我国经济特区与开发区的发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,我国经济论文,特区论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.9 文献标识码：A 文章编号：1000-2154(2007)10-0064-05
一、改革开放以来中国经济特区与开发区的建设与发展
建立经济特区和经济技术开发区，是我国改革开放的一大创举。我国设立经济特区，主要目的是引进境外资金、先进技术及管理经验，并进行市场导向为主的改革试点。在经济特区成功实践的基础上，我国先后建立了各种类型的开发区。目前，我国共有经济特区5个，国家级经济技术开发区54个（含5个享受国家级经济技术开发区政策的工业园区），高新技术产业开发区53个，保税区13个，边境经济合作区14个，国家旅游度假区13个。再加上属于国家批准的开发区，共有各类开发区200多家。这些经济特殊型地区在我国经济发展中具有显著的优势。
具体来说，经济特区和开发区在我国区域经济发展所发挥的积极作用主要表现在以下几个方面。
第一，特区和经济开发区是我国区域经济对外开放的重要窗口。经过20多年的建设与发展，5个经济特区形成了良好的投资环境，是目前中国外商投资最为集中的地区。截至2005年，国家级经济技术开发区累计利用外资999.32亿美元，约占我国累计使用外资额的16%。2005年，国家级经济技术开发区实际利用外资达130.22亿美元，约占全国利用外资总量的21.6%；这些开发区的工业项目一半以上是外商投资企业。此外，国家级开发区已成为大型跨国公司投资的重点区域。截至2005年，世界500强公司在区内投资兴办项目达1308个[1]。
第二，经济特区和开发区是我国区域经济发展的龙头，已成为全国产出最高、拉动力最强、示范效应最明显的区域之一，对本地及我国的经济发展做出了重要的贡献。经济特区和开发区是我国土地集约利用程度最高的区域之一。2005年，我国GDP的68%和外贸出口的87%来自各级各类开发区。54个国家级开发区在不到全国总面积万分之一的土地上，创造了占全国4.49%的地区生产总值和7.85%的工业增加值[1]。以浙江省为例，2005年，浙江省的开发区的工业增加值占全省的1/4以上，出口额占近1/3，直接利用外资额占全省一半以上，浙江省的开发区仅占全省陆域面积的2%[2]。
第三，经济特区和开发区已成为我国高新技术产业的聚集地，同时也是我国区域产业调整升级的重要基地。我国经济特区和国家级开发区引进外资项目基本上以高新技术产业为主，这些特殊型经济地区已经成了我国高新技术产业的重要制造基地和传统工业的嫁接改造基地。以苏州工业园为例，目前，该园区是国内最大的新一代液晶显示器制造业基地和重要的集成电路研发生产基地之一。2006年，该园区高新技术产业产值达到1215亿元，占工业总产值的58.4%[3]。据商务部统计，到2005年，国家级开发区内高新企业达到3205个，高新技术企业工业总产值为10860.9亿元，占国家级开发区工业总产值46.46%。高新技术企业产品销售收入10887.55亿元，占全部工业企业销售收入的47.07%；高新技术产品出口额774.3亿美元，占全部出口总额的68.04%。此外，国家级开发区还设有653家研发中心，并建成370万平方米的创业投资服务中心[1]。就高新技术产业及产出来说，国家级开发区与国家级高新区之间的差别很小。
第四，经济特区和开发区的建设和发展是推进我国城市化进程的有效途径。我国的经济特区和开发区的发展主要是以工业项目为主导的，注重基础设施建设。通过大力发展现代制造业和服务业，可以带动一批新兴城市和新城区的迅速崛起。许多城市通过国家级经济技术开发区的发展，建设起一个个现代化城市新功能区，通过工业化推进了城市化。工业化和城市化业也是我国农村的发展方向与目标，通过建设经济开发区也是加快我国农村地区城市化的有效途径。
二、入世后我国经济特区与开发区面临的机遇与问题
20多年来，经济特区和开发区始终站在改革开放的最前沿，为我国的工业化和现代化建设积累了宝贵的经验。而面对新的国际国内形势，特别是中国加入WTO后，如何认识开发区所面临的机遇和挑战，加快开发区由“政策优惠型”向“自主发展型”转变，提高其国际竞争力都是急需深入研究的问题。
