公有与私有、集权与分权——政治学视野中的私立教育，本文主要内容关键词为：政治学论文,私立论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-054 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-6597(2003)03-0075-05
一
私立教育无论作为一种教育流变的过程形态还是作为教育存在的一种具体结构形态，在世界教育发展过程中，它都是作为一种显性教育现象而存在的。作为一种复杂的历史性概念，任何希冀用定义性语言完满地界定私立教育所有内涵的企图显然是徒劳的，这不仅仅是因为私立教育是一种历史现象和一种社会现象，即使在同一历史时期，同一社会背景下，也会因为人们研究它的目的不同而会选择不同的视角，并赋予其不尽相同的涵义。在西方研究者的眼中，现代意义上的私立教育一般统指国家政府外的社会力量（主要是私人或私人团体）为特定目的或使命（如宗教信仰的宣扬）参与或主持创办教育机构，以主体身份参与教育管理、教育经营、实施教育活动的教育管理发展现象，私立学校的生成与发展是私立教育的主要表现形式。[1]在我国人们更多的使用“民办教育”或“社会力量办学”等概念来界定这种教育发展现象。
作为一种社会现象或社会存在，私立教育现象的生成、演变和与发展是多种因素共同作用、相互影响的结果，这些因素包含于社会文化、政治、经济以及教育自身发展传统等各个领域。本文试图通过对私立教育生成与变化的政治影响因素的分析，以求得对私立教育发展与社会政治制度和政治活动之间的逻辑关系有更深的理解，从而对我国民办教育的发展有更为清晰、更为理性的认识。
一
如果把广泛意义上的教育现象看作是人类发展历史上的一种永恒，那么作为一种具体的教育存在方式则就有可能不具备这种品质。具体的教育存在方式是具体的社会发展环境的产物，在这种环境的组成中，生产力水平是决定力量，而在此基础上生成的具体的社会经济关系、政治关系、政治制度、文化形态等也都以不同的显性力量制约和影响着它的存在和发展。政治作为人类社会群体生活的必然产物，它是一种社会权力分配和价值选择的过程（政治活动：政党＼民主；政治结果：制度＼政策），尤其是在现代国家中，政治影响的这种权威更是无处不在的。教育作为一种非抽象的社会实践活动，它也无法（实际上也不可能）逃避政治权威对他的制约和影响，社会政治生活中的任何一种变化都会在教育发展上烙下痕迹，尤其是在20世纪中叶以来，教育已经越来越成为衡量社会整体发展水平和质量一个举足轻重的指标，教育自身对社会影响力和作用力的增强也进一步刺激了政治力量对它的主动影响。如果说，在历史上政治对教育更多的是一种自然的影响，那么在现代，政治对教育的影响更呈现出一种积极和主动的自觉精神。
私立教育作为教育存在和发展的一种具体现象，从教育发展的历史来看，它可能不是教育存在的一种永恒现象，但是在21世纪的今天，它却是世界教育发展中的一个重要现象，而且这种现象的产生绝非仅是偶然的产物，而是社会经济、政治、文化发展在教育上的必然反映。在这其中，政治影响的痕迹应该说是最为显性的。科根等人曾论证说：从本质上说，教育是政治性的。[2] (p19)在现代国家，政治是最直接的权威，其它权威影响大多最终要转化为政治影响才能生成真正的社会效应，而且政治会经常强制地施加权威影响。如果说科根所言道出了教育对政治敏感的特征，那么，我们就有理由首先从政治视野中找寻私立教育的生成与发展的原因。
政治对教育的影响可以在两个相互重叠的的制度体系中寻找：一般的国家制度和具体的教育管理制度。[2](p23)同样，私立教育现象的政治研究视野也会落脚于此。在第一种情况下，国家体制、政治制度、政府行政制度、意识形态这些宏观的政治因素与私立教育的关系是我们进行研究的焦点，人们可以在国家一般制度的特点中发现私立教育是否能够生存以及是否能获得国家支持的理由。教育不能回避国家制度的制约，因为现代教育是国家制度涵盖中的教育，教育不能回避国家政治制度，是因为，现代国家首先是政治意义上的社会组织，因此，国家政治制度倾向和政治意识的主流形态都会不以教育自身意志的选择而自然地或被强行地灌输到教育的发展模式中。