农村土地制度改革的困境及一种可供选择的方案，本文主要内容关键词为：制度改革论文,可供选择论文,困境论文,农村土地论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农地制度改革的困境：生产要素功能与社会保障功能的冲突
我国现行的是以家庭承包经营为核心内容的农地制度，其特点如下：（1）土地的所有权属村农民集体所有，从实际情况来看，大多数地区土地的所有权归村民小组一级集体经济组织所有，并且，村农民集体根据户籍确定，农民事实上没有自由选择的权利；农户承包土地从事经营，即农户拥有土地的使用权，并允许土地使用权的流转。（2）分配上的原则是“交够国家的、留足集体的，剩余的都归自己”。（3）平均分配土地的使用权，即土地使用权按人口在村集体内平均分配。总之，我国农地制度的基本模式是：集体产权＋按人均分的土地使用权（注：张曙光赵农：《决策权的配置与决策权的变迁》，《中国社会科学评论》2002年第1期。）（注：考虑到正式的制度安排越来越强调土地使用权的可流转性，基本模式也可以概括为“集体产权＋按人均分的土地使用权＋土地使用权的可流转性”，但在现实中土地流转受到种种阻碍，土地的可流转性被大大弱化了。）。这种农地制度使土地除了具备基本的生产要素功能之外，还具备了社会保障功能，并在事实上促进了农业生产效率的提高，稳定了农民生活和农村社会。但是，20世纪90年代后期以来，为了提高农业的经营效益，要求农地——农业最基本的生产要素以更加有效率的方式被使用，这就要求对现行农地制度进行改革，而为农民提供社会保障却要求保留现行农地制度。决策者在改革这种农地制度的过程中面临着艰难的两难选择。
（一）改革现行农地制度：农业经营效益提高的要求
“三农”问题的核心是农民收入问题。农业收入，尤其是经营土地的收入是农民收入的重要来源，所以，农民收入低下的基本原因在于土地经营效率低下，而土地经营效率低下的基本原因在于现行的农地制度。第一、土地归集体所有，平均分配， 集体内各农户人口的变化必然带来行政性调整土地的要求（农村基层干部的权力欲望和寻租愿望强化了这种要求），使农民的土地使用权存在潜在的不稳定性，“增人不增地，减人不减地”的附加制度安排由于与土地集体所有的内在要求相冲突，并不能从根本上解决这一问题。已有的研究说明，不稳定的地权减少土地投资，尤其是附着于土地的投资（如农家肥、水利设施投资）（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学季刊》2002年第2期。）。另外，不稳定的地权（产权不明晰）造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本，不利于土地流转市场的形成，妨碍了农地经营规模的扩大。第二、在集体内公平分配土地的要求，必然导致农户的小规模经营，在土地肥力、位置方面的公平要求，则进一步导致土地的细碎化经营。2000年，我国农户户均拥有土地0.49公顷（合7.34亩），平均每户拥有的耕地块数多达5.86块，其中耕地面积不足0.07公顷的有4.16块（注：农业部农村固定观察点办公室：《“九五”期间农民收入状况的实证分析》，《农业经济问题》2001年第7期。）。小规模的经营使许多现代农业机械和农业设施的使用、以及现代管理方法和管理技术的使用受到限制。虽然法律上承认农民的土地使用权可以流转以实现规模经营，但是，土地集体所有制使土地流转具有对外排斥性，如在转让权利上首先要优先内部成员，对外承包要提高收费标准（注：赵美玲：《我国现行农地制度的弊端和新农地制度研究》，《南开经济研究》1998年6期。），导致流动的范围小，成交的可能性小，土地资源难以得到合理配置。即使成交，土地细碎化的现状使获得土地的农户事实上仍然难以实现规模经营及经济效益的提高。第三、土地平均分配，事实上向农民提供了社会保障。这种事实使农民在使用土地时趋于回避风险，应用新技术的积极性不高，在小规模经营的条件下放弃专业化生产而实行多元化经营（注：马小勇：《理性农民所面临的制度约束及其改革》，《中国软科学》2003年7期。）；并且使已经可以在非农产业获得稳定收入的农民，即使抛荒土地，也不愿意放弃土地使用权，妨碍了土地经营规模的扩大。总之，现行的农地制度阻碍了土地经营规模的扩大，阻碍了农民进行物质资本投资和人力资本投资，应用新技术方法和管理方法的积极性，导致了土地经营效率低下。这是农民收入低下的基本原因，从而是“三农”问题产生的基本原因之一。
