创新政策制订过程融合技术预见方法的思路，本文主要内容关键词为：思路论文,过程论文,政策论文,方法论文,技术论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
技术预见是制订科技发展规划和科技政策的重要工具，并在科技政策制订和科技发展规划制订中得到了应用。日本是开展技术预见最为系统的国家，其第八次技术预见在研究目上都有了重大转变。日本前七次技术预见开展的目的都是确定优先发展领域，为科技决策和科技政策制订提供参考[1]；而第八次技术预见者强调直接为日本第三期“科学技术基本计划”制订服务[2]。其他国家开展技术预见多是为政府依据预见结果制订R&D政策、选择技术发展优先领域、调整财政科技资源配置提供服务。例如，英国联邦政府和地方政府都积极利用预见结果，描绘科技政策新蓝图；德国联邦科学、教育、研究和技术部（BMBF），通过与国外技术预见结果的比较，重新调整政府预算的配置[3]。
创新政策是在科技政策的基础上发展起来的，而科技政策是创新政策的重要内容之一。科技政策是国家机关、政党及其他特定社会团体在特定时期为实现一定的科技、社会、经济目标所采取的有关促进科技发展的政治行为或规定的行为准则；它是一系列法律、法令、条例、规划和计划、措施、办法等的总称[4]。事实上，科技政策主要包括两方面：一是如何促进科技的发展，即促进科学技术发展的政策；二是如何更好地使科技促进社会经济的发展，即促进科学技术应用的政策。创新政策是一个国家或地区的政府为了促进创新活动的大规模涌现、创新效率的不断提高、创新能力的不断增强而采取的公共政策的总和[5]，与国家的科技政策、经济政策、产业政策、财政政策、税收政策、教育政策等的综合集成。创新概念（即知识转化为可以应用的产品、工艺和服务）的提出，科学技术政策与创新政策紧密联系在一起，称为科学、技术与创新政策[6]。刘凤朝和孙玉涛[7] 对我国289项创新政策进行了实证分析，发现1980－2005年我国创新政策呈现出从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协同转变、从“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同型转变、从单向政策向政策组合转变的发展趋势。由此可见，创新政策是在科技政策基础上发展起来的。
把技术预见融入创新政策制订过程具有重要意义。第一，限于知识和眼界，个人和少数人组成的团体很难准确把握未来技术发展趋势，而技术预见系统集成官产学研各方面专家和社会公众的智慧来完成对未来的探索与选择，可提高创新政策制订的科学性和合理性。第二，在技术预见过程中，相关利益者通过反复沟通和交流就共同关注的问题达成共识，可降低创新政策落实的难度。第三，相关利益者参与预见计划，建立起良好的合作伙伴关系，以便充分利用新的市场机会，消除技术开发、应用过程中的种种障碍（如以往政策、法规对新技术应用的制约，技术转化链条的脱节等），促进创新成果转化。第四，通过技术预见可识别出创新中存在的主要问题，遴选出未来优先发展方向，为创新政策制订提供直接支持。
1 创新政策制订需要技术预见的支撑
技术预见实际上是在一定时间段内的前瞻研究活动，其最重要的贡献是改变了政策制订模式。传统政策制订强调问题识别与解决，即通过问题识别提出解决问题的政策，学术界将之称为“线性政策制订模式”[8]（linear policy－making）。而技术预见提供了相关利益者参与、讨论的政策制订平台，通过系统探索科技发展方向，为科技决策提供丰富的原料。因此，技术预见改变了问题识别与解决为导向的传统制订模式，形成了“共同参与、着眼未来、系统探索、强调塑造”的政策制订新模式，学术界将之称为“环形政策制订模式”[9]（looping model for policy－making）。
1.1 创新政策制订模式发生了变革
