摘要：城镇化是经济和社会发展的客观趋势，是经济发展方式转变的重要依托，在当前大力推进经济结构转型的形势下，小城镇建设成为促进城乡统筹、推进工业化转移、拉动内需的突破口。新形势下小城镇发展突飞猛进，但发展质量令人担忧，由此产生的负面效应也逐步显现，如何统筹城乡发展，提升小城镇发展质量既是当前一项紧迫工作，也是一项长期而艰巨的任务。
关键词：小城镇；城镇化；存在问题；措施
1.城镇化建设中存在的问题
1.1发展理念偏差，发展目的模糊
一些农民出现“被动上楼”，耕地“占优补劣”等现象，一些地方官员片面追求政绩，跟风赶浪，以建设农村社区为由，消灭自然村庄并大村，就城镇化而城镇化，致使城镇化和新农村建设并未形成良性互动，忽视城镇化的核心是人的城镇化，目的是更加惠及广大农民市民化的福祉。
1.2只重城，不重产，忽视产城融合
目前不少地方普遍存在注重城市建设规模扩张，缺乏就业和收入保障，没有产业基础的现象。建起的只是“空城”，农民进城，却是难就业、难落户、难上学，这样的城镇化只能是“夹生饭”，承载不了农民变市民幸福生活的梦想。
1.3不遵从市场规律和市场选择
推进城镇化建设过程中，不是更多地依靠市场力量来发挥作用和配置资源，提高资金、技术人才等各种要素的使用效率，而是靠行政手段，“大呼隆”，操之过急。一些地方政府在以地生财的利益驱动下，盲目拉大城市建筑框架，乱批乱占土地。一些地方政府人为地、机械地将非城市地区划入城镇，将农村人口并入城镇人口，导致城镇人口规模在短期内迅速增加。尤其是一些地方以农村土地属集体所有为名，不与农民协商，强占乱占农村承包田，损害了农民的合法权益，矛盾较为突出。
1.4发展方式粗放
推进城镇化建设过程中，重视建广场、建房子，忽视质量，忽视内涵提升和功能完善。城镇化发展科技含量低，城市建设品质不高。城乡建设中重城镇、轻农村，重建设、轻管理，重地面、轻地下，重规模、轻品质，重眼前、轻长远的现象普遍存在。
1.5小城镇健康发展缺乏有力政策支持
目前，中国已经形成了以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次的城镇体系，但中国实行的是等级化的城市管理体制，等级越高意味着可获得的计划性资源越多，反之则越少，处于管理体制末端的小城镇决定了其在政策上的弱势，尽管许多小城镇人口非常多，但能够获得的可支配使用的资源却非常有限，小城镇在发展中很大程度上处于“不农不城”的政策真空地带，尤其是城镇化建设缺乏足够的资金保障，等级化的城市管理体制与小城镇快速发展的要求很不协调，加上在现行行政管理体制下，协调机制缺乏，相邻或相近地区在发展中各自为政、盲目竞争、重复建设问题突出。
2.统筹城乡发展，积极推进城镇化的措施
2.1提高思想认识，全面准确把握城镇化的内涵
加大宣传教育的工作力度，使各方面充分认识城镇化是人口从乡村迁移到城镇，改变农村人口传统的生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构的过程，不是单纯地加强城镇建设和行政区划调整。城镇化是大中小城市和小城镇在市场机制的作用下，共同发展，逐步形成合理的城镇功能分工和空间结构的过程，不宜简单地以城镇规模的大小确定政策。推进城镇化，必须走多样化的城镇化道路。城镇体系的形成和城市的壮大，要与区域的工业和服务业发展水平，与基础设施的布局、水资源的分布、人口和资金流动的方向等相协调。城镇化不仅仅是工业化的结果，并不是所有的地区都要建成制造业中心。在推进城镇化过程中，政府的主要职责是消除阻碍城镇化发展的体制障碍和政策障碍，做好规划，创造有利于城镇化发展的体制环境和政策环境。
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2.2以政府规划和管理为先导，发挥市场配置资源功能
推进城镇化，必须发挥规划的“龙头”作用。首先，要坚持发挥政府的导向作用。建立城乡规划先导机制，通过制定完善城镇化总体规划，鼓励产业转型升级，推动农村劳动力有序转移，同时充分发挥市场作用，依靠市场机制推动资源要素向优势空间和高端产业集聚。其次，发挥政府管理功能，加强城市精细管理，进一步深化户籍行政管理制度和土地流转制度改革，加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障制度改革。再次，加大公共投入，以财税、金融、产业政策鼓励和引导更多的民间资本参与城镇基础设施和公共事业建设，解决城镇建设资金来源不足的问题。
