日本国立大学的危机：根源与出路，本文主要内容关键词为：日本论文,根源论文,出路论文,国立大学论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.31.7.313.28 文献标识码：A
与不少后发国家一样，日本现代高等教育是从设立国立大学开始的，这与欧美的情况完全不同。从1877年东京大学创设至今，日本的国立大学已经度过了120多个春秋，并在日本高等教育发展过程中发挥了重要作用。
但是，辉煌一时的国立大学在20世纪末却陷入了前所未有的困境，以至于“国立大学取消论”甚嚣尘上。目前，日本政府已经下决心在2004年取消国立大学，实现国立大学的独立行政法人化。由此，国立大学的存在方式将被改变，一系列改革也迫在眉睫。
国内已有学者开始关注日本国立大学的这一重要动向，笔者也曾对国立大学独立行政法人化的决策过程进行过详细分析（注：参见拙稿：日本国立大学“独立行政法人化”决策过程分析[J].比较教育研究，2000,(5).15～20.）。但为了准确地把握日本国立大学的改革方向，还需要对目前日本国立大学面临危机的原因进行更进一步的分析。本文将从日本高等教育发展史的角度出发，探讨日本国立大学陷入困境的根源，揭示日本国立大学解决危机的出路，以期对我国高等教育改革有所助益。
一、日本国立大学的危机及其“官”体制
日本国立大学的深刻危机表现在它的生存危机。2000年5月26日，在许多国立大学的反对声中，时任文部大臣中曾根弘文正式表明99所国立大学和“大学共同利用机构”将由国立机构转为独立行政法人，而国立大学的存在期限被限定在2004年以前。有人把国立大学的“独法化”看作是国立大学民营化的一个重要步骤。
国立大学的生存危机直接起因于日本的行政改革。80年代“繁荣”一时的泡沫经济过后，日本经济萎靡不振，国际竞争力减退，整个社会毫无生气。人们发现，导致这一结果的根本原因在于国家主导型的现代化已经不能适应新时代的要求，官僚主义窒息了经济发展和社会生活的内在活力。于是，以精简机构、整合功能、裁撤冗员、削减预算、提高效率为主要内容的行政改革便提上议事日程，行政改革会议（时任首相的桥本龙太郎亲任会长）1997年12月提出的《最终报告》指出：“要重新构筑这个国家的形态，最为优先的，就是改革臃肿僵化的政府组织，实现能与有效实施重要的国家机能相适应的、精干、高效、透明的政府。”（注：行政改革会议《最终报告》，1997-12-3.(http://www.kantei.go.jp/gyokaku/report-final/).）机构精简是行政改革的基本思路，即彻底划分官民事业的界限，把那些只有实施功能的政府机构分离出去，如将邮政省中具体的邮政事业、大藏省中的造币印刷事业、厚生省中的国立医院、文化厅中的国立博物馆等分离出去。取消国立大学的主张也正是在这一大的背景下进入了政治家的视野。
国立大学之所以成为行政改革的对象，根本原因在于国立大学的“官”体制。国立大学的“官”体制主要表现在以下几个方面：第一，所有经费来自国库拨款，耗资巨大。以1999年度为例，全国99所国立大学的预算高达2兆7261亿日元，其中由一般会计支出的部分为1兆5537亿日元（占57.0%），其余部分来自学生的学费和报名费（占19.3%）、附属医院收入（占19.3%）、产学合作收入（占4.4%）等（注：1999年度《国立学校特别会计》[N].朝日新闻.2000-5-26.），在日本财政日渐困难的情况下，对国立大学预算额近60%的支出已经成为国家的沉重负担。第二，不同的国立大学存在相对固定的等级关系，占绝大多数的普通地方国立大学与少数相当好的国立大学之间差距极大。