通航产业发展背景下空域管理改革研究
张 悦，罗 明
（南昌航空大学，南昌 330063）
［摘 要］ 随着我国通航产业的快速发展，骤然增长的通航飞行活动导致空域资源愈发紧张，通航飞行安全性降低，空域管理体制和管理方式改革迫在眉睫。本文从空域管理改革与通航产业发展的互动关系入手，剖析二者发展历程中的制约与推动作用，分析我国空域管理中存在的主要问题，提出推动改革的建议和思路，以期实现空域利用效率和效益最大化，确保通航飞行安全、有序。
［关键词］ 通航；空域管理；效率效益
0 引 言
近年来，国家相关部门出台了一系列促进通航产业发展的政策。蓬勃发展的通航产业在推动我国经济增长的同时，导致空域拥挤度增加，空中飞行安全性降低，给空域管理带来了巨大压力。如何改进和完善空域管理体制，推动通航产业健康持续发展，是当前亟待解决的重大问题。
1 空域管理改革与通航产业发展的互动机理研究
空域管理改革与通航产业发展存在普遍、客观的内在联系。空域管理改革对通航产业发展有制约作用，通航产业发展对空域管理改革具有推动作用。
1.1 空域管理对通航产业发展的制约作用
通航产业的发展与空域管理和开放密不可分，但出于国防安全等多方面的考虑，我国空域管理一直没能实现理想状态下的、军民一体化的空域管理体系。一方面，我国空域在划分上存在问题；“军航管片，民航管线”，使我国空域管理部门在对通航飞行区域以及低空空域的划设方面受到一定限制。我国未划设出非管制区，在一定程度上限制了通航和商务航空的发展，使我国的空域资源不能得到充分利用。另一方面，我国通航活动的审批制度非常严格；尽管《通航飞行管制条例》已经简化了空域使用手续和审批过程，但实际申请中仍需针对不同空域反复单独申请，且每次审批流程可长达数周之久，这很难满足通航飞行机动性和时效性的客观需求，影响通航飞行的组织与实施。
1.2 通航产业发展对空域管理改革的推动作用
随着我国经济快速发展，经济活动日益频繁，工业、农林牧业等国民经济各个行业对通航飞行作业的需求逐年增加。通航飞行活动带来巨大经济效益的同时，也造成空域拥挤度增加，空域资源利用效率降低，且通航飞行器种类繁多，作业环境复杂，时间不定、高度不定、飞行区域不定，严重影响其他飞行活动的安全，容易造成飞行事故。通航产业的发展使空域资源利用的有效性和通航飞行的安全性降低，当前的空域管理制度已经不能满足通航事业发展的需求，这迫切要求政府相关部门加快空域管理体制和管理方式改革的步伐。
1.3 空域管理改革与通航产业发展在发展阶段上的互动分析
从空域管理与通航产业的发展阶段来分析（如图1），两者都处于前进发展状态，但不完全协同，空域管理体制建设具有滞后性，不能跟上通航产业快速发展的步伐，无法为通航活动提供一个宽松的政策环境。
图1 通航产业与空域管理在发展阶段上的互动分析
空域作为重要的自然资源，法律地位却没有在部门法和宪法中体现，且没有土地法等相关单行法规。在立法层面，目前我国仅在《民用航空法》中涉及通航，且只有一章共6条的内容，其余大部分内容均针对运输航空，造成通航、低空空域飞行依据的上位法不足。在行政法规方面，现有法规对空域管理仅有指导原则，缺乏针对空域划设、安全监管等具体规定，《通航飞行管制条例》仅对通航组织实施提出了要求，内容不够完善。在规章层面，许多有关低空空域飞行的规章缺少具体的有关空域分类标准管理使用规定等实施细则，可操作性不强。
一直以来，国家有关部门和军民航空域管理系统积极探索空域管理改革的实践。2010年，国务院、中央军委颁布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，拉开了低空空域改革的大幕。2016年，《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》首次从军民融合发展的战略高度对低空空域管理改革提出了要求。2018年，民航局印发的《低空飞行服务保障体系建设总体方案》对促进低空空域管理军民深度融合、加快通航产业发展具有重要意义。在各部门机构共同努力下，改革在一些试点地区取得满意成果，但总体上还存在一些问题，改革进度和深度依旧无法适应新时期空域使用的需求，特别是通航快速发展的需要，有待继续推进和深化。
