政府对私营经济的引导和管理，本文主要内容关键词为：私营经济论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
私营经济是自发私有性质的经济，属纯粹的市场经济。政府对私营经济是否应进行干预？如果必须进行干预，那么政府在干预私营经济时应当注意什么问题？干预的范围、措施、程度或力度如何？本文将探讨这些问题。
一、政府干预私营经济的理论观点
在国际论坛上关于国家干预和经济自由的分歧论争由来已久，至今仍在延续。两大流派各执一端，未成共识。了解这些理论观点对我们解决现实问题不无裨益。
国家在经济中所起的作用早在经济学尚未成为独立学科之前就已成为争辩探讨的重要命题。古希腊时期，一些著名学者如苏格拉底、柏拉图等就已开始探讨思考此问题。此后的重商主义力主国家干预经济；以斯密为代表的经济自由主义者接受了自然秩序哲学观点，认为国家只要当好私有财产的“守夜人”就足矣；以亚历山大·汉密尔顿为代表的国家干预主义者则认为国家必须主动起干预作用；德国的李斯特也十分注重国家对经济的作用，极力主张国家积极干预经济，特别是倡导工业化和技术进步，重视教育和技术培训以及引进人才。在自由资本主义时期，斯密的观点得到了普遍的认可，英国政府的官员当时都言必称斯密。20世纪早期的世界性大危机动摇了经济自由主义学说的理论根基，传统理论无法回答现实问题，遂由凯恩斯的国家干预理论取而代之。70年代经济危机的爆发和“滞胀”的出现，又使凯恩斯的理论丧失了权威地位，各种主张自由市场制度的流派应运而生并占了上风。但此时仍有刘易斯、庇古、斯蒂格里兹等经济学大家认为国家干预是必要的。西德前总理艾哈德力主社会市场经济，同时认为政府的调节也是必不可少的。我国政府对私营经济的引导和管理也会遇到是加强干预还是在任其发展的选择，因而需要了解在这一问题上的不同理论观点。
现代经济自由主义的基石是“政府失灵论”，其主要理论根据是：1.斯密所说的经济由“看不见的手”调节的原理仍然是正确有效的；2.资源有效配置的唯一途径只能是通过市场来实现，任何其它的力量都不能取代市场的作用；3.市场本身即使存在某些自身难以克服的缺陷，但克服市场缺陷的有效方法不是国家干预，而是明晰产权；4.之所以出现市场失灵，根本原因在于政府而不在于市场自身；5.政府干预如能解决市场失灵问题，必须存在四个前提：(1)政府必须能够代表多数人的利益，政府行为比个人行为更能体现公众利益、社会利益；(2)政府在理智上必须强于个人；(3)政府的运作比个人运作的成本更低效率更高；(4)政府的分配比个人分配更公平。但是这四个前提条件并不必然存在。政府实际存在种种局限和缺陷，主要有：
第一，政府中的决策者与常人一样要受习俗、利益等因素的影响，决策同样要受信息不对称、不系统、不及时的制约，并不能确保决策的正确性，况且官僚主义、扩大机构等偏好还会与公众利益相矛盾。
第二，政府能否真正做到公平尚存疑问，因为公平与效率的矛盾普遍存在很难解决，公平的内涵丰富，标准多样，界定困难，实施更为困难。
第三，政府工作人员的绩效不仅难以衡量，而且绩效与收入也难以建立有机的联系。政府执行职能通常缺乏利润和成本概念，因为资金来源于国家的财政预算，无明确的利益主体，因此易导致政府人员的低效率和寻租行为。
第四，政府与公众之间的契约关系是不完整不对称的。政府是一个权力机构又是经济实体，特殊的地位可使政府能够不履行与民众建立的契约或部分不履行契约，甚至可以解释或修改契约，在这方面存在着较大的随意性。这既为政府官员“寻租”提供了空间，又使政府的经济权力过大导致交易的萎缩，直接影响经济的发展。对私人具有法律约束力的契约义务对政府来说未必有效，所以，即使政府强化自律，因利益主体模糊，责任主体不明，要对违约行为进行惩罚，对象往往空置，措施往往无用。
第五，政府效率总是低于市场效率。由于政府最具垄断性，又存在部门不断扩大规模、委托代理中间环节增加、信息不对称、监督不完善、政府人员的道德风险较大、“寻租”行为等缺陷和弊端，最终会增加政府办事行为的社会成本。又由于政府行为的绩效无从表明，只能从是否犯错误来识别，从而政府官员总是推诿责任，过份避免失误，其结果是导致政府部门普遍的缺乏远见、懒惰、不负责任、缺乏创新精神、短期低效行为难以避免。
