摘要：长期以来建设工程质量与安全监督职能分割造成监督资源的浪费与低效，加强质量与安全联动监督无疑是解决问题的关键，因此本文分析了联动监督的必要性、可行性与难点所在，探讨并提出了相应措施。
关键词：建设工程；质量；安全；监督；联动；难点；措施
经济社会的发展离不开建设工程，而建设工程的质量、安全反过来又影响经济社会发展的质量。长期以来，依据不同的法律、法规和准则，建设工程的质量、安全监督职能分割，履行监督职责的机构、人员也分属质量与安全两个部门[1]。近年来，不少地区将质量、安全监督机构、职能进行整合，甚至归并到同一科室，但在科室内部质量、安全工作的开展仍然是分开进行的，简单的机构、人员“物理合并”远未进化到各项职能交叉融合的“化学合并”阶段[2]，因此，本文针对建设工程质量与安全联动监督的难点，探讨并提出了加强建设工程质量与安全联动监督的应对措施。
1 建设工程质量与安全联动监督的必要性与可行性
1.1 建设工程质量与安全存在难以分割的关系
在建设工程中，质量与安全是紧密相关的，两者互为前提和保障，质量是安全的基础，安全是质量的本质要求[3]。因为安全事故的根源也是质量出了问题，就质量而言，既包括实体质量，也包含工作质量，无论哪一种质量形式出了问题，都可能导致安全事故。例如吊装作业没有清理现场，发生了安全事故，与工作质量马虎脱不了干系。再如混凝土浇筑质量不合格造成垮塌事故，与实体质量不合格关系密切。另一方面，质量又是以满足安全为首要条件的，没有安全作为保障，施工人员在危险环境中作业，要保证质量也是很难的。
1.2 建设工程质量与安全监督制度存在共同点
首先，形成建设工程质量与安全监督制度的必要前提是发展目标，而两者发展目标是一致的，它们都是为了对社会公共利益提供基本保障。质量监督是为了保证工程日后使用的安全，防止使用过程中发生安全事故；安全监督针对安全生产，避免施工过程中发生安全生产事故。虽然两者针对的具体对象不同，但都代表了人民群众的根本利益。其次，建设工程质量与安全监督的基本准则是一致的，两者在处理问题的方式方法上表现出高度的一致性，例如处罚责任主体都采用行政处罚、行政措施两种形式。
1.3 建设工程质量实体与安全生产相容相通
建设工程施工过程也就是工程实体生产的过程，质量实体的形成时间与安全生产时间是一致的，两者都贯穿于施工的全过程，始于工程开工，终于工程竣工。其次，质量实体与安全生产空间上是重合的，无论是质量实体的生产空间，还是安全生产的范围，都是在同一施工环境中发生的，存在明显的耦合性。例如施工人员作业时的错误操作不仅会引起质量问题，同时也会因为操作不合理存在安全风险。第三，质量实体形成流程与安全生产措施可以相互促进。为了保障安全生产，施工人员必须文明施工，遵循工艺规范和作业指南合理操作，这样既可保证施工质量，同时也可减少安全隐患。因为质量事故的出现与施工人员不规范操作有关，安全事故的发生则与施工人员不安全行为和设备不安全状态有关。
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2 建设工程质量与安全联动监督的难点
2.1 建设工程质量与安全联动监督的政策尚未完全打通
目前，涉及建设工程质量监督的法律法规有《建筑法》、《建设工程质量管理条例》；涉及建设工程安全监督的法律法规有《建筑法》、《安全生产法》和《建设工程安全生产管理条例》。在上述法律法规中，虽然《建筑法》同时包含质量监督和安全监督两部分内容，但却各列一章，其他法律法规只针对质量监督或安全监督。由于在法律法规层面上质量监督和安全监督被分别对待，建设行政主管部门也长期习惯于将质量监督职能与安全监督职能分割处理，分立质量监督机构和安全监督机构。近年来，许多城市将质量监督与安全监督机构合并，但在内部仍然明确区分也是政策惯性使然。因此，质量与安全联动监督需要突破政策难点。