线性政策制订模式。线性政策制订模式是“自上而下”政策制订方法和流程，其重要特点是强调问题识别和按线性步骤执行。线性政策制订模式包括五个阶段：一是政策问题识别与定义，即充分认识需要解决的问题；二是提出解决问题的多种方案，即解决问题的方案研究；三是方案评估，即系统评价各方案的优缺点；四是选择解决问题的最佳方案；五是征求意见，即征求相关部门和相关利益者对方案的评价；六是政策实施，即在修订政策之后颁布实施该政策。参见图1。
图1 线性政策制订模式
制订创新政策需要改进“线性政策制订模式”。第一，相关利益者是否能够就政策问题达成共识将影响政策执行效果，创新政策制订需要改变“自上而下”的线性政策制订模式。第二，除技术创新之外，一些“创新软环境”（soft side of innovation）对创新成功的影响越来越大[10]，如人力资源、商业环境、消费者习惯等，因此创新政策制订不再是来自政府界、学术界专家可以解决的问题，需要收集和集成不同背景专家的意见。第三，创新系统建设的基本指导原则是需求导向，知识供需双方相互了解对于把握未来创新方向具有至关重要的影响，在创新政策制订过程中需要所有相关利益者的代表进行充分的沟通和了解。因此，创新政策制订需要集思广益，加强相关利益者的交流沟通。
创新政策制订成败主要取决于两个方面：一是政策制订系统的完善性，确保相关利益者都能够参与到政策制订过程中来；二是政策制订过程的科学性和合理性，确保相关利益者高效参与和尽可能的降低政策制订成本[11]。从政策制订系统角度看，创新政策制订涉及到立法机构和政府部门构成的直接主体，也包括不同政党、各种社会团体、研究开发机构、智囊团、公民和舆论机构等间接主体。从政策制订程序角度看，科学合理的政策制订程序要求能够广泛、客观收集到政策制订系统中各主体的意见，并通过科学的方式反应到政策制订之中。
环形政策制订模式是“自上而下”和“自下而上”相结合的政策制订方法和流程，强调相关利益者的充分有效参与，综合集成相关利益者的经验和知识，经过多轮沟通和反馈形成创新政策。由于有大量的相关利益者参与，创新政策制订的每一个步骤都是相关利益者多轮沟通的结果，政策制订的每一个过程都构成了反复沟通的“闭环”（参见图2）。环形政策制订系统引入创新政策制订对于提高政策制订质量，促进创新政策落实具有重要意义。
1.2 技术预见满足政策制订新需求
创新政策制订不再是政策专家和科技专家“唱主角”，综合集成政产学研相关利益者的知识和经验对制订科学合理的政策至关重要。为配合政策制订模式的变革，技术预见研究不断向前发展。
图2 环形政策制订模式
第一，技术预见方法论不断发展。回顾技术预见方法论的发展历程，我们可将其分为三个阶段：以趋势外推法为主的第一代技术预测（technology forecast），以定量预测模式为主、综合考虑技术推动力和市场拉动力的第二代技术预测，以及德尔菲法、情景分析法和技术路线图法等多种方法综合运用、综合考虑社会、技术、市场和环境等多个因素共同作用的第三代技术预测[12]。第三代技术预测通常称为技术预见（technology foresight），以相关利益者共同参与、共同塑造未来为主要特征。
第二，技术预见越来越强调相关利益者共同参与。最初技术预见强调综合集成科技专家的意见，目前技术预见对专家进行了重新定义，政产学研中的相关利益者均被定义为专家。技术预见活动越来越重视不同背景专家的参与，并在学术界、产业界、政府和社会大众等相关利益者数量上寻求平衡。
第三，技术预见越来越重视收集相关利益者的不同意见。技术预测的假定条件是要达到未来的“最佳”状态只有唯一的途径；而技术预见则是认为未来存在多种可能性，最后到底哪一种可能会变为现实，这要依赖于我们现在所做出的选择。因此技术预见重视德尔菲法的运用，注重综合集成相关利益者的不同意见。