根据美国著名的ISI的统计，1990年至1999年在自然科学（包括工学的一部分）领域发表的论文数方面，进入世界前10名的日本大学就有2所，即东京大学（43,611篇，仅次于哈佛大学居第2位）和京都大学（32,504篇，居第3位）（注：『朝日新闻』2001-12-4.），但是日本绝大多数的国立大学与这种水平相去甚远。如果从经费上看，东京大学等本来条件就相当好的7所旧帝国大学反而受到特别关照，2000年度这7所大学所获得的科学研究费补助金占全国此类支出的41.6%（注：文部省调查[N].朝日新闻.2000-5-24.），如果再看前十年的决算情况，东京大学为1130亿日元，其余6所旧帝国大学和广岛大学在501亿至840亿日元之间，而有46所地方国立大学的决算额低于100亿日元，最少的鹿屋体育大学仅为14.9亿日元（注：1991年度《文部省年报》[N].朝日新闻.2000-5-25.）。第三，教师内部滋长着过分的平等主义和官僚主义，教师均为国家公务员，一律称“教官”，退休则称“退官”，工资为“官俸”，一切按照政府官员的标准。教师干多干少一个样，缺乏向纳税人回报的思想，自己的学术研究往往与学生的教育相脱离。没有制度保证使使那些在教学方面缺乏责任、在研究方面不出成果的教师离开国立大学，因此评教授之前拚命干、教授评上就不干的现象严重。第四，运行机制过于僵化，大学自主性低。由于国立大学的经费由国家支出，因此必然要受到政府的牵制。即使是大学的内部组织，重大的运营活动也要受文部省制约，内部组织能否随时扩容、缩小、改制，都要一一报批，因为凡是涉及到设立机构、组织调整、人事调动等，都要牵扯到预算问题。再以经费的使用为例，单年度预算制度使大学每年申请的经费必须在当年花完，从而造成每个年度末普遍的为花钱而花钱现象。国立大学征收的学费、附属医院的收入、社会各界的捐赠、企业委托研究的资金等都是收归国有，上缴国库后重新进行分配，也无法为国立大学直接带来收益。
国立大学的“官”体制所造成的结果，一方面是它自身的臃肿和浪费增加了国家的负担，另一方面是导致了大学竞争力的下降，从而无法提供高水准的教育与科研服务。因此，运用市场原理对国立大学动大手术是必然的选择。那么，日本国立大学的这种“官”体制是如何形成的呢？
二、日本国立大学的形成及其内在矛盾
日本国立大学的“官”体制与国立大学是与生俱来的。要了解日本国立大学的形成，必须关注两个重要时期。第一个时期是19世纪下半叶建立德国模式的帝国大学的时期，第二个时期则是20世纪中叶模仿美国建立新制国立大学的时期。
日本的近代国立大学发端于1877年东京大学的创立。19世纪中叶开始，日本迫于西方列强的军事压力，被迫签订了一系列丧权辱国的不平等条约。为了在短时期内迅速增强军事与经济实力，进而与列强相抗衡，明治政府决定通过建立欧式的高等教育制度培养国家最需要的高级人才。起初，日本政府计划模仿法国在全国建立8个大学区，共设8所国立大学，但因条件不具备而流产。后来，明治政府在1877年通过对德川幕府末期的三所高等学校进行合并改造而设立了东京大学。东京大学是日本第一所具有近代意义的大学，也是日本的第一所国立大学。日本政府为了东京大学的建设耗资巨大，直到1890的为止，日本政府一直把全国学校教育经费的40%投入该校（注：朱永新，王智新主编.当代日本高等教育[M].太原：山西教育出版社，1992.6.），从而确立了东京大学在日本整个高等教育金字塔之颠不可动摇的独尊地位。1886年，明治政府又颁布了《帝国大学令》，它明确了国家主义的高等教育办学方针，要求帝国大学必须服从国家利益，必须“适应国家需要”，同时必须在教学之外兼具研究职能，即“教授学术、技术理论及研究学术、技艺的奥秘”（注：王桂编著.