论“一费制”教育政策的能力限度及其实施，本文主要内容关键词为：限度论文,一费制论文,能力论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“一费制”教育政策的有关规定
为了有效抑制教育乱收费现象，切实减轻农民负担，经国务院批准，2001年2月13日，教育部、国家计委、财政部联合下发《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》(以下简称《通知》)。《通知》规定，自2001年起，各省、自治区、直辖市要结合农村中小学实际，在贫困地区试行“一费制”收费办法。其具体内容是，在全面清理农村中小学乱收费、严格核定杂费、课本费标准的基础上，综合考虑两项收费，核定一个最高收费标准，只向学生收取一项费用，不再向学生收取任何其他费用。
“一费制”最高限额标准由教育部、国家计委、财政部制定。在综合考虑核定杂费标准、规范课本费用两项因素和中小学信息、英语教育的基本需要以及贫困地区的实际情况基础上，2001年的“一费制”最高限额标准规定为：农村小学每学年每生120元、农村初中每学年每生230元。收费标准超过最高限额的，要降下来；未达到最高限额的，不得提高。
2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)强调：在国家扶持开发工作重点县等农村贫困地区义务教育阶段，实行由中央有关部门规定杂费、书本费标准的“一费制”收费制度。8月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅召开的“全国减轻农民负担工作电视电话会议”进一步强调：2001年9月1日秋季开学后，各地要继续做好“一费制”，将国家规定的杂费和书本费合并收取。除此之外，禁止其他各项收费。
2002年2月26日，教育部、国家计委、财政部又下发了《关于切实做好2002年农村贫困地区义务教育阶段“一费制”试行工作的通知》。对收费标准做了调整：农村小学每学年每生160元，农村初中每学年每生260元。各省可根据实际情况适当浮动，浮动范围不得超过20％，浮动不得“就高不就低”。
2003年6月24日，国务院转发教育部等部门《关于2003年治理教育乱收费工作实施意见的通知》。《通知》要求：2003年，全国所有国家扶贫开发工作重点县的农村小学和初中必须实行“一费制”收费办法。国家教育部等部门要求从2004年开始，我国农村义务教育将全面推行“一费制”收费办法[1]。
可见，“一费制”是我国政府针对农村义务教育阶段所实行的收费办法，指在按照中央有关部门规定的杂费、书本费标准收取一项费用的收费制度，是党中央、国务院为治理农村教育乱收费，切实减轻农民负担，采取的一项重要政策措施，其目的是完善农村教育体制，推动农村义务教育健康发展，促进社会主义现代化建设事业的发展。
就我国2001年9月秋季学期开始执行“一费制”以来的实践证明，农村义务教育实行“一费制”，从政策上规范农村中小学教育收费行为，有效降低了教育收费标准，切实减轻了农民负担，取得了较好的社会效益，但是，“一费制”的实行也对社会产生了一些消极作用，如使农村义务教育经费缺口加大，公用教育经费减少，贫困生救助难度增大。由此可知，“一费制”教育政策并不是尽善尽美的，而是一把双刃剑，和其他政策一样具有一定的能力限度。
二、“一费制”教育政策的能力限度
(一)教育政策的能力限度