私立教育在现代国家的扩大、产生或消亡，都直接或间接地反映着国家一般政治制度的变迁和更动。在第二种情况下，国家的教育政策、教育方针、教育宗旨及教育管理制度与私立教育的关系是我们观察和研究的主要内容。如果说具体的教育管理制度与一般的国家制度是两个重叠的制度，倒不如说教育管理制度是国家一般政治制度在国家具体领域的反映，因此，可以说，观察国家的具体的教育管理制度，我们可以在很大程度上了解国家的一般政治制度和政治影响，反之亦然。社会政治制度对教育的影响，一方面直接体现为国家的具体的教育管理制度，如教育方针、教育宗旨、教育目的规定；另一方面，也直接或间接地体现于具体的教育教学活动过程中，或通过社会政治生活、政治舆论融浸于人们的教育观念中。私立教育作为一种教育现象，它的生成与发展必然会在国家的教育规定中得到反映，并在国家教育制度中获得生存的空间和地位。因此研究国家的教育制度，同样可以找到私立教育政治影响因素的理由。
私立教育从这两种重叠的制度中找寻原因，我们首先会发现在一般的国家制度中国家意识形态中的所有制理念和所有制实践取向与私立教育的生成与消亡、减缩与扩大有着非常显著的关系。这种关系既可以在思辨的推理过程中得到佐证，亦可以在观察世界各国教育发展的实践中得到证明。
在马克思和恩格斯看来，所有制关系就是生产关系的综合。马克思在《哲学的贫困》一书中指出：“给资产阶级的所有权下定义不外是把资产阶级生产的全部社会关系描述一番”[3]。从这里可以看出，马克思是把所有制概念作为生产关系的同义语来使用的。而作为生产关系的两个组成部分，经济基础决定着上层建筑，上层建筑是经济基础的反映，在所有制（生产关系）—经济基础（具体表现为经济结构和经济制度）一意识形态的上层建筑（政治为主要形态）这三者的关系中，我们不难看出，建构在清一色公有制基础之上的国家政治制度也将是一种以公有化为主要政治取向的制度。相反，建构在以私有制为主体的经济体制之上的国家政治制度也将是一种以私有化为主要政治取向的制度。这应该是合乎逻辑的判断。而教育制度作为建立在国家经济基础和政治制度之上的具体社会制度，无论是从经济所有制倾向还是政治意识形态中的所有制取向来看，它的所有制形态都会是它们的反映。因此私立教育生成与发展的社会背景之一应是经济所有制形态以及由此决定的政治意识形态的所有制取向。更明确地说，私立教育在一个国家的命运如何在很大程度上取决于国家的社会所有制形式。但是，我们并不否认在教育发展的历史与现实的实践过程中，有些现象是无法用私立教育与社会经济结构和政治意识形态的这种逻辑关系（所有制决定经济体制，进而决定政治意识形态，再进而决定私立教育命运）来解释的，因为，在历史上政治意识形态与经济基础相错位，教育结构、教育形态与政治制度不相适应的例子并非少见，毕竟政治本身也是一种独立的社会力量。在人类社会发展的具体实践中，政治背离经济基础或者政治歪曲教育的现象都不是一种纯粹的偶然，这是我们在研究和认识具体的社会现象时，所不容忽视的基本事实。
从20世纪世界各国私立教育的实践角度来观察政治对国家所有制取向与私立教育之间的这种关系，似乎更具说服力。在原社会主义国家，如前苏联、东欧诸国等，在相当长的一段历史中国家的经济结构形态取向是绝对的公有制，而选择的社会制度是作公有化理解的社会主义。在这里，我们需要说明，在上述国家中，经济所有制形态与政治意识形态的对应关系用现在的眼光看，是一种错位的歪曲的关系。应该说，在上述国家中，是政治意识形态立于先，政治意识形态选择了经济结构即经济所有制形态。与这些国家政治形态中一大二公相对应的教育所有制形式也是国有化教育事业一统天下，私有或私营成分的教育被排斥殆尽。而当上述国家在政治意识形态中发生变革，在国家所有制形态进行重新选择或重新建构的时候，这种变革的效应也迅速反映在教育变革的过程中来，私立教育成分在国家政治制度中和经济结构形态中找到了生存的空间和发展的机会。埃勒墨尔.克勒曼曾对匈牙利自20世纪80年代末掀起社会变革的运动作过如下描述：匈牙利社会和政治进行改革的目标是，旨在构建一种混合所有制的市场经济，一个立宪国家和民主的关系，一种政治多元化和以自治市镇原则为基础的运行机制。这一转变要求打破国家对教育的垄断。[2](p211)打破国家对救育的垄断意味着要发展多元化的混合所有制教育。这是混合所有制经济结构露立的必然要求，也是政治意识形态变迁的一个必然反映。