日本教育史[M].长春：：吉林教育出版社，1987.162.），这是日本在吸收了德国大学办学理念的同时又抛弃了中世纪大学自治传统的结果。根据《帝国大学令》，东京大学被更名为东京帝国大学。日本第二所国立大学是成立于1897年的京都帝国大学，此后一直到第二次世界大战结束，日本政府在本土设立的帝国大学有7所，在殖民地设立的帝国大学有2所（注：在日本本土设立的帝国大学是：东京帝国大学、京都帝国大学、东北帝国大学（1907，仙台）、九州帝国大学（1910，福冈）、北海道帝国大学（1918，札幌）、大阪帝国大学(1931)、名古屋帝国大学(1939)。在殖民地设立的帝国大学是：京城帝国大学（1924，汉城）和台北帝国大学(1928).）。在战前，不仅在东京帝国大学与其他帝国大学之间，而且在帝国大学与其他高等教育机构之间都存在着巨大的鸿沟。帝国大学是高等教育的顶点，是研究型大学，它被置于政府的重点保护之下，享有特殊的权利。
战后建立新制大学的时期，是形成日本国立大学现行体制的第二个重要时期。联合国占领军司令部(GHQ)直接推动了日本的战后教育改革，但来自美国本土的专家最初并未要求彻底改革日本战前的高等教育，两次美国教育使节团均认为日本教育改革的重点应先放在基础教育方面，战前各种高等教育机构应予保留。与美国教育使节团的谨慎态度相比，日本内部却存在着一股激进的力量，当时负责接待美国教育使节团的“日本教育家委员会”部分委员提出了大胆的改革构想，要求从根本上对战前高等教育进行制度性变革。1946年8月设立的直属总理大臣的咨询机构——教育刷新委员会在人员构成上与“日本教育家委员会”具有明显的连续性，因此日本教育家委员会的意见得到继承。当时的占领军司令部民间情报教育局（简称CIE）支持这些意见，要求所有的高等教育机构都必须重新调整为大学。1947年3月，《教育基本法》和《学校教育法》颁布，以法律形式明确规定了美国式学制——六、三、三、四学制，这两个法律使大学一元化的改革方案得以实施。战前等级序列制的各种高等教育机构均纷纷变成了大学，转变的方法是“合并”和“升格”，具体情况是：旧制专门学校转变为大学或大学的一个学部，旧制高中转变为国立大学的一个学部，私立高中有条件者升格为私立大学，预科合并并升格为大学的一部分。在国立大学方面，除了保留战前的帝国大学以外，还参考美国建立州立大学的经验，实行一府县建一所的方针。1949年，新制国立大学为67所，后来国立大学的不断新设，这个数字到1970年缓慢增长到75所，1980年增长到93所，现在为99所（注：文部省『文部统计要览（平成十二年版）』、79页.）。
战后日本高等教育改革是在与美国的不断交涉过程中进行的，因此涉及到的矛盾更加复杂，改革的理念并不非常明晰，这也使战前帝国大学的种种局限性得以继续存在，而且也导致了新制国立大学建设中的一些失误，而这些内在的矛盾在日后成为国立大学无法适应时代要求的根本原因。这些矛盾主要表现在以下方面：
第一，无论是帝国大学还是新制国立大学，本质上都是后发国家自上而下地整合有限资源高效率地发展高等教育的一种手段，因此一开始就排除了市场因素，完全是一种“计划”思维，这种天生缺乏市场要素的机构要在新的历史时期适应激烈竞争的环境是相当困难的，因为在这样的体制下，国立大学没有自主性和灵活性，无法积极地变换自己的经营策略以满足社会不断变化的需要。从战后的国立大学来看，日本政府通过《大学设置基准》将所有的国立大学牢牢地控制在自己的手里，对国立大学应该具有的设施、设备以及课程的设置、学分、学期、教师组织等都进行了事无巨细的规定，同时还通过经费、派驻事务局长等措施对国立大学的日常运作加以监控。国立大学与政府之间的这种“不自由”的关系，窒息了它自身的活力。