目前对于经济特区和开发区来说，面临的突出问题主要有以下几个方面：
一是政策优势逐渐弱化。随着改革开放的深化，经济特区实行的优惠政策的优势已不明显，开始进入创造和发挥自身优势的阶段。政府赋予开发区的税收、土地、投资等优惠政策将与非开发区趋于一致，开发区不能再握有异于非开发区的特权和优惠。由于开发区在创立之初，形成了对优惠政策依赖程度大，适应市场能力不强，而目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化，一些地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠更优惠的政策来招徕外商，甚至于采取免费提供土地、无限期延长税收优惠等不良做法，进行恶性竞争。这不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争[4]；
二是用地紧张问题。当前我国的土地资源保护政策日趋严格，加大了对新增建设用地的控制力度，对于抑制各地开发区的泛滥，规范开发区的健康发展，促进土地集约利用起到了明显作用。国家级开发区，必须从规模型扩展逐步走向内涵型增长。此外，用地紧张也是许多外资和民营企业从沿海地区向内陆开发区迁移的一个重要原因。
据商务部统计，至2005年底，54个国家级经济技术开发区经国务院批准规划用地面积841.72平方公里，已完成规划内工业用地面积591.82平方公里，占全部规划面积的70%[1]。其中，东中部地区国家级开发区的规划土地所剩无几，只有西部开发区仍有很大的发展空间。因此，目前我国国家级开发区，特别是东中部地区开发区面临的主要挑战是，如何挖掘现有土地存量，提高土地集约利用水平。
三是发展不平衡的问题。我国50%的国家级开发区均位于东部沿海地区，该地区也一直是外商投资的重点区域。2005年，东部开发区实际利用外资109.26亿美元，占83.9%；中部开发区实际利用外资15.43亿美元，占11.85%；而西部开发区实际利用外资5.53亿美元，仅占4.25%[1]。从各个开发区的情况来看，苏州工业园的实际利用外资额位于全国各开发区的首位，为15.81亿美元，约占54个国家级开发区实际利用外资总量的12.14%[3]。而青岛、天津和武汉开发区则分别排在实际利用外资额的第二、三和四位。因此，从实际利用外资的总体情况来看，苏州工业园区和东部地区位居全国三大区之首，其次是中部地区，而西部地区的整体状况与东部地区相差甚远。
此外，从不同地区国家级开发区平均每平方公里的产出也可以看出三大地区之间存在的差距。2005年，54个国家级开发区每平方公里地区生产总值9.74亿元，每平方公里工业总产值27.77亿元，每平方公里出口额1.35亿美元。其中，东部地区开发区这四项统计数据分别为10.45亿元、30.77亿元、1.72亿美元；中部地区分别为11.24亿元、29.09亿元、1.06亿美元；而西部地区分别为4.42亿元、9.6亿元、0.24亿美元[1]，远低于东部、中部地区及全国的平均水平。
四是产业结构趋同、技术水平较低等问题。我国目前除了东部地区的一些开发区产业结构和技术水平较高以外，其他开发区都不同程度地存在产业结构雷同、技术水平较低、项目规模偏小的问题。据报道，我国东部地区，特别是长三角地区的产业结构趋同率高达70%。如在现有的长三角15城市中，有11座城市选择汽车零配件制造，8座城市选择石化，12座城市选择通信作为产业发展的主要方向[5]。大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，因而不利于当地经济的发展。而大量同类产品的出口，又易与其他国家产生贸易摩擦或遭遇贸易壁垒。因此，各国家级开发区应结合本地的优势和特点引进外资项目，避免大量重复引进。此外，我国许多经济开发区内的企业还没有形成产业集群，区内企业之间缺乏协作配套能力，许多企业纯属三来一补的加工出口、加工配套型，没有与当地的企业形成相互关联的产业链。
