地方“变通”：理解中国治理过程的关键词，本文主要内容关键词为：中国论文,关键词论文,过程论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然中国的社会科学源自西方，但学科本土化的声音一直不绝于耳。近来，随着中国国家力量的增强和地位的崛起，这种呼声越来越强。①要实现本土化，有很多工作要做，其中非常重要的一条捷径就是对既有的学术概念进行梳理和澄清。②由于“变通”是中国治理过程中极具本土特色的概念，本文拟通过对“变通”既有研究的梳理，探寻“变通”与中国治理的内在勾连机制，以揭示中国治理过程的特色，并藉此与西方的治理理论展开对话。 一、地方变通：好还是坏？ 执行力问题是困扰中国政府的一个难题，世界银行曾经在《2020年的中国》的报告中对我国的制度执行情况表示过担忧：中国当前的情况不是缺少制度和法律，而是执行不力，“在一些关键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规”。最近几年，中央政府越来越重视执行力问题，三令五申，多次呼吁提高执行力。③尤其习近平2013年明确严肃地提出“决不允许‘上有政策、下有对策’，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”④，然而变通并未有多少改观。⑤另一方面，中国政治过程中有一个极其常见但却为人们所忽视的现象，就是很多中央文件中经常充斥着诸如此类的话语：“各地要结合各自实际因地制宜，灵活处理”。至于何种灵活变通是好的，是因地制宜，何种灵活是坏的，有没有一个可以把握的标准，这些问题并没有详细的说明，也没有人去探讨和追问。⑥现实中我们经常听到和看到的是很多官员将“变通”视为生存必备技巧，“解放思想要在坚持原则的前提下敢于变通”⑦，更有官员直言“敢于并善于灵活变通是地方官员必须具备的基本素质”⑧，就连高级官员也公开承认“变通”的必要性。前福建省委书记陈光毅曾经说过：中国这么大，情况千差万别，只用一个尺度不行，但是没有统一尺度也不行。进一步解放思想，根据本地区的实际情况，创造性地运用中央的各项方针政策，这在现在、将来都无疑是正确和必要的。该“变通”的就要“变通”；但是，要是不分条件、不分地区、不分内容地“变通”，则有可能带来极为严重的后果。⑨这些说辞无疑充满着强烈的“辩证”色彩，但问题并没有解决：究竟何谓“应该”变通，何谓“不该”变通，在具体执行时如何把握好这个“度”？在笔者对D市、区县和乡镇三个级别的政府官员的访谈中，就发现了地方官员对此“度”的拿捏并非十分娴熟。2007年5月，B区因一项政策受到上级的批评，当我问及此事时，办公室副主任很无奈地向我表示：“我们是在创造性地执行政策，中央不是鼓励创新吗？我们这些做法是在中央精神的指导下结合本地的实际做出的，可我们根本没想到结果会是这样……我们看到省内只有少数几个地方这样搞，在省内还能够算得上是创新，但当我们刚开始做就被宣布是违反政策的”，“我们只好认倒霉了”。⑩ 如果说现实政治中的官员们既提倡“变通”，有时又倍感困惑，内心尚充满着矛盾的话，那么学界对地方变通的大多数研究却倾向于简单化的道德批评。它们将地方政府执行与中央的政策规定做对比，批评地方政府如何偏离了中央的政策规定。有人甚至列举了变通的十种表现形式：对有的政策执行，对有的政策则不完全或根本不执行；有时候完全执行，有时则根本不执行；表面化执行(象征性执行、虚假执行)；扩大化执行(附加执行)；缩小化执行(中途停滞)；全异化执行(替换性执行)等等，可谓一个“变通大全”。刘鹏不满意这种表面的形式列举，他依据行为是否公开以及是否改变原政策内容的标准，将政策变通分为敷衍、附加、替换和抵制四种类型，强度由低到高。(11)很明显，这种分类相对于纯粹的形式罗列有明显进步，但它仍与它们一样，将地方变通预设为“上有政策、下有对策”，“不去执行好政策的坏孩子”，因此是需要纠偏和矫正的。这明显是以政策天然的合法合理性为预设的：只要是政策效果不好，肯定是地方领导人道德素质或能力差导致的结果。