（二）保留现行农地制度：农民社会保障的要求
从总体上来说，我国农村尚没有建立起现代社会保障制度。作为一种替代，中国政府通过保证农民拥有一定数量土地使用权的方式来为农民提供就业保障和生活保障。人多地少是中国的基本国情，要想使每个农户拥有相对而言较为充分的就业保障和基本的生活保障，就不得不平均分配土地（使用权）。为了保证土地使用权的平均分配，一方面土地使用权需要随着人口的变化而调整，另一方面又必须限制土地的自由交易，土地私有产权显然无法满足这种要求，合乎逻辑的选择是土地的公有制。并且，由于将一个村庄历史上拥有的土地的使用权在村民内部进行平均分配是一种涉及利益重新分配较少、从而成本较低的一种土地使用权平均分配方案，土地的集体所有制成为一个必然的选择（注：马小勇：《理性农民所面临的制度约束及其改革》，《中国软科学》2003年7期。）。所以，中国农地制度呈现出“集体产权＋平均分配的土地使用权”的基本特征。可见，中国现行农地制度在很大程度是由向农民提供社会保障的需要决定的。或者说，现行农村土地制度同时是农村社会保障制度。
值得注意的是，农民所拥有的土地产权的不完全性使农民实际上无法将集体分配给他的土地使用权永久转让，从而使农民不可能由于暂时性的困难而失去土地，失去社会保障，从这个意义讲，土地提供的社会保障具有社会保障制度的重要特征——强制性。如果在土地平均分配的基础上赋予农民较为完整的产权（尤其是自由交易权），虽然也能为农民提供生活保障，但由于自由交易权的存在，农民很可能由于暂时的困难而出售土地，从而使土地提供的社会保障缺乏强制性，最终会导致部分农民完全缺乏保障，生活陷于困境，引发一系列社会问题。国内很多学者结合中国的历史教训来说明这一点。温铁军的观点很具有代表性，他指出：“结合上下5千年中国农业文明史，我们不难发现小农村社经济传统与中国‘人地关系高度紧张’这个基本国情相辅相成。正是由于这个‘农业中国’的国情矛盾制约，历史上大的事变往往是人祸甚于天灾，往往是豪强大族占田导致‘不患寡而患不均’，……引发流民四起、社会动乱；这时若遇天灾、外患，必致‘改革中兴’或改朝换代。而其后的第一国策，往往都是‘均田免赋’”。“由于人地关系高度紧张，土地作为中国农民安身立命的最基本的‘生存资料’（并非经济理论所讨论的‘生产资料’），只好按人口平均分配，也只能体现公平原则”。（注：温铁军：《“三农问题”的世纪反思》，《战略与管理》1998年4期。）国外学者对当代发展中国家农业的研究也得出了大致相同的结论。他们认为，由于农业中存在较为严重的信息不对称，即使在市场经济条件下，信贷及保险市场也很不完善。一旦遇到自然灾害，农民就有可能将土地低价出售以度灾荒（其前提是农民拥有对土地的较为完整的产权）；而到了正常年份，土地价格高于土地利润的资本化价值，在信贷市场不完善的情况下，失去土地的农户将很难将土地回购。这将加剧土地兼并与集中，导致许多社会问题（注：张曙光赵农：《决策权的配置与决策权的变迁》，《中国社会科学评论》2002年第1期。）。总之，以上这些研究表明，农民拥有较为完整的土地产权的情况下，土地集中将不可避免，从而将不可避免地危及部分农民的基本生活保障，引发各种社会问题。所以，考虑到农民的社会保障问题，在改革现行农地制度时应当采取非常谨慎的态度。
以上分析表明，改革中国农地制度的困境在于农地的生产要素功能和社会保障功能之间的矛盾。作为一种生产要素，为了提高经营效益，土地的产权应当是稳定的，可交易的；作为一种社会保障，土地的产权却恰恰应当是不稳定的，不可交易的。这是中国农地制度改革困境的本质， 这种困境导致了决策者决策的摇摆不定和自相冲突。
