政策型研究者和研究型决策者，本文主要内容关键词为：决策者论文,研究者论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民总书记2002年9月8日《在庆祝北京师范大学建校100周年大会上的讲话》，基于对“各国之间的竞争，说到底，是人才的竞争，是民族创新能力的竞争”的深刻分析，高瞻远瞩地提出了教育创新的战略思想。教育创新战略立足全局，立意深远，把握了国家与民族发展的脉搏，确立了我国教育今后若干年发展的战略目标，明确了各级各类教育的工作重点，赋予了全国广大教育工作者崇高的历史使命，是一篇教育创新的时代宣言。
改革开放以来，特别是党的十五大以来，我国教育突破了许多长期制约教育发展的瓶颈，取得了跨越式的发展。面对教育改革和发展的新情况、新形势和新问题，我们惟有响应江总书记的号召，“要十分注意研究和解决教育面临的新情况新问题，深入探索新形势下教育发展的规律，更新教育观念，确立与21世纪我国经济和社会发展需要相适应的教育观和人才观”，不断进行新的制度创新和政策创新，才能不断取得教育事业发展的新跨越。
创新必须是符合我国经济和社会发展客观要求的创新，跨越必须是科学的跨越。在这样的背景下，无论是教育理论工作者，还是教育决策人员，都有一个关注与研究现实，关注与研究重大教育问题、深化两者交流的任务。
由于教育决策环境与决策因素越来越复杂，决策的难度也就越来越高，为了使我们的决策更科学、更民主、更有效，我们有理由提出决策者应该是研究者的要求，决策者应该努力使自己成为“研究型决策者”；由于社会科学研究所富有的社会功能越来越重要，所承担的社会责任越来越重大，为了使学术研究的成果发挥更大的社会效益，我们有理由提出研究者应该是政策参与者的要求，研究者应该努力使自己成为“政策型研究者”。
一
随着政策问题越来越重要和越来越复杂，对政策的专门研究也越来越受重视，现在，政策分析者和政策规划者在西方国家已经成为一种专门职业，而且这支队伍在不断扩大之中。这一人群无疑是政策型研究者的典型，他们被冠以一个专门的称呼，叫“政策知识分子”。随着政府职能的转化和政策科学化进程的加快，我国的政策分析机构和职业性的政策知识分子也在形成之中。不过，笔者这里指的主要还不是这种专门职业的政策型研究者，而是强调研究人员要有政策意识，要重视政策的研究，并逐渐把教育研究的主要人员和研究人员的主要精力转移到为政策和对政策的研究上来。教育部陈至立部长在2002年全国教育科学“十五”规划课题评审会上讲话时强调：“教育科研工作必须树立为重大教育决策服务的意识，研究教育发展中出现的一些热点、难点问题，对一些教育问题作长远的、全局性的和深层次的科学研究，提出新思路、新办法，为教育决策当好参谋”。（注：陈至立.教育科研要为教育决策当好参谋[N].中国教育报，2002-2-4.）政策型研究者的形成既是社会发展的客观要求，也是政府部门的热切期盼。而要成为一名训练有素的政策型研究者，固然有许多专业性的知识和技术性要求，但依笔者从事教育科学研究的感受和认识，首先重要的是要关注现实世界，了解现实需要，有解决现实问题的强烈意识，为解决现实教育问题提供有根据的政策建议和可操作的措施。著名经济学家和史学家陈翰生先生积毕生之经验，深有感触地说：“学术研究是一种创造性劳动，就是要解决问题，尤其要解决现实中存在的问题”。（注：陈翰生.学术界[J].2002,(2).）关注现实世界，关注教育政策研究，并不是要丧失教育理论工作者具有的独立品格，恰恰相反，正因为教育理论工作者具有独立意识、独立知识结构和独立思考能力，对教育政策研究才显得特别重要。
“九五”期间，在“科教兴国”战略的指引下，我国教育在许多方面取得了跨越式的发展，同时也面临着许多新形势、新情况、新任务、新问题。从国家教育发展的宏观角度来看，教育部提出“十五”期间下列问题是特别值得关注和研究的：如何处理好高等教育的发展规模与办学条件保障的关系，如何规划相应高中阶段教育发展的规模问题；高校扩招以后毕业生的就业状况和拓宽就业渠道的研究；进一步提高高等学校教学质量和保障教学秩序、规范教学的研究；高校后勤社会化中的公寓管理、学籍管理、网络管理、大学城、并校及分校或异地办学管理等引发的办学秩序与学生思想教育工作的对策研究；高等教育宏观管理与进一步增强地方、高校自主权和依法自律的关系研究；高等教育新的拨款体制与科学评估体系研究；各地在贯彻落实全国基础教育工作会议精神和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中出现的带有普遍性的难点、热点问题研究；进一步改进高校招生、录取、考试与收费制度等的研究；规范小学、初中、高中升学、择校、收费的问题，促进义务教育均衡发展的问题研究；落实西部地区教育发展措施及教育对口支援工作的研究；新形势下职业教育发展趋势和机制的研究；教育依法行政所面临的形势与相关建议研究；加入世贸织织对我国教育的影响及相关对策的研究；进一步促进民办教育健康发展的政策研究，我国教师教育的转型研究等。
