公共受托责任和政府绩效审计，本文主要内容关键词为：绩效论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共受托责任及其与政府绩效审计的关系
公共受托责任，通常被解释为政府从事各项社会公共事务管理活动的义务，或者是“对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应负责任的一种转换”(GSBA，2002)。从公共受托责任内涵看，公共受托责任是广泛存在的，不仅表现在政治、经济、文化和社会的各个层面，而且表现在社会公共事务管理活动的全过程。我国政府公共受托责任按受托责任的层次可划分为内部公共受托责任和外部公共受托责任。外部公共受托责任意味着政府必须就公共资源的配置和使用的结果对全体公民和人大负责。人大和政府之间就形成一种委托代理关系：人大将行政权利授予了政府，政府是人大的执行机构。这就要求，一方面政府应根据人大颁布的法律规定履行好提供公共产品和公共服务的职能，并将履行职能的经济性、效率性和效果性向同级人大汇报；另一方面，人大应对政府受托责任履行的效果和质量进行绩效审计，评估政府公共受托责任履行情况，监督政府更好地履行公共受托责任。内部公共受托责任意味着参与公共资源配置和使用的各个部委必须对整体政府负责，同时各个使用公共财政资源的预算单位和支出机构必须对受其工作影响的各利害相关者、上级主管部门和本单位职工负责。这就要求上下级政府之间和同级政府的各个职能部门之间，应就公共财政政策的制定和咨询以及财政资金的实际使用结果相互承担强有力的内部公共受托责任，提高行政效率，避免各级政府之间相互推诿责任。
公共受托责任和政府绩效审计之间存在紧密的关系。公共受托责任者作为“经济人”的逆向选择行为和道德风险是政府绩效审计制度产生和发展的根本动因。
二、我国公共受托责任存在的问题及对政府绩效审计的影响
长期以来，受民主程度、管理理念、管理制度、运行机制等因素的影响，我国政府公共受托责任存在一些问题，不利于绩效审计的开展，这些问题主要表现在以下两个方面。
一方面，政府与人大（人民）的公共受托责任关系脆弱。我国因历史原因，自然形成了党政合一之下“太大”和“太强”的集权政府。这种“太大”和“太强”无疑会产生代理人控制委托人的现象。在这种情况下，人大（人民）对政府公共受托责任的监督有时不是流于形式就是走样，主要表现在：①监督政府公共受托责任履行情况的审计机关缺乏独立性；②政府的授权范围缺乏明确的法律规范，从而导致违背公民意愿、越权和滥用权力的现象比比皆是；③预算缺乏法律权威性，约束软弱无力；④公民在约束和限制政府财政权力方面缺乏机制，且缺乏顺畅的民意表达渠道。
另一方面，政府上下级之间及政府内部的责任关系缺乏明确的定位。主要表现在以下几个方面：①受地方利益和部门利益的影响，地方政府和下级部门之间存在“上有政策，下有对策”局面；②政府部门在公共财政资金的使用上，重申请、轻管理；③上下级政府之间财政管理权限界定不够清晰、合理。
三、明确公共受托责任，推动我国政府绩效审计发展
（一）明确政府审计部门的公共受托责任关系，为开展政府绩效审计提供体制保障
我国目前的政府审计体制是行政型的审计体制，政府审计从本质上讲是政府的“内部审计”，因此所开展的政府绩效（效益）审计只能是对政府内部公共受托责任的审计。各级人大不能直接领导各级审计机关，审计机关的人、财、物等均归地方政府掌握，而且要对地方行政首长负责。我国人大基本没有评价、监督政府履行外部公共受托责任的有效手段。以评价外部公共受托责任的政府绩效审计的缺位，和以评价内部公共受托责任的政府绩效审计的“内部性”缺陷，必然影响政府管理和使用公共资金的绩效。因此，需要对政府审计部门的公共受托责任加以明确。