第四，技术预见越来越强调交流沟通的过程。技术预见实践中，引入了许多新的方法来促进相关利益者的交流沟通。如德国的“Futur计划”，其目标就是促进德国研究界的对话；法国的“FutuRIS平台”，其目标就是促进法国创新系统之间的交流。上述两个技术预见计划把网络交流和在线德尔菲调查作为新的交流工具，创造了相关利益者相互理解、不断修正自己观点的机会。
第五，技术预见不断拓展其研究范围。许多国家将技术预见计划更名为预见计划，把科学技术、环境、社会和经济发展纳入研究范围。英国技术预见的目标已经由“拉近科学界和产业界之间的距离，把握技术发展趋势，寻找潜在的市场机会；告知公众科学基金资助情况、资助方向和项目选择情况”[13]，调整到“实现技术和社会经济的全面整合”，研究范围由主要科技领域转变为热点问题研究，如智能基础设施系统[14]、传染病的监测和识别[15]、计算机信用体系和犯罪防止[16] 等。德国的“Futur计划”改变了传统的技术预见模式，在不抛弃德尔菲调查的情况下，很好地运用了情景分析法，实现了情景分析、课题研究和专题研究相结合，研究了“理解思维过程”、“疾病预防与健康”、“网络社会生活：用户与安全”和“打开未来学习世界之门”等热点问题[17]。
由于具有上述五项特征，技术预见已经具备在环形政策制订模式下支撑创新政策制订的基础。第一，限于知识和眼界，个人和少数人组成的团体很难准确把握未来技术发展趋势及其社会经济影响，而技术预见系统集成官产学研各方面专家和社会公众的智慧来完成对未来的探索与选择，可提高创新政策制订的科学性和合理性。第二，在技术预见过程中，相关利益者通过反复沟通和交流就共同关注的问题达成共识，可降低创新政策落实的难度。第三，相关利益者参与预见计划，建立起良好的合作伙伴关系，以便充分利用新的市场机会，消除技术开发、利用过程中的种种障碍（如过时的政策、法规对新技术应用的制约，技术转化链条的脱节等），促进创新成果转化。第四，通过技术预见可识别出创新中存在的主要问题，遴选出未来优先发展方向，为创新政策制订提供直接支持。
2 创新政策制订过程融入技术预见的思路
技术预见作为创新政策制订的支撑工具，其根本目标是通过促进相关利益者充分有效的交流沟通，提高创新政策制订的科学性和合理性。为此，本文从创新政策制订流程角度，提出创新政策制订过程中融入技术预见的基本思路：政策问题识别过程中应用技术预见中的情景分析法（scenario analysis），强调预见性和参与性；政策方案产生与选择过程中应用德尔菲法（delphi），强调选择性和参与性；征求意见与修订政策方案过程中应用技术路线图法（roadmapping），明确技术创新路线。
2.1 政策问题识别：情景分析法
政策问题识别阶段要着重解决三个问题。一是成立创新政策制订领导小组，为创新政策研究和制订奠定组织基础。二是成立创新政策研究与起草组，通过历史、现状和未来的系统分析，识别出创新政策问题清单。三是建立相关利益者构成的专家群，通过调研、访谈和问卷调查等形式，完善创新政策研究与起草组的阶段研究成果和确认政策问题清单。政策问题识别阶段工作流程参见图3。
图3 政策问题识别阶段工作流程
情景分析就是“对可能未来的描述”[18]，其“目的是提高决策质量，提高决策执行能力，使战略更具柔性”[19]。情景分析法最大的特点是不以预报或预测未来为基本目的，主要作用是改变人们的思维方式，通过情景描述提醒人们注意那些影响未来走势、可能为大家所忽视的关键驱动力[20]。在政策问题识别阶段使用情景分析法包括四个步骤。一是充分发挥技术预见专家网络优势，遴选出合格的专家构成相关利益者构成的专家群，包括来自政府界、产业界、学术界、行业协会、创新中介组织和社会公众等不同利益体中的专家。二是利用情景分析法识别出创新的主要影响因素，并根据主要影响因素的变动情况制定出多个情景。三是通过与相关利益者的充分交流与沟通，分析、预测和选择情期望情景。四是分析支撑期望情景实现的政策需求，提出政策问题清单。