二、改革现行农地制度：一种可供选择的改革方案
（一）改革现行农地制度的原则
在近年来关于农地制度的讨论中，主要有“积极”和“消极”两种观点（注：秦晖：《“优化配置”？“土地福利”？——关于农村土地制度的思考》，《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社，2003年，第42页。）。“积极观点”从提高土地经营效率的角度出发，重点关注的产权稳定和产权的可交易性，提出了赋予农民较完整产权主张，但没有充分考虑到土地的社会保障功能。如党国英认为， 土地产权改革是农村制度改革的核心问题，并且，难以通过农地制度改革来解决农村社会保障问题（注：党国英：《市场化：农村社会经济的出路》，《中国改革》2002年第2期。）。显然，在（高度重视社会稳定问题的）决策者受财力约束无法为农民提供现代社会保障的条件下，很难接受这种忽视土地社会保障功能的主张。“消极观点”重点关注农民的社会保障问题，提出应当维持现行的农地制度。如温铁军认为，在人地矛盾高度紧张的基本国情的制约下，目前家庭承包经营制下的小农经济长期内仍然是中国农村经济的主要类型（注：温铁军：《“三农问题”与解决办法》，《中国改革（农村版）》2003年第2期。）。这种观点没有注意到农村经济发展，农民生活水平提高的要求，其结果必然是以低的经营效率和生活水平为前提来为农民提供生活保障，很难说是明智的。我们认为，农地制度改革的困境在于土地既是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障；探讨现行农地制度进行改革，应充分考虑农地现有的这两种基本功能。
除此之外，为了使改革方案具有可行性，还应当遵循以下原则：（1）与我国的制度环境相适应。农地制度改革的方案应当与我国基本政治制度等制度环境相适应。（2）充分尊重农民的利益和自主权利，给农民足够的选择空间。农民是理性经济人，给予足够的创新空间，农民将根据自己所处的环境自发形成富有效率的制度安排。（3）应具有动态性。改革农地制度，实现规模经营的基础是农村人口的减少，而农村人口的减少取决于工业化过程。工业化过程是渐进的，所以农地制度改革方案应当是动态的，以与这种渐进过程相适应。（4）充分考虑国家财政的承受能力。制度安排的改革应当在政府主导下进行，带来过大财政困难的改革方案将难以被政府接受，或导致改革的夭折。（5）有一定经验基础。人的理性是有限的，完全主观设想的改革方案常常会遭受挫败，改革方案最好有一定的实践经验作为基础。
（二）农地制度改革的基本方案
根据以上改革原则，笔者提出以下改革方案：（1）实行土地国有化，给予农民永佃权；（2）农民以土地永佃权换取现代社会保障体系中的社会保障帐户，逐步实现城乡社会保障体系的统一；（3）彻底改革现行户籍制度，消除农民迁入城市的一切障碍。具体改革过程如下：
第一步：彻底改革户籍制度，取消限制劳动力流动的种种壁垒（如财产限制、学历限制），促进农民在城乡之间流动，促进农民在非农产业就业。
第二步：改革农地制度，改组基层行政组织。（1）土地归国家所有，农民永久享有家庭联产承包责任制下从集体得到的平均分配的土地使用权（可称为初始永佃权）（注：永佃权是指以支付地租为代价在他人所有的土地上进行永久性耕种、畜牧或养殖的权利，可以理解为永久的土地使用权，是仅弱于土地所有权的一种土地产权。）（注：张德元：《新型土地租佃制度刍议》，《经济前沿》2003年第4期。），获得初始永佃权的农民拥有在一定期限内转让土地使用权的权利（包括以土地入股的权利），因对土地的投资而形成的土地增值归农户所有；国家根据土地的位置、肥沃程度，收取一定租金，将租金纳入财政收入，主要用于向农村提供公共产品。（2）对乡级政府和村级自治组织进行改革，剥离其经济职能，仅保留其社会职能，使其成为纯粹的社会管理机构，类似于目前城市中的街道办事处和社区管理机构；根据农村人口减少和经营规模扩大的实际情况，逐步取消乡级政府，合并村级自治组织。
