中国垄断性产业的“垄断”特征及其改革思路，本文主要内容关键词为：垄断性论文,中国论文,思路论文,特征论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F407 [文献标识码]A [文章编号]1001—6198（2005）05—0082—05
随着我国市场经济体制的逐步建立，作为传统经济体制最后一座“堡垒”的垄断性产业的改革越来越受到人们的关注。特别是这一产业长期以来表现出的低效运行和对经济、社会生活带来的消极影响，更加凸显了对其进行改革的必要性和迫切性。当前，垄断性产业改革的当务之急是打破行政性垄断，引进竞争机制，实现政企分开。与此同时，应建立一套功能健全、运作有效的垄断性产业政府监管体制，尤其是通过借鉴发达国家的实践经验，尽快建立起高效的垄断性产业政府监管机构。
一、行政性垄断与自然垄断交织：中国垄断性产业“垄断”的特殊性
从成因上看，我国现实中的垄断大致可划分为以下四种基本形态：（1）经济性垄断。经济性垄断也称为市场垄断，是指经过激烈的市场竞争，优势企业战胜竞争对手，成为市场垄断者，并形成垄断性市场结构。在现实经济生活中，这种垄断的市场结构常常与规模经济、范围经济和企业的高强度技术创新等联系在一起，体现出明显的效率性。但在这种垄断市场上，居于支配地位的企业可能凭借垄断地位采取限制竞争的市场行为，妨碍有效竞争，反垄断政策或法律将对此加以限制。在我国现阶段，这种经济性垄断已在某些行业初露端倪，如在家电、钢铁等行业，少数规模较大、实力较强的大型企业或企业集团已占据支配地位，形成垄断性市场结构。在这些垄断性行业，居于支配地位的企业，或结成价格联盟，操纵市场价格，实行价格歧视；或进行强制性交易，限制市场进入，等等。
（2）行政性垄断。它是指政府及其所属部门直接从事基础设施建设和经营，并凭借行政权力排斥现实的或潜在的竞争者，保护与自己有密切利益关系的企业的利益。从本质上说，这种垄断是一种体制性现象，其产生的根源是传统计划经济体制，之所以维持至今则是由于体制改革的不彻底或滞后。在传统政府管制体制下，像一般的自然垄断产业，如电信、电力、铁路运输、民航和煤气等产业都是由对口的政府行政部门（如邮电、电力、铁道、民航等相应部局）统一规划和管制的，实行的是政企合一的管理体制。这种行政性管理体制导致垄断经营使企业缺乏竞争活力，生产经营效率低；同时，僵化的价格形成机制不能刺激企业努力降低成本，单一的投资主体又使这些产业的投资严重不足。改革以来，尽管对这种行业的管理体制进行了一定的改革，但行政性垄断占主导的格局并没有从根本上得到改观。
（3）自然垄断。它是由规模经济、范围经济、巨大的沉淀成本、完整的网络等因素形成的垄断。政府对这种垄断进行进入管制和价格管制，目的是为了实现规模经济、范围经济，维护消费者福利。西方国家的政府规制主要是对自然垄断行业的规制。然而，自20世纪70年代以后，由于技术、经济条件的变化使自然垄断的性质亦发生了变化，许多原来属于自然垄断的行业变成竞争性行业，再加上政府管制过程中出现大量负面效应，即所谓“管制失灵”，如行业亏损严重、运营效率低下等，在这种情况下，几乎所有西方国家都对本国的自然垄断产业进行了以放松政府规制为主要特征的改革。改革的基本导向是在传统的自然垄断行业引入更多的竞争。上述我国存在行政性垄断的许多行业或部门同时具有这种自然垄断特征。
（4）国家垄断，即政府对烟草、造币、盐业等关系到国计民生或国家安全的行业，以政府企业的形式实施垄断经营。这在各个国家都是存在的。