结合表1数据分析，自1996年起，我国出台了各项鼓励通航企业转型的政策，2000年，通航事业开始恢复，无论是航空器数量还是通航机场数量都有小幅度增长。直至2010年，通航飞机架数比2000年增长236%，飞行时间在十年中增长了7倍，产业规模不断扩大。2015年，通航器数增长214%，飞行时间约为2010年的两倍，通航机场数量保持平稳增长态势，通航产业发展步入正轨，处于较平稳的状态。截至2017年底，全行业完成通航生产飞行83.75万小时，比上年增长9.5%，民航注册通航器总数达2 297架，较2016年净增201架，定期航班通航机场比2016年增加12个。随着国家出台以低空空域管理改革为标志的一系列促进通航产业加速发展政策，通航产业目前正处于起飞预备期，在可以预见的将来，将迎来一段高速发展时期。
2 空域管理改革与通航产业发展的现状及存在的问题
2.1 空域管理改革和通航产业发展的现状
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2.2.1 现有法律法规不健全
通航产业的规模、布局等都或多或少受到空域管理的制约，通航产业的不断发展也会推动空域管理体制改革。如今，随着社会经济的发展和通航需求的增加，我国政府陆续出台了一系列推动空域管理改革的政策，推进了改革进程，但仍存在许多与通航产业发展不协调的地方，有待进一步研究解决。
5．按通配符（wildcard）查询。这是一种基于词的底层模糊查询，可结合正则查询使用，使用户快速定位自己感兴趣的语言信息。
图2反映了2007-2017年通航飞行作业时间的变化状况，可以直观看出，近年来，随着时间推移，通航作业时间总量整体呈增长态势，从2007年的10.96到2017年的83.75，10年间共增加72.79万小时。通航作业时间不断增长反映近年来通航产业正在快速发展，越来越多的航空器在空中飞行执行任务，使用空域资源越来越多，空域资源的利用率在不断增长。
“非遗”的传承、保护和发展需要项目传承人付出大量心血，需要保护单位承担相应的职责，也需要全社会的大力支持。从“非遗”传承、保护和发展需要耗费的资源来看，地方政府作为主体责任人承担着义不容辞的责任和义务，需要从公共文化建设和发展层面给予保障和支持。
表1 1990-2017年我国通航相关指标情况
图2 2007-2017年全行业通航作业飞行时间及变化情况
数据来源：2000-2017年中国航空运输发展报告
2.2 通航产业发展下我国空域管理存在的问题
2010年以来，从民航局到各地方政府逐渐意识到发展通航产业对地区经济的重要作用，陆续出台了一系列推进通航发展的政策及规划。2016年，国务院办公厅印发的《关于促进通航业发展的指导意见》，首次从全产业链角度对通航进行顶层设计，提出扩大低空空域真高至3 000 m。2018年，交通运输部公开《通航经营许可管理规定》法规修改的决定，不断深化“放管服”，服务广大通航企业。在政府强有力的政策推动下，我国通航市场发展趋势良好。但受空域划分、飞行审批程序等因素制约，通航发展中仍存在一些瓶颈。
建国初期，出于国防的考虑，空域管理和空防都由空军负责，我国空域的划分中，大部分空域由空军管理使用，许多被设为禁区，这种模式一直延续至今。由于民用航空的可用空域有限，通航飞行又因灵活性强，不便统一指挥和管理，在航行空间上受到限制，一直处于缓慢发展状态。直至20世纪80年代，民航管理体制发生重大改革，先是民航完全脱离部队建制，由国务院直接领导，随后国务院成立空域管理委负责全国空域管理工作，政府充分发挥宏观调控职能，推动通航事业重获生机。20世纪90年代，国务院实行空域管理改革“三步走”战略，航路航线的管理权从空军交到民航手中，民航负责航路内空域的管理和指挥，通航发展的限制减小，通航产业从2000年至今一直稳定增长。虽然民航获得一定的管理权，但我国空域管理依旧由空军主导，在实际工作中，军航与民航之间缺乏有效沟通协调机制，导致空域资源管理和使用效率低下，已成为阻碍通航产业进一步发展的重要因素。目前，社会经济的快速发展对通航产业的需求不断增加，但空域管理模式却跟不上通航产业发展的步伐，二者产生不协调问题。
本研究中所有数据经过SPSS20.0软件处理，以（±s）表示计量资料，两组症状消失时间及β-HCG恢复时间的比较经t检验，计数资料采用百分比表示，两组疗效及不良反应的比较经χ2检验。P＜0.05则提示数据差异具有统计学意义。
2.2.2 空域划分不合理