2.2 政策方案产生与选择：德尔菲法
政策方案产生与选择阶段要着重解决三个问题。一是产生尽可能多的、具有可操作性的政策方案，以充分有效的解决政策问题。二是建立科学合理的评价体系，选择出最优的政策方案。政策方案产生与选择阶段工作流程参见图4。
图4 政策方案产生与选择阶段工作流程
“德尔菲法是通过问卷调查，有组织、有目的收集、过滤和交互专家看法的决策制订支撑方法”[21]，匿名性、反馈性、收敛性和统计性是德尔菲法区别于其他的预测方法最主要的特征[22]。在政策方案产生与选择阶段，使用德尔菲法的德尔菲法的基本目的是为了整合专家对某些创新政策问题和技术问题的看法。在政策方案产生与选择阶段使用德尔菲法包括四个步骤。一是充分利用国内外调研结果和相关利益者交流沟通结果，提出尽可能多的政策问题解决方案。二是建立科学合理的评价指标体系，用以评价各备选政策问题解决方案。三是根据指标体系设计出德尔菲调查问卷，并在相关利益者中展开多轮反复调查，以达到专家意见收敛。四是深入分析德尔菲调查结果，各政策方案的优劣，选择出最终的政策方案。
2.3 征求意见与修订政策方案：路线图法
征求意见与修订政策方案就是推进政策合法化的过程，即征求创新政策落实涉及部门的同意，并获得全国人民代表大会或相关政府部门授权执行的决议。在征求意见与修订政策方案阶段，重点要做好四方面工作。一是必须提供准确的充分的信息，以使参与制订者有知情权。二是有充分的讨论，重视各种不同的意见。三是在这个过程中对代表不同群体的意见要有充分的协商，甚至相互妥协。四是在做出决定前再充分听取各方面的意见。征求意见与修订政策方案阶段工作流程参见图5。
图5 征求意见与修订政策方案阶段工作流程
路线图是科技决策和创新决策的重要支撑工具，使用路线图的目的一般是在复杂、不确定的环境中协调创新活动与创新资源之间的配置。创新政策制订和创新管理中使用技术路线图的核心思想是：分析从研究开发到产业化各节点的主要特征，并找出最优路径绘制成为“路线图”，并按照绘制出“路线图”指导日常创新管理和创新资源配置。
3 结束语
创新政策研究和制订具有很强的综合性和实践性特征，需要有完备的方法体系作保障。从创新政策制订角度看，创新政策制订过程中纳入技术预见研究的一些方法，可以提高我国创新政策制订的水平。从创新政策落实角度看，创新政策制订过程中纳入技术预见研究，可以使相关利益者就某些关键问题达成共识。从决策民主化和公开化角度看，由于技术预见结果是在广泛征求相关利益者意见的基础上形成的，它可以使我们的决策更加民主和科学。从消除知识局限的角度看，由于创新政策制订需要多方面的知识，技术预见综合集成相关利益者的知识和技能，可以消除由有限政策专家和科技专家构成的政策制订小组的知识局限。为此，在创新政策制订过程中融入技术预见，对于提高政策制订水平、促进政策落实具有重要意义。
目前，创新政策制订与技术预见相结合的研究尚属空白。国外一些学者和研究机构正在开展创新政策制订与技术预见相融合的研究，但正式出版的文献几乎还是空白。但是，技术预见研究的政策导向性已经十分明显，未来技术预见将是制订科技政策和创新政策的重要工具。如日本在开展第八次技术预见时，把对“第三期科技基本计划”的支持作为首要目标，不仅提高了技术预见结果的实用性，而且提高了德尔菲调查的针对性。值得指出的是，虽然本文提出了在创新政策制订过程中融入技术预见的思路，但仍然很粗略，也缺乏实践检验。未来技术预见支撑创新政策制订将成为研究热点，主要研究内容包括四个方面。一是对技术预见的基本理论与方法进行研究和梳理，探索技术预见与创新政策制订融合的结合点。二是研究技术预见支撑科技政策制订的基本情况，以及比较创新政策与科技政策的异同，为技术预见移植到支撑创新政策制订奠定理论基础。三是研究创新政策制订系统和制订过程，着重探讨政府机构、科学界、产业界和社会公众在创新政策制订中的作用和定位，提出技术预见支撑创新政策制订的“政策制订系统”。