这种研究通常告知人们地方变通“不是什么”，而很少告诉人们“是什么”，而后者才应该是研究工作所要追求的目标，所以更重要的是寻找较之标准更为基础的概念，以更深入地透视中国复杂的制度。(12)另外，这种研究还有两点局限：首先，它夸大了地方变通对中央意志的扭曲作用，无法解释地方政府对中央某些政策异常忠实地执行。(13)其次，如果说地方变通中央政策天生就是“恶”的话，那又如何解释有时地方政府对政策的变通反而维护了地方乃至整个社会的利益？如果这样的行为算是“恶”的话，那到底什么样的行为是“善”的？很多法学和经济学文献就将地方政府的“偏离”、“变通”行为视为好的创新。 法学领域颇有争议的“良性违宪”学说主张：地方试验(变通)是在单一制宪法框架下不得已而为之的、对不合理的僵化规定的一种抵制，只要地方试验促进了地方的民主、法治和人权，且没有损害任何全国性利益，那么这种违法(宪)就是“良性”的，就是值得肯定的。(14)很多经济学的文献也强调地方变通对推动经济发展所起的创新作用，甚至称它“已经成为促进中国多年的经济增长的重要力量”。(15)地方的违规行为还有可能是制度创新的开始，地方政府官员作为利用政治组织实现经济功能的政治企业家，将努力通过追逐潜在制度收益来发展本地经济和显示政绩，总是力图把制度创新的空间推进到中央授权或默许的极限值上。(16)虽然经济学和法学对于地方变通创新作用的肯定扭转了对其简单的道德批判倾向，使我们对变通有了更全面的认识，但该视角的局限也是非常明显的，它无限放大了地方变通的成功效应(17)，无法解释如下事实：既然地方变通符合良性违宪标准，社会创新作用如此巨大，为何有的却失败了？变通在什么意义上和在什么条件下是以制度创新的面目出现并得以生存下来，又是在什么条件下被作为“异端”而被禁止？也正因为如此，它对何以成功与失败的具体条件和内在机理缺乏深入的探讨。比如，包产到户作为对当时人民公社制度的“变通”，虽然最终促进了当地发展，推动了制度变迁，但这并非自然演化水到渠成的，而是异常艰难的，充满了反复的。(18)另外，它将地方政府利益与地方社会利益直接等同，在现实中并不一定完全成立，否则就无法解释地方政府的很多变通行为对民众利益的侵害。(19) 前述关于地方政府变通的研究，不管是对其消极效应的道德批判还是对其积极的创新效应的肯定，都没有将这两种现实中并存的效应进行统合，做出逻辑上一贯的解释。功能主义和理性选择论对此作出了有益的探索。 二、功能主义与理性选择论的解释 1.功能主义的解释 社会功能主义认为，任何存在的社会现象或事物在社会中必有其特定的角色和功能。依照该理论，地方的变通行为不宜简单地肯定或否定，它既然普遍长期存在，在结构上必有其合“理”之处。正如翟学伟所论：“变通”是地方政府在执行过程中对政策进行正常的合理的灵活处置，也包括对政策进行的不合理处置。政策运作过程中产生的剥夺感使他们将矛头指向了作为执行者的地方政府；另一方面，当执行者灵活地、临时地操作准则，将政策运作得符合人们的利益时，则又得到人们的认可。这说明变通在深层结构上是内嵌于其中的，甚至可以说变通已经成为一种制度存在，因为其功能是这个社会所需要的。(20) 功能主义将变通的积极效应和消极效应统摄于“社会需要”的逻辑下，固然有利于超越对“变通”的单一维度的评价，但其“凡存在必有其合理之处”又否定了深入挖掘“变通”内在机理的必要性。功能主义将所有问题的解释归结为社会功能需求，有循环论证的嫌疑：当研究者抽象某种行为时，事先要确认其所起的作用，然后挑选这种行为纳入功能主义之中，再选择性地寻找案例来探讨其之所以发生功效的内在机理，所以它永远都不必担心被反证。究其原因，循环论证根源于“社会需要”：因为“社会需要”可以进一步具体分解成中央政府、地方政府、民众的需要。具体到特定的某种“变通”行为时，这些主体的“需要”未必是一致的：对地方政府来说是正功能的，对中央政府或民众来说可能就是负的。 总之，功能主义指出了地方变通是社会运转的需要，有其存在的理由，但却没有从微观上将社会诸多主体的“功能需要”之间的内在逻辑揭示出来。 2.