第二，战前的帝国大学体制与战后的新制大学体制之间未能达到有机整合，是导致国立大学之间存在着严重等级性的重要因素。战前设立帝国大学和战后设立新制国立大学的出发点具有根本性的差别。战前设立帝国大学的主要目的，是让帝国大学在整个高等教育体系中起到龙头作用，以最大效率为国家培养最顶尖的人才和从事最尖端的研究，它为数不多，但地位尊贵。而新制国立大学的主要目的则是促进各地方高等教育机会的均等，在各地经济发展不平衡的情况下通过国库拨款培养地方所需的人才，因此它们水准不高，但数量较多。因此，从设置目的上看，前者要建立的是精英教育的重镇，后者则是要建立大众化教育的基地。由于战后改革没有将这两者衔接起来，因此旧帝国大学仍始终居于其他国立大学之上，两者之间差距很大。
第三，由于国立大学在数量上的限制，实际上它也不可能在高等教育大众化和普及化过程中发挥主要作用，这与美国的情况是完全不同的。相反，日本拥有一个非常庞大的私立高校系统，这个系统对日本高等教育的大众化起到了极为重要的作用。1955年，私立大学占所有四年制大学的53.5%，学生数占59.7%。1999年，私立大学比例增长到73.5%，在校生比例数增长到73.3%。而国立大学因规模所限，1999年在校生仅占四年制大学在校生数的23.0%（注：文部省『文部统计要览（平成12年版）』、79-80页.）。在高等教育普及化的今天，虽然社会对高等教育的需求在不断增长，但财政困难决定了国立大学对此也将是无能为力的。
第三，参考美国州立大学的“一府县一大学”式的新制国立大学建设原则，虽然具有平等的意义，但是忽视了不同地区的需求和现实条件，导致了资源配置上的分散，致使多数地方国立大学表现平平，起色不大，特别是在18岁人口不断减少的新情况下，有较强平均主义色彩的地方国立大学已经面临着严重的招生危机，以前的巨大投入将成为浪费。国立大学的年招生数1960年为44,847人，到1990年增长到100,991人，后来又有所缓慢增长，1997年为109,256人（注：文部省『文部统计要览（平成十二年版）』、92页.），从此便开始下降，由于18岁人口将在2010年下降到120万人左右，因此国立大学的生源将面临严重困难，存在如此多的国立大学已变得没有必要。
由此可以看出，国立大学在建立当初已经埋下了今天危机的伏笔，而只有破除旧有的体制才是国立大学的出路。
三、国立大学的改革思路及其中的问题
日本国立大学改革与新自由主义的理念有着密切的联系，也就是要引入更多的市场机制。2001年6月13日，文部科学省公布了在文部科学大臣远山郭子推动下制定的《大学（国立大学）结构改革的方针》，它提出了三点主要的改革措施：第一，大胆进行国立大学的再编与统合；第二，向国立大学导入具有民间思维的经营手法；第三，通过第三者评价导入竞争原理。这三大方针，成了今后日本国立大学改革的手术刀。同一天，文部科学省还公布了题为《为增强日本经济活力的大学结构改革计划》，指出这一改革的三大目标是建立世界最高水平的大学、建设人才大国和复兴城市与地区（注：参见文部科学省网站http://www.mext.go.jp/b-menu/houdou/13/06/010607.htm.）。这两份文件被媒体俗称为“远山计划”。9月，文部科学省还公布了题为《关于新“国立大学法人”像》的中间报告，更加详细地论述了国立大学改革的部分设想（注：参见文部科学省网站http://www.mext.go.jp/b-menu/houdou/13/09/010918.htm.）。