显然，在承认经济基础最终决定政治意识形态的同时，我们还必须承认在很多时候，是政治意识形态选择国家经济结构形态，而不是像理论推理中所说国家经济结构形态选择政治意识形态。国家政治力量，尤其是占统治地位的政治力量对经济结构即国家所有制形式的选择在很大程度影响着教育所有制形态的选择。甚至在某些时候，是决定的影响因素。我们不能断言，有什么样的国家所有制结构形态就有什么样的教育所有制形态，因为影响具体的教育所有制选择的不仅仅是政治制度、意识形态，也不仅仅是政治选择中的所有制取向，文化、宗教、教育传统都在不同的具体背景中对教育所有制形式的选择起着不同的作用和影响。但我们可以说政治对私有化成分的选择是私立教育生成和发展的一个必要因素，这个结论几乎在任何一个现代国家中都是适用的，我们无法想象在一个对私有制度彻底排斥的国家中如何能够生成和发展私立教育现象，除非教育在他们那里远没有引起民众和政府的重视而仍处于国家政治关注的视野之外。
由上述分析，可以看出，就当今世界来说，私立教育现象之所以能够在世界范围内生成或获得发展，成为一种引人注目的国际现象，在某种程度上能够证明私立教育现象在世界范围内已经获得各种政治意识形态的普遍认同或支持。反过来说，当今世界政治多元化发展使我们除了可以看到传统私有制或以私有制成分为主体的国家普遍存在私立教育现象外，在传统的以公有制为主体或单纯的公有制国家中，随着多元化经济、政治结构的建立，私立教育现象也逐渐生成和日益发展起来，这使得私立教育现象在世纪之末的教育世界中变的更加丰富多彩。
总之，从一般的国家制度中找寻政治对私立教育的影响，我们发现国家所有制结构形态对私立教育的影响是一种独立的显性的因素。表现在当今世界，是世界各国对多元化所有制结构的普遍认同，这为私立教育在世界范围内的扩大提供了必要的基础和前提。除此之外，我们在具体的教育管理制度中我们是否能够看到更多更具体的政治对私立教育的生成和发展产生的影响呢？
二
我们说，教育管理制度与一般国家制度是两个重叠的制度，在于教育管理制度是一般国家制度的反映，反映在对教育的态度、立场上，两者应是一致的。但是教育管理制度所反映的教育关系更直接、更具体、更生动。我们说政治对私立教育的影响表现在一般国家制度上是国家一般所有制形式深刻影响着私立教育的具体表现形式，但是这种影响最终要通过教育管理制度具体化和公开化。教育管理制度作为国家教育立场和态度的主要和集中体现，它实质上是国家各种政治力量斗争、妥协的产物，尤其在21世纪的今天，“人们对于教育的兴趣从来没有像现在这么高，在党派之间，在各个世代之间，在集团之间，教育已成为一个争论的课题，而这个争论的课题往往具有政治斗争或意识形态的性质”[4]。国家对私立教育的选择最终反映的也是国家各种政治力量、各种利益主体间的斗争和妥协。国家和社会、政府与利益集团、学生家长与学校之间对教育选择取向的分歧和统一最终决定了私立教育的命运。在我们看来，国家教育管理中的集权或分权的取向影响着教育国有化或私有化的发展水平，这是显而易见和众所周知的道理。教育集权的一般表现是国家垄断教育事业，从学校设置、学校的管理，从经费投入到课程设计，无一不是国家政府的责任和权力。教育分权是教育的管理的主体是多元化的，地方、社会、民众都是兴办教育的重要力量，也是教育发展的责任主体和权力主体。国家教育集权或分权之倾向只是一种国家教育管理的外在特征，它的背后仍然隐匿和充斥着社会各种政治力量和利益主体间的斗争和妥协，集权亦或分权，集权或者分权到什么程度，都是斗争与妥协的结果。美国历史上著名的达特茅斯学案即是这样一个典型的案例。美国独立后，开国者们尝试着由联邦政府创办国立大学的同时，一些州也试图把殖民地时期主要掌握在地方教派手中的私立学院改造成为州立大学或学院，从而引起了联邦政府与地方政府和教会、教派间的斗争。1816年，杰斐逊的支持者们对新罕布什尔州政府施加压力，试图把该州历史最久的达特茅斯学院改建成州立学院，达特茅斯学院董事会内部出现利益分裂，从而导致法律介入的局面，法律最终判决：州议会不能更改私立学校所获得的权利。美国著名法律评论家詹姆斯·肯特说，这项裁决赋予了“我们国家的文化机构以稳定性和神圣不可侵犯性”。达特茅斯学案导致了美国公私立学校的分野以及整个高等教育的多元化和多样化的发展。