理性选择论的解释 与功能主义不同，理性选择论将视野聚焦于个体，以个体的利益最大化作为选择的基础，试图从微观上打通个体与社会的逻辑连接。在理性选择论看来，“变通”不是抽象的“社会”的需求，而是地方政府基于成本—收益分析进行理性选择的结果。庄垂生认为，政策执行者关于政策的成本收益计算是政策变通行为的主要决定因素(21)；王林生通过细致地分析中央与地方政府各自的策略计算，列出变通出现的条件：中央规定明显限制了地方的发展迫使地方不得不摆脱限制；中央规定明显脱离地方实际致使地方执行成本太高不得不修改中央规定；中央追究地方违规行为的成本高于其收益。(22) 理性选择理论遵循的是从“后果”到“原因”的分析思路，即用“后果”来解释“原因”，这就极有可能出现各种合理化解释。也就是说，没有什么东西不能找到合理化解释。这与理性选择论的预设有关：它相信主体选择最佳行动方案时不受时间和情感因素以及各种复杂条件的影响，能够对各种可能的结果进行准确的判断和比较。事实上，谁，将什么列为成本和收益，本身是一个非常重要的政治问题(23)：任何的选择都是在既定结构下的选择，有时明知于自己不利却仍然要去做。如果将这种不得不做的选择也看作理性选择的话，那就没有什么不再是理性选择，所谓的理性选择也就失去了意义，成为一个无用的楔子。“一切都是理性选择的”表面上可以解释一切，但实际上却等于什么也没有解释。 总之，理性选择论将分析落实在地方政府的微观行为选择上，为揭示变通的内在机制奠定了基础，然而却由于其对选择得以可能的“结构背景”的忽视，降低了其解释力。比如对地方政府来说，如果不考虑政治结构的约束，因地制宜无疑是收益最大、风险最小的最理性选择，但为什么地方政府却非要去做那些明显属于风险高、收益不一定大的事(如征地拆迁)呢。可见，变通并非地方政府的“理性”选择，至少不完全是如此。 三、中国治理结构视域下的地方变通 近几年，关于中国国家治理机制的研究已成为学界的热门话题，其中周雪光自2008年以来的系列研究极具开创性和启发性。他将地方政府行为放置在中国国家治理的结构中，力图从形形色色甚至表面看来互相矛盾的地方行为背后寻找出逻辑上一致的解释。 周雪光首先突破对地方政府妖魔化的解读，强调不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力。(24)他认为“变通”的稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是权威体制与有效治理矛盾的缓冲机制。其论证逻辑可概括如下：国家规模太大，一统政策难以适应各地实际，所以地方变通成为必需；因难以分辨变通到底是何种意义上的，当中央感觉地方变通又可能威胁到其权威时，便重新集权，将所有的地方变通禁止，然而这又造成新的治理危机，所以不得不再次允许地方变通，于是形成“集权—变通—集权……”的循环。(25)可见，周雪光的论证中有一个预设：地方分权有利于治理效率的提高；中央集权因容易忽视地方的差异性，不利于有效治理。很明显，这个预设要成立，必须基于一个前提：所谓中央“权威”就是不顾地方实际的形式上的“一刀切”，也即“中央政策的一统性必然不会允许有地方差异”。(26)Clarke尖锐地指出周雪光的这种理解是有失偏颇的，他认为在中国，不同的中央政策是以不同的严格和统一的程度来执行的：在某些领域，中央可以容忍大量的差异性，但在其他领域，它坚持一统性并有所收获。(27) 笔者在Clarke观点的基础上进一步指出，与周雪光将中央权威理解为“象征性权威、官方仪式和政治教化”(28)这种“形式上的一统”不同，中央“权威”主要体现在其对纵向控制体系和总体局势的主导权。此处的“纵向控制体系”的含义是：党对国家和社会的领导，下级服从上级，全党服从中央。中央权威与地方变通的内在关联机制如下： 首先，地方政府行为究竟是否被视为“变通”，并不以其对中央政策文本的背离为判定标准。黄宗智曾经颇富洞见地指出中央的政策宣称与其实际意图未必一致，有时中央允许地方偏离和突破其形式上的宣称和立法。(29)即使地方政府突破了政策规定，但只要它无损于中央主导的纵向控制秩序，那么此种灵活变通就都是允许的或被默认的。