第三步：农民以初始永佃权交换现代社会保障体系中的社会保障帐户。（1）如果农民要放弃对土地的初始永佃权，只能将这种永佃权出售给国家（可以由省级政府代理）。抛荒土地三年以上者，视为自动放弃初始永佃权，土地由国家无偿收回。（2 ）已经获得稳定非农收入的农民将土地初始永佃权出售给国家时，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立帐户，将应付给农民的款项直接转入所建立的社会保障帐户，并将社会保障帐户管理和户籍管理联系起来（注：这里涉及一些技术性问题：（1）初始永佃权价格的确定，笔者认为可以用资产评估方法中的市场价格法和收益现值法来确定；（2）关于建立社会保障帐户所需转入的资金与初始永佃权价格有差异时的处理，笔者认为如果前者大于后者时，应当要求农民补交，反之， 则余额应放入其社会保障帐户，然后逐年扣除其每年所应交纳的社会保障金，扣完后则由本人继续缴纳。）。
第四步：国家出售收回的永佃权。国家将收回的永佃权的土地通过土地整理形成大片土地（暂时无法整理的部分可以短期出租），再将永佃权出售给农民或其它经济主体，出售土地永佃权时可根据各地的不同情况设置上下限（设置上限的目的是防止土地过分集中， 设置下限的目的是为了实现适度规模经营）。从国家购得的永佃权可称为二级永佃权，获得二级永佃权的农民同时必须将自己原来拥有的初始永佃权出售给国家，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立社会保障帐户，并将应付给农民的款项转入该帐户。
第五步：允许土地二级永佃权自由买卖。建立土地二级永佃权的流转市场，允许土地二级永佃权的自由买卖（注：但土地买卖的结果需要到政府登记，并办理新的产权证书。），实现土地资源的市场配置。但设置农户拥有土地的上限，这一上限可随城市化水平的提高而逐步提高。
（三）上述方案的优点
显然，在上述方案中，通过将农民出售所拥有的初始永佃权出售所获的资金注入农民在现代社会保障体系社会保障账户的作法，将农民顺利地纳入了现代社会保障体系，同时剥离了土地的社会保障功能；当各种经济主体从国家购入土地的二级永佃权后， 他们所得到是已经被剥离了社会保障功能的、产权稳定、可交易的土地，从而有利于激励经济主体对土地的长期投资，有利于土地的自由流转和适度规模经营，从而能够提高土地的经营效率。这样就解决了中国农地制度改革所面临的困境，这是该方案的主要优点。
除此之外，该方案还有以下优点：（1）给农民以充分的自主选择权，使改革具有渐进特征。在改革的初始阶段，在拥有永佃权的基础上，农民既可以在原有土地上从事农业经营并依靠土地提供保障，又可以在一定时期内转让土地使用权（这使本方案可以兼容目前出现的种种以土地使用权转让为基础的制度创新）；对于已经有稳定非农收入来源的农民，则可以自愿放弃土地永佃权专门从事非农产业并依靠现代社会保障体系提供生活保障。通过这种自主选择，事实上使农地制度改革成为一个渐进的过程，从而与工业化的渐进过程相适应。这种自主选择和渐进改革将使经济水平不同的各个地区处于改革的不同阶段，或者说采取了各不相同的农地制度，从而适应了我国经济发展水平不平衡的基本国情。（2）土地国有化，突破了集体所有制对土地适当集中的限制，并有利于农民以国家所有的土地交换国家管理的现代社会保障体系，有利于农村社会保障从土地保障向现代社会保障的转换。同时，土地国有制将遇到较少的意识形态方面的阻力。事实上，虽然法律规定土地归村集体所有，但是由于村集体带有准政府的性质，各级政府在农地制度改革和土地调整中发挥着重要作用，实际上在一定程度上拥有对土地的终极所有权。有调查表明，50％以上的农民认为土地是国家所有的，只有13％的农民认为土地是集体所有（注：张德远：《适应我国农业劳动力转移的土地制度改革》，《上海财经大学学报》2002年第1期。）。并且，部分西方发达市场经济国家如英国、新西兰、德国、以色列实行土地国有的制度，在现代市场经济条件下实行土地国有制有现成的经验可供借鉴。（3 ）由于出售二级永佃权的收入可以作为国家向农民支付初始永佃权价格（从而为农民提供社会保障）的资金来源，非农化过程的顺利进行将增加政府的财政收入，以及整个改革过程是渐进的；政府财政方面的困难并不十分严重。