2.3科学规划，加强协调，循序渐进推进小城镇发展
政府要高度重视对小城镇建设的协调、引导，把小城镇发展放到地区经济发展大局中综合考量，通过跨部门设立专门的协调机构加强宏观统筹，高效有序推进小城镇规划管理，尤其是相邻或相近地区要加强统筹，优势互补，形成合力，避免重复建设和无序发展；优化小城镇布局，引导各地从实际和现有条件出发，根据当地经济社会发展实际，立足当前、着眼长远、量力而行，编制科学合理的城镇建设规划，准确定位发展方向、发展目标和发展重点，确定切实可行的发展目标和实施步骤，指导当地小城镇建设有计划、有步骤、有重点地逐步推进。
2.4深化城乡管理体制改革
要进一步改革现行户籍管理制度，将户籍制度改革的覆盖面扩大到城市，使更多进城就业的农民成为城市居民，最终建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度。把农民工跨地区就业以及带来的各种问题，作为一个大的战略性课题加紧研究。要以扩大社会保障面为重点，研究探索把进城务工经商的农民，特别是失地农民纳入城镇社会保障体系。要研究建立财权与事权相对称的财税体制，形成人口增加必然带来税收增加的机制。将一部分收入稳定、收益较高的税种留给城镇政府，适当提高财政收入中市县级地方政府的分成比例。要完善现行城镇用地制度，研究推行经营性土地使用权挂牌出让、土地出让金逐年收取的制度。要依法促进规范农村土地承包权流转，探索进城农民以承包地换取社会保障补偿的机制。
2.5建立功能清晰、衔接协调的规划体系
打破按行政区推进城镇化的做法，必须改革规划体制，整合规划体系，建立功能清晰、衔接协调的规划体系，规范规划编制程序，创新规划实施机制，提高规划的科学性和有效性，发挥规划对引导城镇化健康发展的重要作用。理清各级各类规划间的关系，特别要理清经济社会发展规划、城镇规划和土地利用规划之间的关系。加强经济社会发展规划的空间指导和约束功能，明确全国主要区域的主体功能和空间布局的基本原则，为区域规划的编制提供依据。加强区域规划，在空间上引导区域内城镇体系、重大基础设施网络、主要产业聚集区、生态环境保护区等的合理布局，为城市规划的编制提供依据。城市规划要把重点放在加强城市规划内容的深度上，以区域规划为依据，做好城市发展容量、城市扩展方向，以及新老城内部的住宅区、工业区、商务区、绿地系统的功能分区和基础设施布局等。
2.6建立城乡就业与社会保障制度一体化
一是深化劳动就业制度的改革，建立城乡平等、统一的劳动就业管理体制，取消对农民进城就业的限制规定。二是要尽快研究出台我市户籍管理办法，取消城镇户口和农村户口分制问题。实施农村教育、医保、低保等各项社会保障措施政策，农村社会公益事业也应该由政府承担。三是在我市农村并校合村的基础上，进一步调整农村教育布局和结构。农村义务教育要建立以各级政府为主，民办教育为辅的新的教育格局。四是建立以城镇为中心的乡村卫生服务网络，探索建立农村卫生医疗事业发展和管理新模式、新机制；要建立和完善农村医疗市场、医疗监督体制和公共事件的预防控制监测体系。五是加强农村文化事业建设，开展文明教育和新文化活动，严禁城镇不健康的东西向乡村转移。
3.结语
城乡一体化还刚刚起步，各乡镇相比还有很大差距。特别是面对当前的宏观经济形势，统筹城乡发展任务更加艰巨。在今后的工作中，认真学习借鉴各地区的好经验、好做法，全面加快城乡一体化的进程。
参考文献：
[1]发改委城市与小城镇改革发展中心课题组.我国城镇化的现状、障碍与推进策略[J].中国党政干部论坛，2010（1）.
[2]唐钧.“十二五”的担忧：小城镇，大跃进[J].中国党政干部论坛，2010（9）.
论文作者:吴锐滨
论文发表刊物:《基层建设》2017年第34期
论文发表时间:2018/3/28
标签：城镇化论文; 城镇论文; 小城镇论文; 城乡论文; 城市论文; 农民论文; 功能论文; 《基层建设》2017年第34期论文;