政策的能力限度是指政策作为一种行为准则或行为规范，作为阶级统治的基本工具，究竟在多大范围内发挥其协调控制人们思想行为和社会各种利益关系的功能，即“政策作为手段在对政策内容进行调节时所能达成的程度”[2]。由于政策通常总是针对某一领域的具体政策问题而言的，所以无论是教育政策理论，还是教育政策实践都已证明，政策能力是有限度的，这主要表现在两个方面：“一是政策力所能及的内容的范围，二是对同一内容政策调节能力所能达到的程度。”[2]
教育政策是指导规范教育活动、调节教育关系、解决教育问题的重要依据，是统治阶级管理控制教育事业的手段和工具，具有一般公共政策的特点，因此教育政策能力也是有限度的。袁振国主编的《教育政策学》中提到“教育政策的能力限度是指教育政策力所能及的范围和解决教育问题所能达到的程度”[3]。实际上，任何教育政策解决教育问题的程度都是有限的，也并非所有的教育问题都可以通过教育政策来解决，教育政策作为调控教育的有效手段之一，它发挥效力的范围是有限的，只有在其效力范围内，才能真正起到推动教育事业发展的积极作用。把握教育政策的能力限度既是教育政策科学化的前提，又是充分发挥教育政策效力的保障。
(二)“一费制”教育政策的能力限度
“一费制”是我国2001年新出台的一项教育收费政策，从近两年的实施情况来看，“一费制”政策确实取得了一定的成效，但和其他一般公共政策一样，“一费制”政策也不是万能的，它在解决某一问题的同时会对社会产生一些新的负面影响，带来一些新问题，而这恰恰是“一费制”教育政策能力限度的一方面体现，具体表现如下：
1.学校收入减少，政府财政压力增大
“一费制”的实施虽然在一定程度上避免了农村教育中存在的巧立名目乱收费的现象，但同时也使学校收入大大减少，在当前教育财政拨款不到位的情况下，农村义务教育经费缺口较大，公用经费严重不足，学校运转困难重重，生存面临严重危机。为了保证学校教育教学活动的正常开展，必须加大政府对学校的财政支出，这必然又增大了政府的财政压力，导致政府社会负担过重。
2.教育质量降低，城乡差距拉大
由于“一费制”使学校经费紧缺，运作困难，学校为了节约资金，多采取“节流”之举措，因而不得不忍痛割爱地削减教育内容，如许多学校相继停止了计算机操作课，有些学校甚至停水停电，至于学校教学设备的更新、校舍的改扩建和维修、图书装备、现代教育技术的完善、校园的美化绿化、卫生安全设施等，则根本无从谈起，极大地制约了农村教育教学的质量，不利于素质教育的推广，导致城乡差别将进一步拉大。
3.增大了贫困生救助难度，影响国民素质的提高
实行“一费制”前，不少农村学校不同程度地对贫困生交费实施减免，帮助贫困家庭的子女上学。实行“一费制”后，学校经费拮据，自身运转困难，无力再救助贫困学生上学，适龄儿童的入学率下降，而辍学率或流失率却增加，致使“普九”的巩固提高工作形势极为严峻，严重影响了农村地区教育事业的发展，从而阻碍了农民素质乃至整个国民素质的提高。
4.收费标准不合理，违背义务教育的公平原则
“一费制”要求以政府统一规定的标准向学生收取费用，但由于不同地区的经济发展水平以及同一地区各年级教材价格并不相同，所以收费标准也应因地制宜，根据实际的具体情况做出灵活性的规定，然而就目前“一费制”的实施情况来看，收费标准往往“一刀切”，使一些学生因教材价格过高而被学校拒之门外，没有保证所有适龄儿童都享受到平等的受教育机会，违背了义务教育的公平原则。
5.“一费制”并没有“一费了之”
“一费制”的实施使学校收入大大减少，为了缓解经费困难，“费外收费”的现象如分解项目重复收费、自立项目乱搞代收费、自作主张提高收费标准等仍存在于不少学校，显然这与“一费制”的出发点大相径庭，非但没有实现其治理乱收费的初衷，反而导致了更隐蔽更复杂的乱收费现象，所以说虽然实施了“一费制”结果却事与愿违，并没有真正地落实国家统一规定的收费标准。