就私立教育在现代国家的生成与发展来看，世界范围内的政治多元化倾向愈来愈明显，表现在教育上就是教育民主化、多元化思想和实践的发展，社会各利益集团、公民个人参与教育活动的机会和权力日益扩大，办学主体和教育管理主体多元化趋向亦越来越明显。尤其在一些传统的教育集权国家这一现象表现得更为明显。而作为西方资本主义国家实行教育集权制度最为典型的法国，即使其教育国家主义的传统根深蒂固，但在近20年来的国家教育改革中，也将教育分权作为教育管理体制改革的切入点和突破口，虽然在法国教育历史上，私立教育现象从来没有中断过，但是自18世纪以来，私有化成分的教育一直是微乎其微的，今天的法国教育改革已开始改变这种局面，20世纪80年代至90年代的历次教育法的修订和颁布给予私有化教育的发展的法律和政策空间越来越大。
三
教育分权意味着私立教育或私营化的机会和生存与发展空间的扩大，而教育分权不仅意味着中央教育管理权力向地方的分散，更意味着向民间的分散。从私立学校这个角度来看，政治的多元化发展使国家对教育的垄断失去了坚强的政治后盾，多元办学将成为政治上的必然选择，私立教育的发展机会的扩大也就成为顺理成章的事情。多元化的政治环境和分权倾向的教育管理制度尊重私立学校的发展，国家并不强求私立学校与公立学校一样的办学精神、课程设置，而是给予其较大的自主权。
无论是西方还是东方，19世纪以前的相当长的历史时期办学主体和教育管理的主体更多地存在于国家意义外的社会和民间。除家庭施教权力为私人拥有的天赋权力外，具有公共意义的学校在很多时候也是私人或私人团体创办与经营的居多，代表国家的政府尽管有政策、律令上的导向，却较少在实践中参与公共教育机构的营建。显然，历史上的施教权的私有化现象是普遍的。自19世纪始，发端于欧美的近代资产阶级政治革命和产业革命所产生的影响迅速反映到教育中来，“政治革命与产业革命，好比两股狂飙，欧美教育无不望风披靡，风势所到之处，传统阶级的教育基础如同摧枯拉朽式地倒塌下来，新教育的精神是民主式的，而其骨肉却有赖经济力量予以支持”[5]。在这种背景下，将教育公平、教育普及作为追求目标之一的教育国家化在许多国家初见端倪，发展教育职能日渐成为国家诸多职能中的重要组成部分。至本世纪，教育对个人与国家发展的支持能力和个人、国家对教育的依赖性更是与日俱增，无论是从满足国民个人的教育需求还是满足国家发展的教育需求，没有国家政府这种最能体现统一意志、统一精神的社会力量在教育上的更为积极的参与，显然是无法实现的，兴办教育、发展教育成为国家政府责无旁贷的使命。在这种背景下，实施教育的权利日益归拢于国家，政府成为事实上的最大的办学权力主体。尽管如此，教育中的办学体制和教育的管理体制的发展模式在21世纪的今天并未走向绝对的统一，相反，无论是出于政治目的，还是经济原因，抑或文化积淀，施教权的所有制形式在多元化社会的氛围中继续开拓着自己生存与发展之路。从世界范围看，教育国家化的主流不仅没有湮没历史延承下来的私人举办教育的精神，反而在更积极的意义上赋予它更多的使命和希望。
在私立教育现象生成与发展的政治因素分析和界定过程中，还有一个内容显然是不能忽视的，那就是“受教权”[6]的私有化问题。作为教育活动的两大主体，施教主体和受教主体是统一于教育活动的，两者是无法分离的，虽然一般意义上的私立教育是基于施教过程而言的，但是它在实践过程中总要影响到受教权的归属方式并且其自身也会受到受教权归属方式的影响。因此，论及私立教育问题，不能不论及受教权的私有化。