比如农民工子女的教育问题，如果按照周雪光的“一旦发现偏离即集权”的逻辑，显然难以解释“该治理问题的客观状态已经很严重了，但是看不到什么纠偏机制的启动”(30)(31)。本文对此的解释是民工子女教育问题尚处在政府纵向体系可控的范围。再如，地方政府对收容遣送制度的变通曾经造成了多起城市流浪乞讨人员伤亡的事件，期间也不断有专家学者向政府反映，媒体也呼吁要尽快改革此制度，但由于这些事件尚在政府纵向体系可控范围内，所以几十年一直未有根本进展。直到孙志刚事件，政府突然宣布废除该制度，原因就在于在此事件的过程中有学者提出建立经常性的审查机制，而这对纵向控制体系无疑是个威胁，所以为避开该建议可能带来的风险，国务院积极主动地废除了收容遣送制度。 其次，如果地方变通在增进社会利益的同时不但没有冲击中央的主导作用，反而提供了化解体系危机的方案，提升了中央的形象，那么这种变通就会被中央树为创新典型并在全国推广。(32)如果地方变通有利于改善社会治理质量，但却有可能因此而超出中央主导的纵向控制范围甚或对之构成潜在的挑战，那么这种变通就会被叫停。比如四川遂宁市为提升政府的效能，降低与社会的冲突，对干部选拔体制进行变通试验，于1998年在步云乡实施乡长直选。由于该试验可能会出现非党人士当选从而违反党的领导的原则，最终遭到官方否决。2004年成都的“公推直选”吸取了步云试验的教训，一方面改革干部体制，缓解社会矛盾；另一方面则自觉保持在党管干部的界限内，最终被作为成功经验在全省推广，并成为中央实施“党内民主”的重要参考。(33) 再次，不管地方政府是为完成任务还是为己谋利抑或改善社会治理而变通，如果因此而给中央政府的形象和声誉带来负面影响，那么地方的这种灵活性就会被直接批评，或遭到媒体舆论的谴责，被视为歪曲中央好政策而谋取狭隘私利、违背民众利益的“坏的”变通。如果事情足够严重，相关的官员也会因此而遭受惩罚。(34)这是体系自我调整和修复的重要机制：只要保证上级政府尤其中央政府的合法性和权威，那么该体系就可以再生产。 这样，通过地方变通机制，中央既维护了由其主导的纵向控制体系，又可随时以其政策宣称对某些影响体系合法性的行为进行问责，从而保证体系的再生产。从这个意义上说，地方“变通”是内生于权威体制的，是其有效运转的载体和工具。 周雪光提出地方灵活变通内生于中国治理结构的思路，是非常有洞见的。本文继承此研究路径，并对他的解释做了一定的修正。周雪光的“内生”是在将地方变通视为中国权威体制离不开但又不得不对其进行打压的意义上讲的(35)：在他看来，中央权威与地方变通是相互矛盾的，且是相互分离的、前后相继的两个阶段。本文则主张“有效治理”不是外在于权威体制，与之分离的，而是内生于权威体系的，所谓的“有效治理”就是中央主导的纵向控制权威体系的有效运转。对地方变通的借助和打压都是为了纵向控制体系的有效运转：只有地方变通，纵向控制体系才能维系；只要地方变通，中央就能对之进行打压，而打压绝对不是要将之消除，而是为了体系的自我调适和更新。这也提醒我们：地方“变通”不能是一个含义明晰的确定的客观存在，其面目必须是模糊的和权宜性的：究竟是积极意义的“创新”，中性意义的“灵活性”，还是消极意义的“谋私”、“歪曲执行”，完全依中央基于纵向控制体系的需要这个大局而定。同样一种行为，如果中央对形势的判断发生了变化，那么该行为的含义可能就会大相径庭。(36)也正是在这个意义上讲，与其像周雪光所说的中央无力分清地方灵活变通的类型(37)，从而不得不在地方变通(有效治理)与中央集权(保持权威体系)之间循环，倒不如说是其无意分清：因为一旦明确了何谓因地制宜、何谓迫不得已、何谓借机谋私，中央反而无法保持对局势的主动权，也无法依照形势变化灵活调整以维护体系的合法性。也就是说，离开地方变通含义的模糊性，中央主导的纵向控制体系将无法有效运转。 四、结论与进一步讨论 地方变通绝不是如很多研究所假定的是一个中国治理必欲除之而后快的“问题”：他们提出的诸多“对策”始终没有解决其所谓的“问题”(38)就已经很好地证明了这点。