6.城乡教师收入差距拉大，农村教师流失严重
“一费制”前，农村中小学可以从所收取的杂费中支付教师津贴，“一费制”后，各农村中小学校收费大幅减少，学校正常的教育教学活动尚不能保证，更何况给教师发放补贴和福利，而县城中小学教师的补贴、福利却基本上正常发放。这导致城乡中小学教师收入差距进一步拉大，影响了教师的工作积极性和教师队伍稳定，造成了农村教师的大量流失，严重威胁学校的生存和发展，阻碍了我国教育事业的整体发展。
由于“一费制”教育政策存在能力限度，因而它的实施对社会既有积极作用也有消极的影响，这已是不争的事实，以上六方面已充分地印证了这一点。那么是什么因素导致“一费制”教育政策存在能力限度，以及如何来避免其消极的作用，增强其积极的作用呢？这才是问题的焦点所在。
三、影响“一费制”教育政策能力限度的因素
由于教育政策通常总是针对教育领域某一具体问题而制定的，因此政策能力总受到来自各方面因素的影响和制约。袁振国主编的《教育政策学》分别从宏观微观两个角度的七个不同方面对教育政策能力限度的影响因素做了具体详尽的分析。笔者将结合相关的理论文献以及“一费制”教育政策的实施情况，从政策环境和政策本身两个角度谈“一费制”教育政策能力限度的影响因素。
(一)政策环境
1.经济因素
任何政策的实施都必须有一定的经济基础作保证，“一费制”教育政策也一样。“一费制”是为了治理教育乱收费现象实施的一项教育收费政策，而乱收费的根源是教育财政投入严重不足，所以要真正贯彻“一费制”杜绝乱收费，则不能简单地“一费了之”，而必须保证有相关的政策制度与之配套，如逐步完善教育投入体制，落实财政转移支付制度，健全教育经费保障机制，确保教育经费缺口的弥补，否则乱收费现象非但不能根治，反而有越演越烈之势，然而目前我国的教育投入体制和教育经费保障机制都还很不完善，自然不利于“一费制”的顺利推行。
2.政治因素
“一费制”教育政策作为调控社会教育的手段之一，其制定和执行既要受国家教育制度法规的限制，又要靠国家教育制度法规的保护，然而我国的教育体制正处于改革发展之中，教育法制体系建设也还有待加强，势必影响“一费制”的推行。另外，教育政策作为政府引导管理教育的一种规范，其调节能力必然受到政府自身能力的制衡，而由于受社会经济基础、政府的权威性与政府机构运行的制约，我国政府在教育方面的能力是有限的，这决定了“一费制”教育政策能力的有限性。
3.文化因素
作为规范教育收费的一项新政策，“一费制”的实施受人们的思想观念和主观认识的影响，尤其受政策的具体执行者的价值判断和价值取向的制约，因为价值判断或价值取向是人内在的一种意识形态，决定人们对不同事物所持的态度，进而指导或限制人的行为，并最终影响行为的效果。实施“一费制”的目的是治理教育乱收费，而乱收费的根源却在教育财政投入不足，因而政策执行者认为“一费制”只不过是权宜之策，只能治标不能治本，这种观念使得“一费制”政策的价值大打折扣，阻碍了“一费制”的实施。
4.技术因素
“一费制”教育政策的能力限度还受技术因素的约束。一项合理、合法、科学的政策的能力限度相对来说是较小的，而政策的合理化、合法化、科学化是有一定的技术条件的，包括政策制定的程序化、政策舆论的制造、政策信息的收集和宣传以及政策实施过程中的监督等等，“一费制”教育政策的制定和执行过程中没有能够很好地利用并发挥技术条件的重要作用，还存在不少有待完善的问题，大大制约了“一费制”的效力。
(二)政策本身
1.政策的科学性
