜地发展特色产业，不断改进经济增长方式，建立起资源节约型和环境友好型的社会经济体系。另一方面，对于限制开发区域，要制定严格法律法规来保护区域内生态环境，并将其纳入到当地国民经济和社会发展规划之中，通过综合运用经济、法律和必要的行政手段，实现限制开发区域人与自然的和谐发展。
限制开发区域分类政策体系的重点内容
（一）建立生态补偿机制
“十一五”规划中明确指出，对于限制开发区域，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。在社会主义市场经济体制下，为了保护生态环境、促进经济与社会的可持续发展，应该重视运用经济手段，从而促进人们积极主动地保护生态环境。生态补偿是一项有效的经济政策，主要包括以下几个方面的内容。
1.建立公共支付的生态效益补偿基金
公共支付主要是指由政府来购买社会需要的生态环境服务，然后提供给社会成员。购买生态环境服务的资金，可能来自公共财政资源，也可能来自于有针对性的税收或政府掌控的其他金融资源，如一些基金、国债和国际上的一些援助资金等。今后，要针对我国限制开发区域的主要生态类型，如森林、草原（湿地）、荒漠、水土严重流失区域等，设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于这些地区的生态修复和维护。
2.制定受益者补偿政策
生态环境资源的保护和修复具有明显的外部经济性，在大多数情况下，生态环境资源的保护者、修复者和受益者不一致，这就要求受益者对保护者、修复者进行补偿。由于生态服务具有普惠性，受益主体很难明确界定，受益的程度也很难量化，因此，对于“谁补偿、补给谁、补多少”等问题一直存在争议。根据我国的情况，可考虑从直接受益的水资源开发、水电开发以及旅游收入中提取一定的生态保护专项基金。
3.完善有利于限制开发区域生态保护的税费制度
开发利用生态环境资源，如矿产资源的开采、森林资源的采伐、旅游、放牧、采药等活动，一方面，是利用了有价值的生态环境资源，另一方面，会对生态环境造成破坏。因此，开发利用生态环境资源应该支付相应课税或补偿费。我国已经开始征收资源税，但资源税种类较少。今后，应该扩大资源税的征收范围，把资源税征收范围扩大至土地、矿产、森林、草原滩涂、地热、大气、水资源等各个领域。同时，要调整税额，把资源开采所造成的环境成本也考虑进来。生态环境补偿费可按生态环境资源的储量或开发利用量来征收。目前，我国一部分地区，如上海浦东、广东、广西、福建、江苏等地已开始征收生态环境补偿费。
（二）完善财政转移支付政策
财政转移支付，是指以各级政府之间所具有的财政能力差异为基础，以推进各地公共服务均等化为主旨，实行的一种财政平衡制度。我国自1994年实施分税制以来，财政转移支付成为中央平衡地方发展的重要途径，巨额的财政转移支付资金不仅保障了限制开发区域基层财政的正常运转，而且为限制开发区域的生态环境修复，提供了很好的资金基础。
1.加大对限制开发区域的财政转移力度
为了加强生态保护，自1998年起，中央政府开始不断加大对欠发达的中西部地区的财政援助，增强中西部地区的财政保障能力。在肯定财政积极投入的同时，还应看到，目前财政投入在全国的环境投资中所占的比重还很小。据统计，目前，全国环境总投资占GDP的比重是1.3％，其中包括了企业投资、民间投资以及其他资金。真正的财政资金不到1％。世界银行的研究成果表明，当治理环境污染的投资在GDP的比重达到1％～1.5％的时候，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比重达到2％～3％时，环境质量才会有所改善。因此，要增加对限制开发区域用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境修复的专项转移支付，并建立长效机制。一方面，使处于限制开发区域的居民能够逐步享有均等化的基本公共服务。另一方面，把限制开发区域的生态环境修复与农村基础设施建设、产业开发结合起来，实施退耕还林、还草政策，调整农业结构、增加农民收入，以期实现人与自然、经济与生态环境的协调发展。
2.规范限制开发区域的财政转移支付