国立大学的再编与统合(scrap and build)，实际上是为了解决资源浪费问题，从而增强国立大学的活力与优势。目前已经在考虑之中的方案包括缩小教育类国立大学的规模或对其进行整编，也可考虑将其移交给地方；将单科大学（如医科大学）与其他大学合并；突破“一府县一大学”的界限，实行跨地区的大学或二级学院的整编。这一系列改革将导致国立大学数量的大幅度缩减。虽然“远山计划”2001年6月才正式公布，但大学合并的动作早已开始。到目前为止，根据文部科学省的统计，已经确定将于2002年10月合并的大学有：山梨大学和山梨医科大学、筑波大学和图书馆情报大学；预计将于2003年度合并的大学有：九州大学和九州艺术工科大学、神户大学和神户商船大学、东京商船大学和东京水产大学、香川大学和香川医科大学；目前正在商议进行合并的大学有：富山大学和富山医科药科大学、福井大学和福井医科大学、滋贺大学和滋贺医科大学、岛根大学和岛根医科大学、高知大学和高知医科大学、佐贺大学和佐贺医科大学、大分大学和大分医科大学、宫崎大学和宫崎医科大学（注：参见文部科学省网站http://www.mext.go.jp/b-menu/shingi/chukyo/chukyo4/gijiroku/006/011001/011001c.htm.）。除了医科大学的合并动作比较明显以外，教育类大学的合并动向也较为突出，关于国立大学的合并问题，笔者将在另文中详加论述。
向国立大学导入民间思维的经营手法（即民营方式），指的是通过市场化的经营增加国立大学的灵活性和效率化，尽早实现国立大学的独立行政法人化。其主要措施包括让大学外部的专家充任大学职员或让他们参加到管理部门中去；通过明确责任进行机动灵活的战略性管理；引进建立在能力主义和业绩主义基础之上的新的人事体制，对教师实行有限期的聘任制和公开招聘制（包括国际公开招聘）；将国立大学功能的一部分分离和独立出去，实行独立核算体制；拆除大学内各学院的门户主义；强化大学校长的领导力量；重点改善法学院、商学院等职业教育学院；向世界科技发展最尖端的地方派遣年青人士，加速对他们的培养；通过强化数理教育培养创造性人才；促进大学内部组成的弹性化，以灵活应对社会需求等等。计划中还提到了一些具体目标，如大学科研成果取得的专利应由现在的每年100项在10年后上升为1,500项，目前每年的70个专利企业应在5年后增长至700个，在大学创办风险企业方面，日本式硅谷应在全国达到10处以上。为此，全部的理工学院应设置商业讲座，通过招聘企业人士充任教师，培养创业人才；与企业的合作研究要反映企业的需求；大学要为创业者在设施使用等方面提供更好的支持。与此同时，企业为大学提供的委托研究费应在5年间增长10倍；企业资金应投入大学以促进研究设施的改善，应大幅度增加由企业提供资金的讲座和奖学金。最后，要改善产学合作环境，强化大学与企业进行共同研究的配套体制；取消发明补助金的限额，刺激研究人员参加产学研究的积极性；设立“大学—产业人对话会议”，明确产业界的要求和产业界对大学的支援与促进，等等。
通过第三者评价导入竞争原理也是市场化的重要组成部分，目的在于通过一种监控机制筛选出实力最强的大学或学科进行重点投资，从而提高日本高等教育在国际上的竞争力。具体措施包括让专家和民间人士参与第三者评价，特别是吸收具有国际水平的资深专家的介入，为此，拟设立国立大学评价委员会进行实施，同时充分发挥“大学评价·学位授与机构”和“独立行政法人评价委员会”的作用；将评价结果向学生、企业、赞助单位等全体国民和全社会公开；根据评价结果进行资金的重点分配，对重点领域进行重点投资；扩充由国立、公立和私立大学通过竞争获得的资金，5年内翻一番；大学必须对外进行信息公开，公布自己的理念、长期目标、中期目标与计划（6年）、年度计划，提供关于本校的招生、毕业及教学科研信息，等等。