或许，寻找医治变通“问题”药方的研究从一开始就误入了歧途，因为地方变通内生于中国治理结构。地方“变通”不是笼统的“社会”的需要，也不是体系内地方政府的理性选择，其含义充满着模糊性和不确定性，究竟以何种面目出现，要依中央主导的纵向控制格局的需要和选择而定。 孔飞力在对中国现代国家建设过程的研究中曾经提出一个困惑：“为什么在中国政治中，政治参与和政治竞争始终被政治控制所压倒，而难以成为独立要素”(39)；近年来也有很多关于当代中国治理模式之谜的解释，如韧性威权论。(40)本文关于地方变通的研究，也是为了回应中国治理机制究竟特殊在何处的问题，尤其是“没有采纳西方国家基于政治参与和政治竞争的治理模式，中国何以仍能在保持稳定的同时不失活力”这一问题。本文认为正是借助地方变通这一机制，使得中国的权威体制在避免政治竞争的同时，得以积极灵活地调适自身。 感谢北京大学张静教授和香港中文大学李连江教授对本文的批评和建议，文责自负。 ①王绍光：《中国政治学三十年：从取经到本土化》，《中国社会科学》2010年第6期。 ②景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治：关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版。 ③2006年3月5日温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中首提“提高政府执行力和公信力”。2010年9月7日，胡锦涛在十七届中央纪委五次全会上强调“要以提高制度执行力为抓手”。 ④习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话。其实在此之前，他就已经重视此问题，比如他在2011年3月4日出席中央党校春季学期开学典礼时就强调抓落实，再敲执行力警钟。 ⑤王军伟：《不宴请、不迎送，心里不踏实——透视“八项规定”下基层种种“变通”》，《半月谈》2013年第2期。 ⑥笔者就此问题分别于2012年和2013年，对D市的3位县级干部(包括A县县委书记、B区党校副校长、宣传部长)和7名科级干部(包括乡镇党委副书记、组织委员等)进行了多次访谈。他们比较一致的回答是“没有标准”，“视情况而定，具体问题具体分析”等。 ⑦彭宪法：《解放思想要“敢变通”》，http://www.xiangtan.cn/html/news_11844.htm，2009年12月12日访问。 ⑧刘彦君：《灵活变通是地方官员必备之基本素质》，http://club.kdnet.net/dispbbs.asp?boardid=1&id=1373059，2008年5月7日访问。 ⑨王志纲：《1988：中国走势采访录》(3)，http://book.umiwi.com/12078/3410/5479.html，2011年9月15日访问。 ⑩笔者对B区办公室副主任的访谈，2007-07-12。 (11)刘鹏：《土政策与政策变通》，载景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治：关键词的方法》，中国社会科学出版社2012年版。 (12)此处借用了刘世定对学界关于“偏离”现象的研究所做的批评。参阅刘世定：《占有、认知与人际关系——对中国乡村制度变迁的经济社会学分析》，华夏出版社2003年版，第3页。 (13)O'Brien & Li发现乡村干部忠实地执行不受村民欢迎的计划生育政策；冯定星发现基层干部们不折不扣地执行了其上级“创建国家卫生城市”的政策。参阅O'Brien Kevin & Li Lianjiang 1999,“Selective Policy Implementation in Rural China”.Comparative Politics.Vol.31,pp.167-186.冯定星：《政策执行中的“包保责任制”——以Q市创建国家卫生城市工作为例》，北京大学硕士论文，2014年。 (14)张千帆：《宪法变通与地方试验》，《法学研究》2007年第1期。 (15)Qian Yingyi & Barry R.Weingast,"Federalism as a Commitment to Perserving Market Incentives",Journal of Economic Perspectives,Vol.11,1997. (16)杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期。 (17)比较有代表性的是邓正来的“生存性智慧”理论。该理论只看到意识形态真假二元结构被变通者利用从而得以存活的一面，而没有看到该结构对行动者的约束和限制使其遭受挫折的一面。从事后看，那些基层“变通”成功的行为，确实是一种“智慧”；然而对于同样是探索生存之路但却遭遇失败的“变通”者来讲，不但谈不上“智慧”，甚至连“生存”都难以保证。参阅邓正来：《“生存性智慧”与中国发展研究论纲》，《中国农业大学学报》2010年第4期。 (18)中共永嘉县委党史研究室等编：《中国农村改革的源头——浙江省永嘉县包产到户的实践》，当代中国出版社1994年版。 (19)O'Brien Kevin & Li Lianjiang 1999,"Selective Policy Implementation in Rural China",Comparative Politics.Vol.31,pp.167-186. (20)翟学伟：《土政策的功能分析——从普遍主义到特殊主义》，《社会学研究》1997年第3期。 (21)庄垂生：《政策变通的理论：概念、问题与分析框架》，《理论探讨》2000年第6期。 (22)王林生：《中国地方政府决策研究》，华南理工大学出版社2005年版，第162、164页。 (23)博德拉·斯通：《政策悖论》，顾建光译，中国人民大学出版社2006年版。 (24)笔者在2012年6月对D市科级干部“政策执行力”的调查问卷中也证实了这一点。问卷中只有16.6%(发放问卷126份，其中有效问卷121份)认为干部的素质能力差是地方变通执行的根本原因。这反映出官僚体制内部的人对变通的理解可能比很多学者和普通民众的认识更为深刻。 (25)周雪光强调非正式制度或行为愈演愈烈，超越了中央政府的意图或预期，对正式制度产生了威胁，中央便会“以实正名”(参见周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期)。笔者认为周雪光没有界定清楚究竟何谓“对正式制度产生威胁”，如何判定？权威体制到底在什么情况下会启动运动治理？有时，地方变通只有背离中央的正式制度(正常的财经制度和纪律)，才能将事情摆平(参见葛大汇：《执行中的中央政策与地方决策机制——以安徽省农村义务教育经费的维持为例》，《中国行政管理》2006年第3期)。在这种情况下，地方到底算不算威胁到了正式制度呢？如果说这算威胁，然而中央政府却并未如周雪光所说的进行干预，而是默认，因为正是这一“破逻辑”行为完成了穷省办大教育的任务。 (26)周雪光提到：“一统决策权的特点必然是一刀切，这是权威体制的制度逻辑所致。不难想象，如果制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，久而久之，中央权威的有效性和合法性难免式微，受到质疑，而权威体制也随之出现危机”。参阅周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。 (27)Donald C.Clarke:《研究中国政治秩序的新方法》，《开放时代》2009年第12期。Jae Ho Chung也指出中央放权的程度在不同的领域并不完全相同，主要依“政策目标、资源和政策性质”而定。参见Jae Ho Chung,"Studies of Central-Provincial Relation in the People's Republic of China:A Mid-Term Appraisal",The China Quarterly,No.142,1995,pp 487-508.