五是开发区过多过滥、资源浪费的问题依然存在。1994年以来，国家陆续对全国各类开发区进行整顿和清理，关闭了一批不合格的开发区，并加强了对今后新设立开发区的审批。在2003年到2004年的清理整顿中，全国的开发区数量由6866个减少到2053个，规划面积由3.86万平方公里压缩到1.37万平方公里。开发区核减数量占原有开发区总数的70.1%；压缩的规划面积占原有规划面积的64.5%。但是，各地方为了追求自身利益，仍然采取各种方式在沿高速路两侧、市区边缘、原有的开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区[6]。对这种情况，国家应加强宏观管理，严格审批制度，坚持国家和省两级审批制度。未经批准擅自举办或已建的不符合条件的开发区一律取消，破坏生态环境和水资源的开发区一定要坚决取缔。
六是开发区法律地位不明确。目前还没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系，虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府法令的形式制定出台了关于开发区的地方性法规，其法律地位问题得到了一定程度的解决，但大部分开发区仍缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系。从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得投资者信赖的关键。
随着中国加入WTO以及经济全球化进程的不断加快，我国经济特区和开发区的发展也面临着新的机遇。首先，经济全球化为我国经济特区和开发区利用外资拓展了更为广阔的空间，十分有助于解决我国资金短缺的问题。经济全球化也为中国经济特区的资本外投创造了外部环境和条件。因此，经济全球化加大了经济开发区与国际经济的联系，有利于利用两个市场。其次，经济全球化为经济特区和开发区的产业结构调整升级提供了难得的机遇。经济特区和开发区可以利用这个机会，根据国内和国际市场的需要，大力推进经济结构的战略性调整，不断优化产业结构和出口商品结构，大力发展高新技术产业。第三，经济全球化促进了特区和开发区国际贸易的发展，进一步推动外向型经济的发展。第四，经济全球化有利于充分发挥我国经济特区和开发区在体制上的优势，挖掘开发区的发展潜力。
三、我国经济特区与开发区未来的发展趋势
根据《国家级经济技术开发区经济社会发展“十一五”规划纲要》，未来5年国家级开发区的总体目标是：努力建设成为促进国内发展和扩大对外开放的结合体；成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；成为高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区；成为促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；成为推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；成为体制改革、科技创新、发展循环经济的排头兵[1]。
可见，经济特区和开发区在作为中国经济发展的“试验田”、“窗口”和“样板”，今后还将继续发挥这个作用。从目前的发展现状来看，我国的经济特区和开发区呈现出以下的发展趋势：
一是呈现出产业转移的趋势。目前，由于各项生产资料的紧缺，我国的一些经济开发区出现了产业转移的现象。产业梯度转移是区域经济发展的客观规律。对经济发达地区的开发区而言，可以转出不适合本区发展的项目，承接国际上转移过来的优良项目，实现产业升级和优化。对欠发达地区的开发区而言，产业转移有利于招商引资，可以给开发区提供跨越式发展的机遇，也是区域经济快速发展的强大外力。
从香港，新加坡和台湾等地区和国家利用外资的历程来看，外资项目一般均经历了从劳动密集型产业 （如利用外资初期的纺织、服装、鞋、金属制品、塑胶、电子及玩具等产业）向资本、技术密集型产业转变，以及从制造业项目向服务业项目转变的过程。目前我国也在经历这一转变过程。由于我国各地区利用外资和产业发展水平之间存在着差距，各地区国家级开发区应根据各自发展状况，有选择地引进外资项目。东部地区国家级开发区应侧重于服务业项目，如商业，物流和咨询管理等服务业领域，即在引进工业制造项目的同时，着力吸引现代服务业项目，承接国际服务外包。中西部开发区应借鉴东部地区的发展经验，结合本地区的特点和优势，引进有利于本地发展的外资项目。在引进外资过程中，应注重劳动密集型产业，资本、技术密集型产业与服务业并重发展。特别是目前，外资项目已经或正在向我国中西部地区转移，如外商大量投资武汉，重庆和长沙等地区，因此，这些地区的国家级开发区更应吸取东部沿海地区引进外资的经验教训，努力控制和减少高消耗，有污染和低水平的劳动密集型产业及重复性项目的大量进入。