政策的制定是政策实施并发挥效力的前提，但如果制定的政策本身就是不合理、不合法的、非科学的，则当然不可能达到政策实施的目标，相反可能出现事与愿违的结果，从而影响政策效力的发挥，其能力限度也就体现得更充分。“一费制”政策虽不是完全非科学的，但目前确实还存在诸多需要改进和完善的不合理之处，也是制约“一费制”政策能力的因素之一。
2.政策的可行性
虽然好的政策是发挥其预期效力的前提，但政策制定本身并不会自发地发挥效力，任何一项政策要实现其社会功能，都不能仅仅停留在文字层面，而必须把它付诸于实践，通过解决实践中的具体问题来体现其效力，可见，政策制定仅仅是政策能力发生作用的第一步，而政策能力的真正突现还必须依靠政策的贯彻执行，如果一项政策不具有可行性，或可操作性不强，则其能力必然受到极大的限制。由于种种原因，当前“一费制”政策的执行中或存在技术性问题或存在认识问题，这极大地制约了“一费制”政策能力的发挥。
然而，尽管“一费制”教育政策存在能力限度，它的实施也对社会产生了一定的消极作用，但总体来说毕竟还是利大于弊，而且作为一项新政策，它的出台本身就是一种进步，是对当前教育政策体系的逐步完善，所以我们在客观认识它的同时更应实施积极的策略来落实它。
四、实施“一费制”教育政策的建议
要真正贯彻落实“一费制”的教育收费政策，实现其治理教育乱收费的预期目标，必须同时考虑政策的执行者与政策的作用对象即政府和学校两方面的因素。就学校来说应做到两点：首先要准确把握“一费制”教育政策的含义及国家的有关规定，在此基础之上积极响应国家的方针政策；其次学校不仅要采取“节流”之举而且更应注重“开源”之策，应想方设法吸引更多的社会闲散资金注入学校，优化学校资源配置，尽可能使有限的资金得到充分的利用。但政策的实施更大程度上是由政策执行者决定的，所以推动“一费制”教育政策实施的责任更多地在于政府，就政府而言具体应采取以下措施：
(一)完善教育投入体制，健全教育经费保障机制，提供实施“一费制”教育政策的经济基础
1.不断完善教育财政体制，实行义务教育经费分担体制和义务教育经费财政转移支付制度
从目前世界多数国家基础教育投入的情况看，中央和省都负担了相当部分的经费。而我国目前实行的是“以县为主”的农村义务教育管理体制，主要由县级财政统筹教育资金。我国县级财力普遍匮乏，实行“一费制”后农村义务教育经费严重不足，但县财政根本无力加大经费投入，导致农村中小学正常教育教学活动的开展、教学设备的更新以及校舍的维修等都缺乏稳定的经费保障机制[4]。
为此必须落实并强化政府的责任，不断完善教育财政体制。一方面要实现中央、省、市、县各级政府合理分担义务教育经费的体制；另一方面要实行义务教育经费财政转移支付制度，通过强化中央宏观调控，加强中央财政对地方财政转移支付的力度，尤其要加大对农村地区义务教育的扶持力度，确保农村义务教育的经费落实到位，进而保证农村地区义务教育“一费制”的推行。
2.建立农村义务教育资助制度，激活多元办学机制
“一费制”的实行，一定程度上减轻了农民的负担，但同时也造成了农村义务教育经费的严重短缺，极大地限制了学校资助贫困学生上学的能力，使一些适龄儿童因经费困难而无法入学，影响了我国农村九年制义务教育的普及。为此，必须建立农村义务教育资助制度，通过借贷款或减免适当的费用等形式资助贫困家庭子女上学，使他们不再因贫困而失学，确保九年义务教育在农村普及。
义务教育是国家的公共事业，其发展经费主要应由政府承担，然而，各级政府的财力都是有限的，所以单靠政府不可能解决学校的经费问题，因而需要鼓励和引导民间资本采取民办公助或公办民助等多种形式兴办教育，建立多元化的办学机制，一方面减轻政府财政负担，另一方面弥补学校经费的不足，保障“一费制”在农村义务教育阶段的顺利实施。