第六，政府干预的目的是保证多数人利益，但保证多数人利益的“少数服从多数”原则却难保实效。著名的“独裁定理”表明，任何一种社会选择方法不能同时满足广泛性、一致性、独立性和非独裁性四个条件，从而任何情况下完全代表个人利益的“多数人原则”选举体系无法保证公正和效率，决策最终总是由少数人做出，稳定的再分配政策难以避免牺牲部分人的利益，普遍的公平难以实现。
国家（政府）干预主义的出发点是“市场失灵论”，其主要论据是：1.个人利益追求与社会利益实现不能一致，效率与公平的关系上存在无法解决的难题。个人在追求利润最大化时并不必然实现社会的最大利益，并且在通过市场机制提高效率时往往同时加剧了不公平。
2.在现实的市场经济中存在着各种各样的垄断和过度竞争，这些状况会大大降低效率，浪费社会资源。
3.信息不完全，知识资源不能有效配置。私人企业所获得的信息总是有限的不完全的，也可能是虚假扭曲的。特别是信息在私人交易中极易扭曲，市场行为主体所获得的信息往往不对称。这种信息的不对称可导致垄断、不平等交易、价格信号失真等损害社会整体效益的行为。
4.市场存在不完全均衡造成有效需求不足，劳动力等资源就不能充分利用，引发经济周期性的波动和经济危机。
5.自由市场经济存在外部效应，外部效应可导致市场在配置社会资源时产生偏差。
6.公共产品生产存在问题。公共产品具有“非排他性”和“非独占性”。这两大特点会使私人生产公共产品的积极性受到限制，从而使公共产品供应不足。
因此，政府必须弥补市场经济的不足，进行必要的干预。这一流派提出政府进行干预的措施主要是：制定公平分配和稳定增长的政策，并采取各种调节手段保证宏观目标的实现；建立公平竞争的市场环境和秩序，制定法令和规则，制止垄断和不公平竞争行为；解决公共事业公共设施的建设问题；制定解决外部不经济问题的政策；解决信息不完全问题，提供各种信息服务；制定劳动政策，保持充分就业；影响社会观念，改变传统认识，支持经济增长；投资高风险高科技公共产品生产等行业。
西方的经济自由主义和国家干预主义两大流派的论证可以说是各有其理但失之偏颇。集双方论点中的合理成份并把现实经济运行纳入视野，我们可以形成这样一些看法：单纯的市场机制和单纯的国家干预都存在着问题，在实行以私有制为基础的市场经济时要保证经济有效运行绝对不能缺少国家干预，问题只在于国家必须进行适度的干预而不是全面的干预，必须考虑干预的方式、领域和层次。我国与西方各国的制度背景和经济背景不完全相同，但我国既然同样存在市场和政府，就不可避免地存在不同程度的“市场失灵”和“政府失灵”问题，在政府与私营经济的关系上也会存在某些相似之处，因此有关的理论可作为他山之石。
二、我国政府与私营经济关系的实证分析
政府是一个集合概念，包含中央政府和地方政府，地方政府又包含省级、市级、县级、区级、乡镇级政府和街道级办事处各级政府。各级政府既贯彻中央政府的指令又具有相对独立的利益和权力，由此产生出不同等级政府与私营经济的多层次关系，如省级政府或县级政府与私营经济就有不同的关系。又由于存在不同行政地域的地方政府，各区域具体情况不同，政府与私营经济的关系也不同，如在国有企业比重大的省、市与非公有企业比重大的省、市，政府与私营经济的关系会有所不同，例如沈阳、兰州和温州。政府与私营经济的关系又有经济关系、政治关系、法律关系、意识形态关系等等，这些关系相互之间又存在内在的联系，例如农村中私营企业主因具有经济实力和办事能力，已开始进入基层政权机构。阐明政府与私营经济的所有关系非本文力所能及，只能概略地从总体上对我国私营经济的经济状况作一实证分析，在此基础上对政府如何引导和管理私营经济提出政策性建议。