明确政府审计部门的公共受托责任涉及到政府审计体制的问题。就审计体制问题我国学者和专家存在较大分歧。杨时展教授主张“立法论”，建议将政府审计机构设在人大；尹平教授提出了“升格论”，主张审计机构仍隶属政府，但应提高级别；杨肃昌和肖泽忠教授提出了“双规制论”，主张在人大和政府同时设立政府审计机构。我们认为，“立法论”将审计机构隶属人大，将审计的职能定位在外部公共受托责任上，忽视了内部公共受托责任；“升格论”将政府机构隶属政府，与现行的审计体制是一样的，强调内部公共受托责任而忽视了外部公共受托责任；“双轨制论”强调把现行审计职能职责和工作体系部分从政府系统转移到人大系统中，保留现行行政体系的同时，又在人大系统中构建新的立法型审计体系，兼顾了外部公共受托责任和内部公共受托责任，是一种较为理想的审计体制设计。从公共受托责任的外部公共受托责任和内部公共受托责任两方面分析，一方面，人大要对政府部门进行绩效审计，以评估政府公共受托责任履行情况；另一方面，政府内部之间也要进行绩效审计，以评估政府内部公共受托责任的履行情况，进而提高政府管理的水平。从辩证的角度看，内部公共受托责任是外部公共受托责任的基础，没有内部公共受托责任的较好履行，外部公共受托责任也就成了无本之木，无源之水；相反，如果没有外部公共受托责任的强制力，内部公共受托责任也就没有了履行的内在动力。因此，采用“双轨制”，赋予政府审计机构内部公共受托责任审计职能和人大审计机构外部公共受托责任审计职能，有利于提高政府部门开展绩效审计的积极性、主动性和实效性，有利于加强人大对政府部门履行公共受托责任情况的监督。
（二）政府内部施行绩效管理，为政府绩效审计提供实践基础
政府绩效管理（又称目标一结果导向管理）是根据财政效率原则及其方法，以绩效目标、实施、绩效评价和反馈为基本环节的针对公共支出的管理制度。公共支出是政府绩效管理的对象，财政效率是指公共支出与取得社会效果的比较。政府绩效是财政效率理论在政府管理实践上的应用。政府绩效管理必然要求开展绩效审计，评价政府管理使用公共资金的绩效。
政府内部施行绩效管理是明确政府内部公共受托责任的有效措施。政府绩效管理的基础和重要组成部分是绩效预算。绩效预算包含五个基本要素：一是按细化的目标或作用将预算计划分项排列；二是预算计划中列明每个项目所要达到的目标；三是预算计划中明确列出每个项目的预算成本和预期收益；四是必须按预期指标测量与预算拨款有关的产出和业绩，以衡量目标是否实现；五是使用结果数据作为绩效评估的依据，以确定实际的成本和业绩，从而提高公共支出的使用效率。通过上述要素内容可知，绩效预算文件中的预算计划必须明确预算拨款的目的和目标，以及达到这些目标的成本。绩效预算是公共受托责任的具体化体现。另外，绩效预算中列出的公共支出绩效指标，以及测量绩效的方法是使用单位或项目管理单位经过充分论证后提出来的，是对使用公共资金受托责任的具体承诺，并且需得到人大或财政部门的批准，被广泛认同，具有法律效力，可以在政府绩效审计评价中直接采用或借鉴，从而得出合理的审计结论。
实施绩效预算可以为开展政府绩效审计打下良好的群众基础，营造政府部门和政府官员理解、配合政府绩效审计的和谐氛围。一方面，绩效预算是公共财政预算改革的方向。把公共支出按照投入—产出的理性模式进行管理，与传统的重投入、轻产出的投入型预算模式相比，能较好地发挥公共资金的作用，提供更多、更好的公共产品和公共服务，惠及人民群众，为开展政府绩效审计奠定广泛的群众基础。另一方面，国家财政资金来源于公众的纳税，政府是受公众之托分配、管理公共资金。绩效预算模式特别强调公共资金的受托责任，政府各部门要对公共资金的绩效负责。这就要求政府部门不仅要关心公共资金支出的数量，更要关心公共资金使用的经济性、效率性和效果性。因此，通过绩效预算可以提高政府部门和管理人员的公共受托责任意识和绩效意识，从心理上接受绩效管理理念。在此基础上，政府部门和管理人员才能认识到开展政府绩效审计的目的不仅仅是经济监督，更为重要的是帮助其找出公共资金管理使用中存在的问题和不足，并就如何提高公共资金绩效提出合理化建议，以便更好地完成绩效预算中承诺的指标。只有认识到这一点，政府绩效审计才有可能得到政府部门和政府官员的理解、配合，才有可能深入开展并发挥应有的作用。
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