(二)加强政府自身建设，完善教育制度法规体系，增强实施“一费制”教育政策的政治保证
教育政策由政府制定并实施，因此政府自身的能力制约着政策的能力范围，所以要确保“一费制”政策的推行，首先必须加强政府机构自身的改革与建设，积极转变政府职能，提高政府的运行效能，增强政府权威。在义务教育领域，政府应坚持“有所为”的原则，必须承担起义务教育的责任，通过建立完善合理的教育体制，保证义务教育的正常运行。
作为调控教育发展的一种手段，教育政策制定和实施都必然受制于国家有关教育的制度法规。与国家根本利益相违背的教育政策是得不到实施的，因而教育政策的制定必须与体现国家根本利益的教育制度法规相一致。同时合理的教育政策只有不断制度化、合法化进而逐步上升为法律，才能得到国家强制力的保护，也才能得到更好地贯彻落实。因此在实施“一费制”的同时，应不断制定并完善相关的教育制度法规，提供其实施的制度保障和法律依据。
(三)重视社会价值理想，创立教育政策评价体系，确保实施“一费制”教育政策的文化依据
政策的实质是统治阶级意志的体现与表达，而任何统治阶级都是特定社会历史时期的产物，所以社会文化传统和社会价值理想必定会影响教育政策效力的发挥。这一点在世界各国教育政策实施的不同历史时期都有所体现，因此现代社会的价值观念和各种思想理论必然也会深刻影响“一费制”教育政策的能力，甚至可能决定其实施的目标与方向。要确保“一费制”教育政策的充分落实，就不能不重视社会价值理想和社会舆论的作用。
教育政策实际上是政府调控教育的一种价值选择，它蕴涵并体现着政府对于教育的期望或价值追求，因而对教育政策的评价决定着教育政策的持续、修正或终结，调控着教育政策的执行，是教育政策发挥效力的重要助推器，所以要保证“一费制”教育政策目标的实现，还必须创立完善的教育政策评价体系，必须对它做出客观公正的评价。
(四)注重政策制定程序，建立政策执行监督机制，创设实施“一费制”教育政策的技术条件
教育政策制定的程序化、规范化与透明化，是确保教育政策合理、合法、科学的前提条件，也是教育政策发挥最大效力的重要保证。尽管“一费制”教育政策已经出台，我们已经无法控制其制定的程序，但“一费制”的实行还需要许多配套政策的制定与实施，所以今后应尽量使相关教育政策的制定程序制度化、规范化、透明化，力争政策本身的科学性、合理性并努力使其合法化，确保“一费制”教育政策的顺利推行。
只有通过贯彻执行教育政策解决实际问题，教育政策效力才能得到充分发挥。毋庸置疑，要实现“一费制”教育政策治理教育乱收费的目的，也必须确保“一费制”教育政策在实际中的贯彻实施，但政策执行监督机制的建立也是不可忽视的重要环节，因为政策的执行实际上就是政府权力的行使，而任何权力只要不受制约就必然会导致权力的滥用和腐化，从而必定会扭曲政策本意，背离政策的初衷，“一费制”教育政策实施过程中乱收费的高涨趋势即证明了这一点。因此，在实施“一费制”教育政策的同时，一定要建立政策执行的监督机制，以保证政策效力的最大化。
综上所述，“一费制”教育政策的实施一方面给农民减轻了一定程度的负担，另一方面也产生了一些新的社会问题，说明“一费制”教育政策存在一定的能力限度，我们必须正确认识“一费制”教育政策的双重效应，尽可能地发挥其积极的作用。另外，“一费制”教育政策的实施是一个系统工程，要更好地贯彻执行“一费制”教育政策，不仅学校应采取相应的措施，更主要的是政府必须实施相配套的政策制度予以支持，今后在实践中一定要落实并强化政府在完善教育经费投入体制、加强政府机构自身建设、建立教育政策评价体系以及调控教育政策制定执行等方面的责任，确保“一费制”教育政策治理教育乱收费目标的最终实现。