从总体上说，经过20多年的改革，目前我国全部产业部门基本上形成竞争性部门和垄断性部门两大部分。前者经过这些年的改革，已基本上由市场机制调控其运营，这些行业的企业已基本上成为独立经营的市场经济主体，政府对这些部门或行业的作用，虽在某些方面仍然存在，但总体上已十分薄弱。改革的成果在这些行业不断提升的经营效率上得到较为充分的体现。而在垄断性部门，政府的作用力度还很大，其基本的运营规则仍然是行政性的政府管理导向，市场的作用还很有限。具有较大强度的行政性垄断，几乎掩盖了这些行业的自然垄断性特征，使其运行体现出浓重的政府行政性干预色彩，有的部门几乎纯粹是由行政性垄断所支配。
我国垄断性产业的行政性垄断之所以如此严重，至今得不到根本性改革，从大的方面说是与我国经济体制改革的路径选择直接相关的。我国经济体制改革的一个基本特点是渐进式改革，这种改革的一个重要特征是先易后难，即先进行较容易的改革，再进行较艰难和阻力较大的改革。相比之下，竞争性行业引入竞争的改革相对容易，改革的帕累托改进效应较为明显，因而这些行业改革的推进速度相对较快。而垄断性产业的改革直接涉及到众多部门、阶层，改革的推进是与部门特权和官员利益的丧失联系在一起的，因此，对这些部门的改革遇到了很大的阻力和障碍，改革的进程很缓慢。
二、破除行政性垄断：中国垄断性产业改革的关键
行政性垄断从根本上限制和阻碍竞争，保护落后，造成企业经营成本的提高和企业运行效率的低下，并直接或间接地引发大量腐败行为。在“入世”之后，它还严重制约着我国产业和企业国际竞争力的提高。可以说，现阶段行政性垄断已构成我国经济、社会健康发展的巨大障碍，并成为引发一系列社会、经济问题的直接诱因。不破除行政性垄断，我国经济体制改革就难以进一步深入，真正意义上的社会主义市场经济体制就不可能建立起来。我国20多年来经济持续、快速增长很大程度上是靠竞争性行业，特别是民营经济带动的。国民经济的增长进程有时也被某些特定的因素所阻滞或掣肘，其中较突出的是某些垄断产业由于运营效率低下造成的供给不足，产能下降。如前些年能源、原材料、交通运输等基础产业和基础设施部门的“瓶颈”效应。近年来，伴随着我国经济的进一步快速增长，新一轮能源紧张、原材料涨价给快速增长的国民经济投下不小的阴影。我国基础产业和基础设施的产能不足，固然有其产业自身特点作用的一面，如投资需求量大、周期性长、技术相对复杂等，但更主要的是体制性因素作用的结果。这些行业的国有企业仍处于政府控制和行政垄断之下，不能根据市场需求信息及时调整生产方向和规模，缺乏降低成本和提高效率的激励。
我国垄断性产业改革，关键是要打破政府行政性垄断，改革的方式与一般竞争性行业的改革不完全相同。我国竞争性行业的改革主要采取了放松政府干预，引入竞争机制，垄断性产业由于行政性垄断占主导，因而其改革应将体制性改革与行业性改革有机地结合起来。从体制性改革方面看，需要在行业的产权制度、相关的政府管理体制和监管体系等方面进行一系列彻底的改革。改革的出发点应是转变政府职能，划清政府与企业的界限，减少政府对企业的直接干预。同时，重塑垄断性行业富有竞争活力的微观经营主体。作为这些行业微观运营主体的企业不但包括国有企业，也应该包括非国有企业，形成一种产权多元化的经营格局。为此，要打破行政性进入壁垒，引入新的竞争者，特别是非国有企业和经营单位。新经营者的进入方式有两种：一种进入方式是增量方式，即通过直接创办新企业扩大市场运行的比重。这些新建企业一开始就采取新机制，运用市场规则进行运营。当然，这种进入方式面临着行业性或经济性进入壁垒（自然垄断投资量大，沉淀成本高等）与体制性进入壁垒的双重阻碍。在没有实现政企分开的情况下，即便非国有企业进入垄断性行业，也存在被旧体制“同化”的危险。另一种进入方式是非国有企业以参股甚或控股的方式进入原有的企业，从内部推动垄断性企业原有企业的转制。