按照全国人大常委会的统一部署，财政部正在牵头研究起草《财政转移支付法》。《财政转移支付法》将政府间财政关系、责权划分等财政基本职能以法律的形式固定下来，通过政府间财政关系的法制化，可进一步提高财政的规范化、公开化、透明度。应以此为契机，调整现行制度和财政分成办法，减少税收返还，将体制补助和结算补助纳入一般性转移支付体系，改变目前中央财政一般性转移支付主要解决地方财政运转困难的最低目的，促进地区公共服务均等化，切实履行好中央财政的公共财政职能，使限制开发区域生态环境保护、教育、卫生、文化等公共服务水平接近全国平均水平。同时，积极贯彻落实省以下分税制改革，明确省以下财政转移支付责任，形成通盘的财权与事权相匹配的三级财政体制，进而加强和优化中央、省两级自上而下对限制开发区域的转移支付力度。鉴于当前财政转移支付是我国限制开发区域生态环境保护的主要来源，建议对经常性生态环境所需资金纳入中央预算项目中。
3.探索省以下财政转移支付政策
目前，我国省以下的财政转移支付还不规范。分税制财政体制改革后，大多数地区没有触动既得利益，也没有根据经济发展情况的变化适时调整省以下财政管理体制。同时，省级和地市级安排转移支付资金较少，一些地区甚至将中央转移支付资金截留在省一级，使限制开发区域县乡财政困难加剧。因此，积极探索省以下财政转移支付政策，特别是针对限制开发区域的财政转移支付政策，对于保障国家用于限制开发区域的财政转移支付落到实处，具有十分重要的现实意义。首先，省以下政府要确保能够将中央用于限制开发区域的各项财政转移支付落到实处，严禁资金截留挪用。其次，省以下政府也应根据自己的财力，制定针对限制开发区域的财政转移支付政策，以激励限制开发区域的生态环境保护工作。
（三）逐步推进生态移民政策
生态移民是为了保护、修复一个地区特殊的生态而进行的移民，生态移民包括生态脆弱区移民和重要生态区移民两种。
1.将生态移民政策与扶贫政策结合起来
我国的生态移民政策不仅旨在解决生态脆弱地区和重要生态功能区的生态修复和保护，而且还是实现这些地区居民脱贫致富的一项重要手段。特别是扶贫工作目前面临的主要问题是，如何解决源于恶劣自然条件而造成的贫困问题；而我国限制开发区域有很多位于偏远地区，自然环境恶劣，扶贫成本太高，甚至不具备“就地扶贫”的条件，只有通过生态移民才能解决当地居民的脱贫问题，于是，生态移民政策与扶贫政策的结合就更为紧密。近些年来，各级政府从当地实际情况出发，通过多种方式和途径迁移安置260万贫困人口，其中稳定在迁入地居住的达241万人，占92.9％，使全国需要自愿移民的搬迁贫困人口由750万人减少到了500万人。
2.加大生态移民扶持力度
对于符合生态移民条件的迁移户，国家给予专项补偿。由于不同省份情况不同，补偿标准也有所不同，但是总体标准很低。按照宁夏和甘肃的补偿标准，只能解决基本的住房问题。但是移民在生产、生活上的其他开支，包括购买土地和调整土地的开支、通电、打井等开支没有补偿渠道。而多数的生态移民又是贫困户，靠自己的力量无法解决问题，地方财政又往往无力进行配套补助。因此，移民工作中存在移民不能脱贫的问题。加上对迁入地生活习惯、风俗习惯和社会文化的认同感等因素的影响，移民回迁问题比较突出。因此，只有加大对生态移民的扶持力度，才能使处于限制开发区域需要进行生态移民的居民“移得出、稳得住、能脱贫、快致富”，通过“内聚外迁、点状开发”，使限制开发区域的生态环境保护和扶贫工作都取得进展。
3.建立生态移民的部门间配合和协作机制
移民工程是一项复杂的综合性工作，涉及多个部门。由于缺乏有效的部门协作工作机制，造成各部门在执行移民政策过程中存在一些不协调，甚至冲突，形成政府行政成本过高，不利于生态移民政策的顺利实施。我国的生态移民政策除了要按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助的原则进行外，还要加强有关移民部门间的配合与协作，使有关移民的配套政策能够得到认真贯彻落实，比如土地、户籍、就业等。
（四）探索特色产业扶持政策
设立限制开发区域，必须找到发展与保护共存的合适的方法和措施，通过生态补偿、财政转移支付和生态移民促发展，在不妨害当地主体生态功能的前提下，积极利用当地独特的自然条件，通过制定促进限制开发区域特色产业发展的各种政策，培育发展特色产业，否则，限制开发区域的稳定性和长期性就无法持久。