周黎安也曾经指出，同样是跨省影响的事务，如维护全国统一市场和统一司法秩序以及环境治理等本应由中央政府治理的事务却发包给各地方治理，以致出现地方保护主义；而有些跨地区的事务如跨省传教或民间活动，中央的管治却异常严厉。参阅周黎安：《行政发包制》，《社会》第6期。 (28)周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期。 (29)黄宗智：《改革中的国家体制：经济奇迹和社会危机的同一根源》，《开放时代》2009年第4期。 (30)当然，这与周雪光对“偏离”和“危机”的笼统界定有直接关系：何谓“偏离”，何种情况和程度算是“危机”，都未给出清晰具体的说明。 (31)蔡禾：《国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。 (32)如安徽小岗的“包产到户”之所以被中央采纳并在全国推广，就是因为它化解了政权的经济和政治合法性危机，当然农民也从中受益。参见Jae Ho Chung,Central Control and Local Discretion in China:Leadership and Implementation during Post-Mao Decollectivization,Oxford University Press,2000. (33)Wen-Hsuan Tsai and Nicola Dean,Experimentation under Hierarchy in Local Conditions:Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan,China,The China Quarterly,Vol 218,2014,pp 339-358. (34)当然，为了不致因惩罚而使官员“寒了心”，上级可能会隔段时间在别处令被惩罚官员(除犯有严重政治错误者)“复出”。笔者对C县S镇办公室官员的访谈，2014-08-18。也可参见Yongshun Cai & Lin Zhu.Disciplining Local Officials in China:The Case of Conflict Management,China Journal.Issue 70,2013,p98-119. (35)周雪光说帝国通过集权—分权变通(有效治理)—再集权这样的逻辑来治理，忽略了一个非常关键的问题：在集权和分权的转换过程中，中央何以总能收放自如：想集权就能集权，想放权即能放权？ (36)广西北海党江镇响应中央关于农民增收的号召，搞产业结构调整挖塘养虾，效果显著，获得省市高度肯定。但2003年12月县政府开展了大规模的清理虾塘行动，农民增收的先进典型瞬间成了“破坏基本农田”的典型。这可能与国家当年对粮食安全的重视有关：2003年粮食产量下降到20世纪90年代的最低水平，粮食供需缺口达10%以上，面对这种情况，中央出台了一系列强农惠农政策，对粮食生产实施系列政策性补贴，同时加强了基本农田保护政策。然而戏剧性的是，2004年2月份全县召开养殖先进表彰会，该镇南域村委主任伍满排名第一受到了隆重表彰。参见梁思齐：《虾粮之争凸显政策矛盾》，《瞭望新闻周刊》2004年第14期。 (37)周雪光认为，在实际运行中由于三种情形常常相互交织，难以明晰分辨，使得中央没有能力坚持“好的”灵活性而摈弃“坏的”灵活性。参见周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。 (38)王铭、薛客：《论公共政策执行不力的问题与对策》，《求实》2010年第2期。 (39)Andrew J.Nathan."Authoritatian Resilence",Journal of Democracy,No.1,2003. (40)孔飞力：《中国现代国家的起源》，陈兼、陈之宏译，生活·读书·新知三联书店2013年版。