我国政府代表全国人民根本的全局的利益，从维护这一利益出发，要对私营经济发挥双重的作用：一是为私营经济的发展提供良好的环境；二是要克服私营经济发展所带来的种种负效应。政府所起的双重作用理应双管齐下同时进行，但在不同的阶段应有不同的侧重点。一般来说，在私营经济发展的初期应侧重于提供和创造发展的环境，在私营经济发展到一定规模一定程度时，则应侧重于规范化和合理化。因为我国政府对经济的干预在以往以单一公有制为基础的计划经济体制中作用十分强大，长时期以意识形态为标准对私有经济在观念和制度两个方面长期持坚决彻底的否定态度，进行全方位剿灭，致使改革之前私有制经济不仅几乎荡然无存，而且负面影响十分深远。因此在发展初期，重要的是解放思想，转变观念，冲破传统观念的束缚，摆脱心有余悸的心理，营造鼓励和支持私有经济发展的氛围。而当发展到一定阶段后，私有经济的弊端就会显现，市场机制缺陷就会暴露，对经济发展的负面作用就会加大，就需要强化政府的作用。
对我国私营经济目前所处阶段的正确估价是科学决策的基点。笔者认为，虽然经过20年高速发展，但因起点低，私营经济至今仍处在较低水平，主要表现如下：
1.整体上企业规模偏小。私营经济发展在全国居领先地位的浙江省，1998年全省私营企业注册资金1000万元以上的仅404家，占其总数的0.39%；年产值超千万元的1033家，雇工超百人的1276家，超500人的67家，分别占全省总数的1.01%、1.24%和0.06%。
2.行业分布偏重于第三产业，第一产业投资甚少，第二产业力量薄弱。全国1997年私营经济在第一、第二和第三产业的比重分别为1.72%、44.82%和53.46%。我国私人资本大量投入传统第三产业，既表明投资者尚未摆脱短期思维模式，又表明私营经济尚未积聚足够的实力能够大举进军工业化的关键领域重化工业。
3.工业企业技术设备水平较低。1997年第二产业中的私营企业96.56%分布在制造业，3.4%分布在采掘业，技术特征是集中于劳动密集型和低技术行业，采用高科技和大型现代化设备的企业为数极少。
4.企业管理制度滞后。1997年全国私营有限责任公司44.25万户，占私营企业总数的46.1%，独资企业38.75万户，占总数的40.3%，合伙企业13.6%。独资企业和一部分合伙制企业中基本都是家族宗法制管理。如果说这种管理模式在企业初创时期尚有一定的合理性，那么企业在达到一定规模、外部环境市场化程度大幅度提高竞争加剧时就显得滞后了。因为此类企业命运系于创业者一人，一旦创业者出现能力危机或后继无人，企业就陷入严重的危机。
5.企业主与雇工素质偏低。从文化素质看，企业主总体文化程度较低。从法律素质看，企业主法制观念淡薄，法律知识欠缺的情况比较普遍。非法用工、非法经营、偷税漏税、假冒伪劣、坑蒙拐骗消费者的事件时有发生；还有知法犯法如聚众赌博、吸毒贩毒、嫖娼纳妾、走私贩私、制黄贩黄；更多的是对商标法、专利法和工商管理规定不了解不熟悉，因无知而犯法。从环保素质看，问题也很严重。企业主进行生产经营大都不考虑环保因素，有些已对局部环境造成严重破坏。雇工大部分来自农民，文化程度比业主更低一些，法制观念同样淡薄。一方面，雇工很少运用法律武器保护自身的权益，据我们调查，在劳动时间、劳动报酬、劳动用工方面至少40%的雇工不会保障自身的权益；另一方面，雇工侵犯企业主合法权益的事如私吞企业财产、挪用企业资金、损毁企业资产、窃取商业秘密等事件也时有发生。
6.劳资关系处于低级状态。首先，雇主以其生产资料私有制实行集权型管理，一切事务均由雇主决定，雇工只能完全服从而雇主无任何制约，双方无对话制度，雇工也不能参与企业内部管理。目前劳资关系因雇工忍耐、感恩、乡情和雇主施惠等因素基本处于融洽状态，但存在着潜伏矛盾扩大、激化的可能性，激化的个例各地都有所见。其次，劳资矛盾的形式多为原始性的，劳资之间一旦产生冲突，雇工通常采取的反抗手段是愤然离去、消极怠工、增加废品、损坏设备、盗窃企业财产、甚至违法破坏雇主家庭财产。最后，雇工自我组织程度很低，很少利用工会组织来捍卫自身利益。
7.企业主心态不稳，缺乏安全感，由此易导致经营行为的短期化，表现为不愿意长投资大投资、部分企业主醉心于畸形消费、有人办理国外长期居住证等等。
8.产权归属关系模糊，戴“红帽子”挂公有制牌子的现象依然存在。十五大以后一些私营企业纷纷还原，但此类现象依然存在。