为了提高日本高等教育在国际上的竞争力，日本政府还提出了"TOP30"计划（注：参见文部科学省网站http://www.mext.go.jp/b-menu/shingi/chukyo/chukyo4/gijiroku/006/011001/011001d.htm.），该计划是以全国大学（包括非国立）的博士点和研究所为对象，选择大的学术领域内的前30名进行重点建设。按照日本的分类，该计划第一期包括的10个大的学术领域：生命科学（如生物科学、生物学、医用工学、生体学、农学、药学等）、医学（如医学、齿学、看护学、保健学等）、数学与物理学、化学与地球科学、信息·电气·电子（如信息科学、电气通信工学等）、机械·材料（如机械工学、系统工学、材料科学、金属工学、纤维工学等）、土木·建筑与其他工学、人文科学（如文学、史学、哲学、心理学、教育学、戏剧、语言学、艺术等）、社会科学（如法学、政治学、经济学、管理学、社会学及综合政策等）、跨学科及其他（如环境科学、生活科学、能源科学、国际关系等）。计划的周期为10年，第一年先在5个学科中确定10至30名（平均20名），每个学科点资助1至5亿日元（平均2.1亿日元，对五个学科的投入总额为5×20×2.1亿＝210亿日元，加上评定的行政费用1亿日元，共计211亿日元），分5年投入（每个学科在第2年时接受中间评价，替换其中一部分），第二期计划根据第一期计划的实施情况再具体确定。值得注意的是，日本也提出了类似建立世界一流大学的口号，其表述为建设“世界最高水准的大学”，认为这种大学的特点是能够聚集国际上优秀的人才、具有世界最先进的教育科研环境、取得世界性的研究成果、培养出大批可以活跃于世界的人才、能够得到国际学会和产业界的高度评价等。可见，日本的竞争性评价方案的目标，是瞄准建立“世界最高水准的大学”，甚至具体提出50年内诺贝尔奖金获得者达到30人的目标。
日本政府的上述改革思路是否能够取得成功还有待观察，但是这种完全市场主义的改革对于国立大学的发展是否有用，已经受到包括世界一流学者在内的社会各界的怀疑。国立大学的“官”体制非改不可，而且必须导入市场要素，但完全的市场化也许会伤及大学自治的基本理念和科学研究本身。2001年12月2日，获得今年诺贝尔化学奖的名古屋大学教授野依良治教授发表谈话批判了运用市场原理加强大学教育和科学研究的作法，并指出：“大学和大学人士应该毅然地忠实于自己的价值观。这种价值观将受社会价值观的很大影响。我希望这样一种价值观能够扎根于我们的社会：即除了市场原理之外，基础科学和人文科学这样的东西才是重要的。”（注：『朝日新闻』2001-12-2.）
结语
1987年，日本人均国民生产总值超过美国的时候，这被当时欢欣鼓舞的日本人看作是“追赶型”现代化过程结束的重要标志。此后，类似意义的事件持续不断地发生，但却并不总能引起人们的欢呼，国立大学的消失也许就是其中的一个。
国立大学是日本现代化的产物，是由国家组织的现代化中坚力量的重要组成部分，它作为日本高等教育的龙头，不仅为日本培养了高质量的栋梁之才，而且在发展高新科技、丰富现代文化和促进社会进步等方面都做出了不可磨灭的贡献。但是，随着现代化的完成，社会资源已经丰富起来，而这些丰富的资源必须通过市场的介入才能得到有效的配置，国家通过行政干预手段对资源进行配置的必要性已经大大降低，不仅如此，那些被国家特别保护的部门由于无法及时满足社会日渐多样的需求反而成了国家的包袱。日本国立大学正是在这种情况下走向消亡的，它已经完成了它的历史使命，它的消亡从另一个侧面标志着一个时代的结束。