从近年来我国垄断性产业改革的实践看，引入新的竞争者包括新的投资者或非国有企业，是一项更为现实的、易于操作的改革方式，也是形成垄断性产业新的经营体制的有效途径。经过长期的发展，已经有许多民营企业成为在国内、国际市场上颇有实力的知名大企业，在新一轮经济增长中，不少民营企业准备进入，或者已经进入钢铁、汽车、微电子等技术和资金密集型行业。下一步对铁路、电力、石油、电信、民航等国有垄断性行业的进入也势在必行。
目前，民营企业进入垄断性行业除了存在较高的行业准入门槛和较多的行业限制以外，还需要转变以下观念：认为垄断性行业一般关系到国计民生，属于关键性行业，必须保持国有经济绝对的控制权。实际上这种认识是片面的。从产业功能来说，这些行业在国民经济运行中确实属于关键性行业，但关键性行业要发挥关键性功能，体现其关键性地位还必须靠实实在在的高运营效率和不断提升的经营能力。要达到这一点，就必须打破这些行业的行政性垄断，引入非国有资本，甚至在一定条件下使非国有资本达到控股水平，实现产权的多元化。为此，要妥善处理国有资本和非国有资本之间的关系，特别是随着民营企业的进入，两种企业在企业运行机制和管理方式等方面存在较大差异，并可能发生一定的冲突，需要采取切实有效的措施加以协调，并尽快地构建起功能健全、运行高效的企业经营体制、运营机制和公司治理结构。
我国某些垄断性产业具有一定的自然垄断性特征，应重新审视自然垄断行业的自然垄断性，特别是要根据市场需求和技术进步状况区分自然垄断业务与非自然垄断业务。在从事非自然垄断业务的部门和环节引入市场竞争，在从事自然垄断行业的部门和环节进行管制重塑，由限制性管制变为激励性管制。特别是某些行业的自然垄断性会随着技术进步和管制方法的改进而发生相应的变化，过去被认为是属于自然垄断的某些领域或环节，也会弱化自身的自然垄断性，甚至不再具有自然垄断性而呈现出竞争性，如长途电话业务等。即使某些垄断性行业仍具有一定的自然垄断性，也不是行业经营的全部环节都具有自然垄断性，有些环节或业务可能是竞争性的，就应在这些环节引入竞争机制，并在自然垄断部分和竞争性部分之间形成平稳对接，一方面实现竞争的激励功能，体现运营的效率性，另一方面通过对自然垄断的规制，节约成本，实现自然垄断规制的效能。规制的方式应借鉴激励性规制的有关原理和方法，提高规制效率。
近年来，我国电信、民航、电力等垄断性行业推行了包括政企分开、引入竞争、企业重组和改制等在内的全行业（或全系统）的改革，取得了一定的成效，但也存在一定的问题，如有的企业虽然换了“牌子”，但治理结构和运营机制并没有得到实质性改变。铁路行业只进行了局部性改革，全局性改革尚未形成方案。运营模式的设计与选择至关重要，这里存在较强的路径依赖性，一旦选择失误，将“锁定”于低效的运营之中。
在我国，垄断性产业运营模式的设计与选择，受利益关系的调整和取向的影响较大。围绕这一问题，不同利益集团往往会发生较激烈的争执和博弈，而这种争执与博弈过程又容易造成改革方案的拖延甚至搁浅。如果垄断性产业改革方案不能体现社会整体利益，而仅仅体现某些阶层和利益集团的利益，那么这种改革方案就是不可实施的。因此，建立我国垄断性行业改革方案的有效形成机制，使其真正能够基于整个社会和国家利益，着眼于提高全社会的福利水平，是我国垄断性产业改革需要重点解决的一个问题。