二是以增强自主创新能力为主。“十一五”期间，国家高新技术产业开发区将重心放在“以增强自主创新能力为重点”的第二次创业。而国家级开发区也面临同样的问题。创新是经济特区和开发区的灵魂。目前国际上已开始警惕或评估“中国风险”，外国企业对华直接投资(FDI)出现谨慎势头，如日本产经省开始要求企业注意分散“中国风险”，利用俄罗斯、巴西、印度乃至越南作为“分散中国风险”的新的投资地。同时，夏普、索尼等大企业积极回撤关键产业，在日本兴建新的“工业基地”。在我国这种依靠外资、出口主导的经济增长方式没有根本转变前，外资政策过快的转变将会给我国经济发展带来巨大风险。
一些国家级开发区的发展历程表明，国家级开发区应立足于高新技术产业及国家级高新区的发展方向，并逐步与国家级高新区接轨。这也应是国家级开发区可持续发展的方向。如上海漕河泾开发区是同时享受经济技术开发区和高新技术开发区优惠政策的国家级开发区。2000年，该开发区又成为APEC国际科技工业园区。该园区现有中外高科技企业800多家。2002-2004年，该开发区高新技术产品累计出口92.9亿美元（2004年为55.3亿美元），年均增长率为103.9%。目前，该园区已形成微电子、光电子、计算机机器软件和新材料等四大产业，建成研究开发、网络运行、金融数据、技术创新四大中心，并正在建设数字园区等三大园区[5]。
三是向产业集群化方向发展。我国开发区当前还是通过提供土地和优惠政策来吸引企业进园而形成企业的空间聚集。随着改革开放的深化，地区政策上的差距进一步缩小，这会使得企业向政策更优惠的地区流动的预期收益降低，从而显现出很强的植根性，与本地企业联系的倾向增加，将自己的生产、研究开发都置身于和周围企业的联系当中，有利于企业获得新的竞争优势，从而增强产业的集聚效应。同时，促进开发区内产业集群成长的区域集群文化也正在形成。
我国高新技术开发区的建立就是通过一定的引导和支持，在一些具有优势的地区，实行特殊政策，创造一种有利于创新的环境和氛围，吸引企业和机构在此集聚，发挥集聚效应，形成区域经济的增长极。高新区和产业集群在某种意义上是统一的，发展得比较好的高新区也是集聚效应显著的地区。例如北京中关村科技园，现已形成了以电子信息、光机电一体化、新材料、新医药与生命科学为主的高新技术产业集群。开发区内集聚了大学、科研机构、高新技术企业以及投资、咨询机构等许多机构。
四是大力发展循环经济。建设循环经济园区是我国经济开发区未来发展的一个趋势。许多开发区也加大了对环境建设的资金投入。如天津开发区每年投入环境建设的资金超过GDP的2%，达到发达国家水平。开发区循环经济的推进，将有利于园区内产业集约化和集聚化的发展，实现产业增长与环境保护的协同发展，进一步提高开发区经济可持续发展能力。未来开发区循环经济的发展趋势，主要体现在产业内循环经济由粗放走向集约、产业间循环经济协作不断深入，园区环保建设与循环经济协同发展等方面。
目前，我国各级开发区循环经济所带来的经济价值已经初步显现。2003年中国开发区循环经济规模达 348亿元，2005年增长至554亿元。而2006年预计循环经济规模可达685亿元，四年的总和增长率达18.4%[7]。随着循环经济在开发区的深入发展，开发区的传统产业也将随着循环经济的实施而逐渐得到升级。
五是向综合性功能区的方向发展。为了更好地参与国内外市场竞争，许多开发区逐渐由原来单一的经济功能区逐步向具有多功能的综合性开发区转变。这对于遏制我国开发区的过快增长，提高开发区的质量有重要作用。如苏州、青岛、重庆等地建设新区，都是实行综合型的开发区发展模式。发展综合性的功能区是将是开发区发展的一个重要趋势。此外，在此基础上，我国的许多开发区都实行“一区多园”的模式。例如，上海的“一区六园”，南京的“一区三园”等。
收稿日期：2007-07-09