三、可行性分析：几个可能的问题及其解决
当然，上述改革方案只是一个初步设想，在实际操作中会遇到许多问题。主要的几个问题是：
第一、关于初始永佃权价格确定的问题。土地价格是地租的资本化，一般用收益现值法来确定土地价格。许多研究者认为我国土地的影子价格很低，如姚洋估计在落后地区土地年亩均纯收益为200～300元，据此按6％的资本化率推算估算目前我国土地的影子价格大约是每亩3300～5000元（注：姚洋：《农地制度与农村社会保障》，世纪中国网站，2002年4月22日。）（计算公式为土地价格＝土地纯收益/资本化率）。我们认为，土地是一种安全资产，在用收益现值法计算其价值时，适用的资本化率（其本质是预期资产收益率，包含无风险利率、风险报酬率和通货膨胀率）稍稍高于债券利率（无风险利率）即可（注：在马克思看来，资本化率就等于银行利率。），如果按4％的资本化率来计算，土地的价格应在5000～7500元/亩。可以预测，随着人们认识到永佃权和使用权（承包权）在产权性质方面的差异，以及人们预期到由于农地制度的改革，未来土地能得到集中，将以更有效率的方式被使用，土地负担将会减轻（只缴纳规范的地租和税收，集体提留不再存在），预期收益将会提高。如果土地的预期收益能增加50％（注：在我国土地经营效益很低的条件下，这是完全有可能的。），则每亩土地的价格可以达到10000元左右。我国目前人均耕地1.59亩，农村人口人均耕地约2.14亩（注：经济日报编辑部：《我国土地的基本国情》，《经济日报》2000年6月25日。），即每个农民拥有的土地初始永佃权的价格为21400元。如果农民的平均年龄按35（农民的预期寿命为70岁）岁来计算，假定一般从20岁开始缴纳社会保障资金，即积累时间为15年，考虑复利因素，则相当于平均每年有1068元的社会保障金注入社会保障账户，这足以为农民提供基本的生活保障。
第二、关于出售土地初始永佃权所提供的社会保障资金不足的问题。平均而言，出售土地初始永佃权后由国家转入社会保障帐户的资金可能不足以使农民获得目前城市居民的保障水平。这一问题可以通过建立多层次的社会保障制度，实行多积累多收益的原则来解决。 农民如果想得到较高水平的社会保障，则应根据相关标准补交过去应积累资金和土地初始永佃权的差额；如果不愿或无力补交，则只能享受较低层次的社会保障。当然，各层次的社会保障在资金上可以互相融通，从而使选择不同层次社会保障的人们之间仍然存在互济关系。
第三、关于国家购买初始永佃权和农民购买二级永佃权的资金来源问题。（1）国家购买初始永佃权的资金来源。国家可以向商业银行贷款或发行专项国债来解决资金问题，国家在土地市场上出售二级永佃权所获得的收入保证了还本不会出现问题，利息可由财政补贴。（2）购买二级永佃权的资金来源。可以通过以下措施来解决：应当允许各类企业（包括由内资控股的合资企业）、城市居民、农村居民在本地或跨地区从国家购买二级土地永佃权；这样，有利于吸引非农产业和经济发达地区的资金来推动改革。原来的农民购买土地的下限可以适当放低，例如最低限可以定为10亩，根据前面的估算，大约需要10万元，农民可以以按揭贷款的方式支付。如果按揭成数为7成，按揭年数为30年，按现行利率计算，每年需要归还4524元，这对目前比较富裕，有一定财富积累，并有能力在规模扩大的土地有效率地经营的农民来说，是能够承受的。
第四、关于改革过程中改革操作者的廉洁性和公正性问题。考虑到任何改革方案（如在农村另外建立社会保障体系的方案）也涉及类似问题，所以不能因此否认本方案的价值。当然，本改革方案可能意味着国家更大程度的参与，所以，廉洁性与公正性不足可能会带来更多的问题。 政治体制改革的继续推进，社会主义民主的扩大和社会主义法制的完善，尤其是农村基层民主的逐步扩大，将有助于这一问题的解决。
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