2.2 建设工程质量与安全联动监督的专业基础较为薄弱
现行法律、法规、规范等文件对质量或安全的规定要求不尽相同，监管人员必须对质量或安全方面的文件都很熟悉才有利于联动监督，而工程建设涉及专业多，规范门类繁，且监管人员限于专业、经验等方面的不足，往往难以满足质量与安全联动监督的专业技术要求，人才可以培养，但需要时间，短期内质量与安全联动监督至少在专业基础层面还存在难点。
2.3 建设工程质量与安全联动监督的责任兑现时间不同
前面已经述及，质量与安全监督在处理问题的方式方法上有着高度一致性，然而在责任兑现环节还是有着很大分别。对工程质量而言，除非极为恶劣的情况，一般的质量通病并不会即刻造成严重后果，质量事故隐患大都不会马上爆发，但安全问题则要复杂的多，可能偶然的失误就会演变成安全事故。无论因为什么原因，一旦发生安全事故就要追责，这使得安全监管人员身上的压力非常大，所以让原来的质量监督人员承担安全监管职责确是一件比较困难的事情。
2.4 建设工程质量与安全联动监督的管理方式存在差异
长期以来，不但政府监管职能和机构分立，建设工程行业内部也存在质量与安全管理分家的情况，建筑企业内部分设质量科与安全科，施工现场分设质量员和安全员。推行质量与安全联动监督要改变的不仅仅是政府监管职能和机构，还有行业内部长期形成的质量与安全管理分家的习惯，后者可能更为艰难。
3 加强建设工程质量与安全联动监督的措施
3.1 构建工程质量与安全联动监督模式
为了实现建设工程质量与安全联动监督，应在国家法律法规及政策基础上构建这样一个模式，包括整合监督资源、梳理归并监督流程、明确监督内容和职责、优化监督方式方法等，例如监督机构质监科、安监科可整合为质量安全监督科，统一负责工程质量与安全的监督。
3.2 落实工程质量与安全一岗双责制
从建设过程中发生的质量与安全行为来看，两者之间并不存在非常清晰的界限。如果说施工工艺属于质量管理范畴，那么过程监管就可归为安全监督范围，所以质量监督与安全监督可以同时做，对监督人员而言就是要落实一岗双责制，管质量的要管安全，管安全的也要管质量。
3.3 建立工程质量与安全联动信息平台
建立工程质量与安全联动信息平台就是要实现质量安全报监一体化、质量安全监督告知一体化、质量安全监管功能一体化、质量安全日常监督检查一体化，让质量与安全监督工作在统一的平台下开展，无论是原来属于质量问题还是安全问题都纳入一个平台、执行统一程序。
3.4 加强质量与安全联动监督机制建设
在日常监督活动中，应将质量与安全检查融为一体，建立统一的抽查和巡查机制，并严格执行“双通过，单否定”制度，无论质量或安全中任一项目不符合要求都不能通过，只有两项都符合要求才通过，真正实现质量与安全联动监督和一体化管理。
4 结语
质量与安全不仅关系到建设工程自身的成败，也关系到经济社会的健康与发展，因而加强工程质量与安全监督意义重大。当前许多地区为强化质量安全监督做了不少探索，质量与安全联动监督即为最重要措施之一，虽然实施起来仍有一些难度，但随着改革步伐的加快，这种做法终将发挥重要作用。
参考文献：
[1] 高久次力. 建设工程质量与安全监督集成管理的可行性[J]. 科技创新导报，2017(06)：167,169.
[2] 孙君，干孟泽. 建设工程质量安全一体化监管模式探讨[J]. 工程质量，2017,35(10)：55-57,65.
[3] 高乐旭. 建设工程质量安全联动管理[J]. 中华建设，2015(6)：96-97.
论文作者:黄海燕
论文发表刊物:《防护工程》2019年第5期
论文发表时间:2019/6/10
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