目前，我国实行由军航和民航共同管理空域的体制，但双方性质不同，缺乏有效的协调机制，在实际工作中无法有效沟通，导致空域管理效率低下，影响空域资源的开发和使用。在审批制度方面，《通航飞行管制条例》明确规定从事通航飞行活动的单位、个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行申请，按照批准权限，经批准后方可实施。由于通航飞行活动的作业时间和区域经常发生变化，复杂的审批程序和较长的申请周期严重束缚了飞行活动的灵活性。我国现行的空域管理体制已不适应通航高速发展的需求，亟须推进空域管理体制改革，以实现空域资源的高效使用和军民航之间协调发展。
2.2.3 空域管理模式不科学
空域划分主要是针对航空器的飞行高度和空中交通服务区。受历史影响，我国大部分空域由空军负责空域管理和空防，空军空域占80%，民航可用空域只有20%；划设了空中禁航区、限制区和危险区这些特殊空域来限制民航飞行的高度和区域。此外，我国将管制空域分为A、B、C、D四类，并未划设出通航飞行的E类空域或非管制的F、G类空域，严重影响低空空域的使用效率。由于我国没有划分非管制空域，全部按管制空域划设，未考虑到多元化航空用户对空域的需求差异，无法为通航提供适宜的运行环境。
3 完善空域管理、促进通航产业发展的思路建议
3.1 建立健全空域管理法律体系
首先，明确空域资源的法律地位，制定《空域资源管理法》来规范空域的分配和使用。其次，在《民用航空法》中对低空空域做出原则性规定，以指导相关部门出台与此配套的法规。最后，加快制定《低空空域使用管理规定》来解决相关法律缺失问题，根据通航发展的需求和改革试点的经验，组织修订《通航飞行管制条例》，规范低空空域飞行相关的航空器适航标准、场道建设、人员培训、技术保障等问题。
本次项目区终端水价的测算采用方法3，斗渠渠道水利用系数为0.88。因此，桃花山镇农民用水者协会管辖范围内提水灌溉和自流灌溉的终端水价分别为0.147元/m3和0.065元/m3；调关镇农民用水者协会和东升镇农民用水者协会管辖范围内的终端水价为0.081元/m3，具体见表3。
3.2 科学划分空域
空域分类作为空域管理的有效手段，已经被国际航空界广泛认可。因此，科学的划分空域对于空域有效管理至关重要。因此，我国应借鉴国际民航组织有关空域的分类标准，从军民航对空域使用的需求和国情出发，合理划分低空空域，拓展低空空域上限，为通航飞行留出更大的空间。将低空空域划设为管制空域、监视空域和报告空域，同时加大报告空域的比重。在报告空域飞行，活动主体只需在起飞前和降落后通知管制部门，在其他时间，用户可以自行安排作业活动，只要确保飞行安全即可，从而充分确保公民对于空域资源的使用权，有利于发挥通航灵活性。
第四，建立长效的选人、培训、参赛、传承的机制，将学科竞赛与第二课堂活动及学生社团建设密切结合，将学科竞赛培训和参赛工作系统化常态化。
3.3 优化空域管理模式
相关部门应优化军民航各部门机构，成立一个独立于两部门的军民航协同部门，协调军民航的不同需求，统一划分和管理空域资源。此外，简化通航飞行的审批程序，推广四川省低空空域协同管理试点首批空域模式，在首批空域内飞行无须审批，只需向低空空域协同管理运行中心提前1小时报备。将飞行计划管理改为备案制，区别对待在各类空域中的飞行计划，通过优化空域管理模式，确保空域得到充分利用，提高空域使用效率。
4 结 语
航空业发展的关键在于空域资源是否得到有效配置，推进我国空域管理模式改革对于通航产业发展至关重要。因此，国家应在立法方面尽快明确空域资源的法律地位及管理配置等有关问题，建立起一整套适用于通航的低空空域管理制度，改革空域划分标准，简化飞行审批程序，保证通航飞行的灵活性。结合空域管理体制改革“三步走”的战略目标，根据我国实际情况，不断调整和优化组织结构，加强军民航的协调沟通，在保证飞行安全的前提下，逐步过渡到国家统一管制空域资源的最终目标。
主要参考文献
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doi： 10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.16.093
［中图分类号］ F562
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1673-0194（2019）16-0195-03
［收稿日期］ 2019-07-13
［基金项目］ 江西省研究生创新专项资金项目（YC2018063）。