三、建立健全有效的监管体制：中国垄断性产业改革的重点
对垄断性产业进行改革，包括塑造竞争性经营主体、引入新的竞争者，并不意味着政府对这些行业的经营可以放任不管。由于这些行业具有明显的自然垄断性，因此，对其实施政府管制，是国际上通行的做法。需要改变的是沿袭下来的行政性管制方式，建立与市场经济相符合的、有利于实现垄断性产业高效运营的新型政府监管体制。我国正处于经济转轨时期，这种监管体制既与传统的、以行政干预为主的垄断产业管理体制不同，也与西方国家自然垄断行业政府管制体制存在一定的差别。
政府监管体制的建立包括建立一套相对完整的监管法律体系、监管政策、监管机构、监管方法和监管工具等，其中，政府监管机构的设置与建立是建立健全垄断性产业监管体制的重要一环。发达国家的垄断性产业管制机构一般具有较强的独立性，其管制方式和行为不受政府官员的直接干预，能在较大程度上对垄断性产业实施客观、公正的管制。管制机构的构成人员包括了来自多个方面的专家，如管理专家、技术专家、经济学家、法学家等，以便能够对那些具有较强专业性的垄断性企业经营行为进行客观、公正的判定，并讨论制定科学有效的管制条例、规章和规则，制订企业在价格、服务质量、公平交易等方面应遵循的业务规范。我国垄断性产业监管机构的建立应借鉴国际惯例，在此基础上再考虑我国的实际情况。就目前情况看，我国垄断性产业监管机构的设立大致有两种方式：一是作为政府有关机构的内部子机构，设于政府现有相关机构之内。这种设计方式的优点是政府监管起来相对直接，能较大限度地贯彻政府意图，但同时也使监管机构的自主监管权力受到很大限制，政府的行政干预仍难以避免。二是在立法授权下设立独立于政府机构之外的监管机构。这种方式有利于实现政企分开，按市场规则和效率要求行事，能够较好地体现独立性、专业性、程序性、监管手段的多样性和被监督性等要求。但这种监管机构设置方式对市场机制的成熟程度、政府及行业体制的改革状况等都有着较高的要求。这种方式符合国际惯例，与市场经济的基本要求相符合，因而应成为我国垄断性产业政府监管体制建设的方向。垄断性产业监管机构的设置还必须与其他相关机构的职能相协调，避免相互间的掣肘，甚至冲突。我国即将出台《反垄断法》，一旦这部法律颁布实施，自然就要建立相应的反垄断机构，由此也就有可能引发垄断性产业的监管机构与反垄断机构在职能划分、权限范围等方面的协调问题。一般说来，垄断性行业的企业经营者行为既要受到反垄断法的规范，同时也要受到监管机构的监管，这就要求反垄断机构与监管机构之间建立相应的合作机制，合作的形式多种多样，既可以是正式权力上的分享，也可以是程序上的合作，还可以是知识与信息上的沟通与共享等。
政府监管体制的建立是一个动态的过程，要根据垄断性产业改革的进程和技术条件的变化，适时调整监管的职能和方式，放松经济性管制，加强社会性管制，经济性管制的放松表现在放松准入管制和价格管制上。加强社会性管制表现在对物品和服务质量的提供以及伴随发生的各种活动制定一定的标准，以保障劳动者的安全、健康和实现环境保护。监管体制应将政策制定职能和监管职能适当分离，做到政监分离，形成有效的监督和制约机制，解决“谁来监管监管者”的问题。要提高监管的透明度和公众参与程度，特别是对那些直接涉及公众重大利益的决策，如价格管制政策和市场准入政策的调整等，都应提前通报公众，听取他们的意见。