9.企业主获利方法相当原始。大部分企业主增加利润的方法只是延长劳动时间，提高劳动强度，甚至克扣工人工资，拖延发薪时间，不提供最低限度的安全生产条件。企业主对付那些反抗的工人，不外采取收买或开除两种方法。
10.运用商会、行业协会进行中观层次的协调管理的程度低，私营企业的生产经营基本是各自为政，经济活动的无序性过于严重。
11.相当数量的财富用于非生产性消费、炫耀性消费、奢侈性消费和封建迷信性消费。
12.全社会对私有制经济仍存偏见。
由此可见，我国私营经济虽然产生于20世纪中后期，但目前仍然处于较低的原始的发展阶段，在各方面都带有初生期的痕迹，还需要政府在各方面提供或创造有利于其发展的社会环境；另一方面其固有的弊端开始显现，政府的调控和管理也应渐次增强。
三、政府对私营经济的引导和管理
政府引导和管理私营经济的必要性在于：其一，我国政府代表人民的全局的根本的利益，从公共利益出发，必然追求经济稳定持续快速高效发展，追求公平分配、共同富裕的目标，这既是取得宏观经济效益最大化的客观要求，也是社会主义本质的内在要求。如果国民经济波动过大，甚至发生危机，不仅危害私营经济而且危害国有经济，这两方面的危害都会损害宏观效益，削弱国力，政府自然要尽力避免出现这种情况。其二，私营经济的发展必然造成收入分配上的差距，因为个人能力的差异和按生产要素分配所导致的收入分化会因“马太效应”在市场经济中得到放大而加剧。根据世界各国的经验和马克思的论断，收入差距过分悬殊，是产生社会动荡和社会变革的基本原因。国外理论家就设计了洛伦斯曲线和基尼系数以监控收入分化差距。就社会主义理论而言，邓小平同志明确提出社会主义本质中包含着共同富裕的内容。因此政府需要在国民收入再分配中进行强制性调节以逐步实现共同富裕。
政府是否具备对私营经济进行引导和调控的资格和能力？回答是肯定的。政府是权力机构，正常状态下社会成员须经严格筛选才得以进入，从而聚集了社会的优秀人才，并分工专门从事管理经济工作，在相当多的方面比私营经济企业主更具宏观眼光，更有远见，更顾及公共利益和更专业化，政府所起的作用是市场不能取代的。但是，即使是我国这样的政府，也并非是完美无缺和万能的，信息不完整不及时、官僚主义等客观和主观的缺陷难以克服，对国有企业尚不能包办一切，更何况对私营企业。因此政府应适度进行引导和管理，注意对私营经济不要干预过多，过于具体，不要越俎代疱。政府对私营经济的引导和管理应从宏观、中观、微观三个层面展开，在不同的层面采取不同力度的措施。概略地说，在宏观层次应实行硬性调控，主要是立法制定市场规则；在中观层次应实行间接弹性调控，主要是通过市场和行会两大途径进行导向，对于商会、同业协会组织的作用尤要重视；在微观层次应分领域实行不同做法：经济领域实行自由放任，其他领域进行适度管制和引导如建立各类组织等。重点则是在宏观层次。政府的作用首先是对社会环境的改善，是对观念环境、法制环境、管理环境、信息环境、基础设施环境等的改善；其次是推动建立中观层次间接调控中介组织；对于私营企业的生产经营则尽量不要干预。对微观经济活动实行自由放任是因为微观层次的问题极其复杂，政府的干预未必项项正确，很可能是主观愿望与现实不统一，结果不是有利于而是有害于私营经济的发展；另一方面私营企业对政府的随意指挥也不会遵从，他们自有主张从实际情况出发进行经营。本人在调查中就听到某私营企业主对某市长的意见评长论短，根本不予贯彻。从目前状况看，政府对私营经济应当开始如下工作：