受教权的私有化在历史上大多被理解为社会中的部分人占有公共教育成果享有接受公共教育的权利，它更多地与教育机会均等、教育公平等教育理念联系在一起探讨和阐释，在历史上它的产生与施教权的私有化现象有着极其密切的联系，正是某些人或某些集团私人占有教育资源、占有实施大规模教育的权力，选择教育对象的权力也实际上就掌握在他们手中，在这种情况下，教育显然无法成为全体国民在平等的前提下共享和共有的权利，而只是某些特定社会阶层所私有的权利。从某种意义上说，这是教育的阶级性在社会历史发展的某些时期中的具体反映。而在现代社会，随着人权理念在教育国家化进程中不断得以宏扬和实践，人人享有接受教育权利的理想一步步走向现实，私立教育不但在施教权的私有化的理解上有了新的阐释，在受教权的私有化的理解上也赋予了新的内涵，西方许多研究私立教育的学者认为，现代国民有接受教育的权利，享有选择教育类型、教育质量和教育机构的权利，这些权利应该为国民私人所有，国家不仅要为国民提供这种条件和机会，而且不能借国家教育职能的名义而对国民的这种私有权利进行任何形式的剥夺。显然，这是对20世纪私立教育全面认识中不可或缺的解释。正是发展的历史赋予了同一现象不尽相同的具体涵义和表现。但是，无论是历史上的私立教育现象抑或是当今社会的私立教育现象，在各自对应的意义上，施教权的私有化与受教权的私有化都是密不可分的，两者互相生成，互相促进。没有现代意义的受教权的私有化，私立教育机构就会缺少生存与发展的空间。因此，在私立教育的理论研究或现象观察中倘若失缺了这个内容，我们就不能更客观、更深入、更全面地认识私立教育这种教育发展现象。
综观人类发展的历史，我们可以发现，教育首先是作为人类的一种自然特征出现的，尤其在人类出现后的前期，这种特征表现得更为充分：“一个人是通过共同生活的过程来教育自己的，而不是被别人所教育的，家庭生活或氏族生活、工作和游戏、意识或典礼等都是每天遇到的学习机会；从家里母亲的照管到狩猎父亲的教导，从观察一年四季的变化到照管家畜或聆听长者讲故事和氏族巫师唱赞美诗，到处都是学习的机会”[7]。这种自然的、非意识化或者说非概念化的教育与学习方式是与当时社会生产力发展水平是适应的，而且延续到今天仍然是人类繁衍发展必不可少的教育形式。这时的教育无论是教育的主体还是客体，他们的这种教育权利是自己的，是私人拥有的。但是，这种无法与其它社会活动相剥离而依附于其他社会活动的教育形式，显然不是现代教育的全部含义，这种教育现象并不是我们所要论及的私立教育内容，教育的这种私有性不仅在没有阶级、没有国家、没有政府的时代是必然的，即使在有阶级、有国家的社会也仍然是必然的。当随着社会经济、政治和精神文化的发展，在这种自然的、非制度化的教育之外，产生出专门化的独立于其他社会活动之外的教育形式时，教育的意义就发生了重大的变化，专门意义上教育的产生是与学校这种专门的教育机构的出现分不开的。自从学校出现并逐渐成为社会、国家不可或缺的组织，教育内涵就有了新的理解。作为实施教育活动最主要场所的学校，谁来建立，谁来组织？作为需要物质与精神力量支持的学校，谁来组织投资，谁来组织经营？当国家公选政府代表全体公民来组织教育，建立学校，并成为教育事实上的投资主体和管理主体、面向全体公民实施教育的时候，教育呈现出国有或公有的性质，在经济领域中类似的所有制形式，马克思称之为“社会所有制”也即公有化的体制。而当国家公民个人或公民私人团体以私人愿望、私人资产营建教育机构并以私人主体地位来管理教育机构时，这时的教育就具有了私有化成分。无论是国有性质的教育还是私有性质的教育，在现代社会的表现与历史上的表现有着不尽相同的内涵，当政府真正代表人民意志和国家意志并以国家投入组织教育、建立教育机构并代表全体国民来直接管理学校时，这样的教育才是真正意义上的国有教育或公有教育，这是现代国家教育国有化普遍具有的特点。而当政府以人民税收投资教育，但其社会使命并非面向大众，而仅为特定阶层人群服务时，这时的教育尽管也高举国有或公有的旗号，实质上却是一种狭隘的私有性质的教育。无论是西方还是东方，在君主制社会中的这种教育现象举不胜数。
教育的政治影响在任何时候都是不可忽视的，这是教育发展历史实践的昭示。无论是观察世界私立教育的发展现象还是审视我们国家的私立教育生成现象，无论是总结私立教育历史的经验教训，还是预测私立教育发展的将来，我们都应该把政治这个因素纳入自己的视野。