1.构筑异地发展的政策平台
重视改善限制开发区域的投资环境，结合当地的自然特点，引导限制开发区域发展不妨害当地生态功能的特色产业，通过大力培育和扶持特色产业发展，努力提高限制开发区域的自我发展能力。同时，考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业和人口，可以探索在生态受益区设立限制开发区域异地开发实验区，即在适合大规模集聚产业和人口的生态受益地区，划出一定空间作为限制开发区域发展的“产业飞地”。这样不仅能够平衡限制开发区域和生态受益地区的利益，而且也可以实现生产要素的合理配置，有利于统筹区域发展和人与自然的协调发展。限制开发区域和生态受益区还应进行积极协商，从体制上、政策上为异地发展创造有利条件和良好环境。
2.实施财政和税收优惠政策
相对于重点发展区域和优化发展区域来说，限制开发区域在经济上处于弱势地位，很多影响限制开发区域主体功能发挥的经济活动都将受到限制，从这一点来说，限制开发区域为了维护全国或区域生态安全在经济上作出了很大牺牲。因此，作为一种补偿，对江河源头、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等以重要生态功能区为主的欠发达限制开发区域，其有利于生态环境保护的特色产业，可享受税收减免，并相应加大对这些地区的财政转移支付。
3.积极推行生态标记
生态标记，就是通过对以环境友好方式生产的产品加以标记，从而肯定其在生态保护领域的贡献。随着人们环保意识的不断增强，一般市场消费者在购买普通市场商品时，愿意以高一点的价格来购买以生态环境友好方式生产出来的商品，这样，通过推行生态标记，可以鼓励环境友好型生产企业的发展，提高其市场竞争力。我国要抓紧建立能赢得消费者信赖的认证体系，对于限制开发区域符合条件的企业产品，优先进行生态标记，以促进限制开发区域特色产业的发展。
限制开发区域分类政策的实施保障
（一）明确限制开发区域的事权与财权
按照全国主体功能区的框架，明确限制开发区域的生态功能定位，进而明确限制开发区域的事权与财权，落实主体，分清责任。限制开发区域的生态建设是政府主导行为，因此，有必要明确中央和地方各级政府的分工以及各级政府生态保护投入占其财政支出的比重，规定投入增长率。在明确限制开发区域事权与财权的时候，要充分考虑国家的财政实力和限制开发区域基层政府的财政实力，合理确定限制开发区域面积，减少或免除限制开发区域基层政府的财政配套，做到量力而行，务求实效。
（二）健全相关法律法规
对原有与限制开发区域生态环境有关的法律法规体系进行清理、修订和完善，废止那些已不适应当前经济和环境的条款，为限制开发区域发展提供法律上的保障。
（三）建立适合限制开发区域的绩效评估和政绩考核机制
对于限制开发区域，要有适合限制开发特点的绩效评估和政绩考核机制，以确保有关限制开发区域政策的贯彻实施。要突出生态环境保护的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化的评价。要落实生态环境保护目标责任制，用科学量化的指标进行考核，通过签订协议的形式来明确限制开发区域的责任和治理要求。建立规范的管理体制，对限制开发区域的生态保护资金的使用、项目的落实、治理的成效进行跟踪监督。明确限制开发区域各级政府主要领导人的环境目标和责任，将各级领导在任期内实现辖区内主体功能的“保值增值”作为政绩考核的主要内容之一。
（四）保持限制区有关政策实施的连贯性和动态性
限制开发区域的生态保护具有建设周期长和见效慢的特点，现行的包括“退耕还林”、“退耕还草”在内的各种政策能否持续，关键是看有没有建立有关限制开发区域生态保护的长效机制，这也是限制开发区域实现“限得住、稳得住、生态好、能致富”的重要保障，因此，要建立中央和地方财政对限制开发区域生态保护经济补助的长效机制，保持限制开发区域有关政策实施的连贯性。同时，还要根据限制开发区域政策实施的情况，及时进行评估，分阶段、有重点地明确和调整政策范围，以保持限制开发区域的动态性。
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