1.政府应该通过它特有的权威性和影响力来转变人们对私营经济态度，澄清各种模糊认识，使社会对私营经济取得共识。发展经济学认为，对于发展中国家而言，经济增长在很大程度上取决于社会对经济增长支持而不是限制的态度，认为人们的观念变革是经济增长的基础。我国数十年来“左”的思想占主要地位，转变观念十分重要。目前需要取得共识的是：(1)对私营经济的负面影响应当正视，但不能理想化地设想走一条十全十美的道路，要认清私有制尽管天生有其弊端，但在一定的历史时期必然存在，这是社会发展的必经阶段。我们只要在宏观上坚持公有制为主和共产党领导，微观上采取有效的引导、监督和管理，就能够趋利避害，尽可能减少私有制的负面作用，以最小的成本取得最大的效益。反之，要是因噎废食，因私有制存在弊端而舍弃不用，就会违背客观规律丧失发展经济的宝贵时机，不利于我们实现富强大业。(2)充分认识发展私营经济的重要性。从当前国际环境看，国无实力便无地位，国无实力便遭欺凌；从国内环境看，解决诸多矛盾的根本途径是发展经济。私营经济对发展生产力有着不可替代的作用。(3)充分认识发展私营经济的长期性。根据社会主义初级阶段的生产力状况，私营经济现在不是发展过度而是不足，对此应有充分的认识。(4)对私营经济发展冲击公有制经济问题应一分为二加以认识。私营经济非法的不正当的经营会损害公有制经济和公众利益，应运用法律武器加以规范，逐步杜绝；但是合法正当的市场竞争则有利于公有企业的转制和增强活力，有利于全社会资源的有效配置，有利于社会生产力的发展，因此一般的公有制企业应在与不同所有制经济的公平竞争中发展壮大，而不应寻求压制私营经济发展的特殊保护政策。(5)对于私营经济发展会造成财富分配不均的问题，应从三个方面加以认识：①邓小平理论的重要内容之一，是“贫穷不是社会主义”，一部分人和地区可以先富起来，先富要带后富。这就是说在一定阶段财富分配不均是符合客观规律的，舍此便不能调动能者和勤者的积极性，便会牺牲效率，导致共同贫穷。②要看到目前出现的财富的分配不匀的前提是财富总量增长，社会成员的收入总量增加，私营企业主在增加自身财富的同时，也增加了原属闲置或过剩劳动力的部分农民、下岗工人等的收入，增加了国家财政收入，因此是帕累托改进。③在私营经济进一步发展过程中不可避免出现两极分化倾向，但对此国家能够运用各种手段如各种税收规定、最低工资线，倡导奉献公益事业等调节分配，*
使社会成员共享私营经济发展的成果，同时制止财富分配差距扩大的趋势，因此不必对此顾虑重重。
2.完善法律制度，建立与宪法配套的各种具体法规，完善财产保护制度，保护私营经济的各种权益。在强调保护私营企业主的利益同时应当同时强调保护雇工阶层的利益。
3.调整收入分配格局。收入分配问题不仅是公平问题，它还必须兼顾效率以有利于高产出。政府要科学地确定税种、税率、救济金标准、最低工资线，并投入人力监督检查，确保贯彻实施。
4.加强教育，提高私营经济从业人员的素质。总体上看私营业主的素质较低，较低的素质决定了私营企业主在经营策略和经营手段上追求眼前利益的短期行为严重。因此通过加强教育提高私营经济从业人员的素质对私营经济的发展有着深远意义。为此可考虑建立强制灌输性的雇主学习制度和雇工受教育法。
5.引导私营企业主合理消费，搞好劳资关系，注意社会形象。
6.理顺管理体制，建立具有权威性的个私经济主管部门。我国正处于体制过渡时期，各种经济成分、各行各业还需要主管部门代表其利益处理解决各种具体问题。考虑到乡镇企业转制情况，可让乡镇企业局成为私营经济的主管部门。
7.引导成立各种行业协会，实行行业管理。我国目前私营经济的行业协会尚未普遍成立，其作用的发挥也很有限，政府应该尽力推动行业协会的成立和使其规范化运作。
8.管理自然资源，保证可持续增长。政府在这方面可做的事情很多，例如对土地和水资源的管理。减少私营企业经营过程中的负外部性是政府的一项重要工作。
9.建立信息发布制度，做好信息服务。工作政府应通过自己的信息机构利用庞大的信息网络定期向私营经济业主发布各种有关生产经营的国内外信息，使私营经济能够在较充分的信息基础上制定经营决策，按照国家引导方向发展。
10.建设公共基础设施，完善企业外部环境。基础设施通常主要依靠政府统一解决。此外，对于私营企业党团组织、工会的建立和作用问题，财富、收入分配最佳差距的确定等等问题应及早组织各方面力量进行研究，以提出恰当的对策。
数据来源：
浙江省工商行政管理局《浙江个体私营经济发展基本情况》1999年。
中华全国工商联：《私营经济年鉴1996》中华全国工商联出版社1997年。
国家工商行政管理局办公室：《工商行政管理统计汇编1997年》。