这些情况和问题在不同地方又有不同的表现形态，有不同的特点，也需要有不尽相同的解决办法。要对这些问题提出有针对性的，有根据、有说服力的意见，只有一些思想理念、一些价值标准、一些教育学概念是不够的，一定要对我国宏观的和不同地区不同层面、不同方面的实际情况，对其经济数据、人口数据、教育数据、科技数据、文化数据等有经常性的、准确的了解，并且要对这些数据有历史感，也就是对这些数据的历史变化心中有数；还要对世界有代表性国家的相关数据有系统的了解，以便能够把我国的教育发展放在全球环境下有比较地考虑。只有这样，我们的教育研究才能充满朝气和生命力，才能对教育的改革和发展提出切实可行的意见。
毋庸讳言，教育研究中杜撰的题目，无病呻吟的题目，拾人牙慧的题目和空洞无物不知所云的题目，还是有一定数量的，有时候还被误作为一种学术高深的表现。而对现实问题缺乏敏感，对解决现实问题缺乏热情，导致了对解决实际问题缺乏真知卓见。由于脱离教育实际，不了解真实的情况（包括不了解国外的真实情况），只能凌虚蹈空，唱空城计。这不仅是一种研究方法的问题，而且是一种研究价值取向的问题。其根源是对教育科学的现代特性缺乏全面、正确的认识，对教育科学的发展趋势和现代使命缺乏敏锐的反应。
当然，强调问题意识，强调关注和解决现实问题，强调为教育政策的制定、实施、改进作出贡献，决不是可以削弱理论研究，降低理论研究水平，恰恰相反，越是能够指导实践的理论，越是具有深刻性和超前性，越是需要做细致而缜密的工作。马克思曾经精辟指出，最深刻的理论可以还原为最具体的实践。而还原为具体实践的理论一定是从具体的实践中提升出来的。对于教育科学这门应用性很强的学科来说，抽象的理念不与鲜活的教育事实相联系，原则的概念不与具体的教育情况相结合，难以提出有价值的命题，难以对科学、高效、公正的教育政策提供有价值的意见，因而也就难以体现知识分子参与社会生活、影响社会生活、引导社会文明的责任和功能。
二
美国知名政策分析专家帕顿(Carl V.Patton)和沙维奇(David S.Sawichi)把政策分析分为两种基本类型：研究型分析(reseachedanalysis)和一般分析(basic analysis)。研究型分析是运用比较程式化的研究方法，对有关政策问题进行专门研究，以“寻求问题背后的真相和非直觉的甚至反直觉的解决方案”。（注：卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法[M].华夏出版社，2002.5.）一般分析则是在短时间内、在资料不充分的情况下对政策的简单建议，以便在主要问题上不会发生错误。决策者不可能像专门研究人员那样进行仔细、周详、高度量化的研究，他们只能用有限的时间，在资料不充分的情况下，作出决策的框架。从这个意义上说，研究型分析更适合于专门研究人员，一般分析更适合于决策者。当然，他们之间的关系并不是一成不变的，在需要的时候，也可以互换。
如果说关注现实世界是政策研究者首要的品质，那么，关注评价标准则是研究型决策者的首要品质。所谓关注政策评价标准，就是对将要制定的政策或在不同的政策方案之间进行选择的合理性、有效性、经济性等有一个比较具体的可靠的参照依据。从政策的全过程说，评价标准可以分为不同的层次。帕顿和沙维奇把评价标准分为四个层次：（注：卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法[M].华夏出版社，2002.187.）总体目标(goals)、具体目标(objectives)、评估标准(criteria)、测量标准(measures)。这对我们分析问题和把握要求是很有帮助的。
总体目标：对政策预期的长时段将获得的成就所做的正式而全面的描述。
具体目标：对最终状态所做的更集中更具体的描述，大部分有明确的时间范围和影响范围。
评估标准：用于考虑制定和选择政策方案的具体指标，其中最重要的包括成本、效益、公平性、政治、经济、行政的可行性与可操作性等。
测量标准：对评估标准明确的可操作（最好是量化）的解释。
比如，我们以某一地区的小学合并为例对这些术语做一些阐释。在这项政策中，总体目标是提高办学效益和办学质量。具体目标是使该地区小学的规模平均达到300名学生以上。评估标准与以下内容直接相联系：规模扩大真的能使效益提高、成本降低吗？影响教育质量的因素在学校合并以后真的有所改善吗？经济投入、学生和教师的集中所产生的困难能克服吗？测量标准，如学生每天上学步行能够接受的最长距离是多少？以图表的方式列出不同学校合并的最经济、最合理的指标，等。
当然，面对不同的问题、时间、对象，衡量政策标准的重要性也不是平分秋色的，决策者需要对处于问题中心地位的标准心中有数。比如高考政策与课程政策的制约因素就有很大不同，虽然上述因素对这两项政策都是相关的，但对课程政策来说，成本、效益是非常重要的，而对高考政策来说，公平性、可行性无疑需要优先考虑。
下面，我们主要就政策的评价标准做进一步的讨论。
1.成本
任何政策都是旨在推行某种改革、重组某种资源或解决某个特定的问题。任何政策的实施都是有成本的。成本分析是政策分析的核心。但是，忽视成本或错误地计算成本是政策制定和实施过程中常见的现象。“不惜一切代价”是忽视成本最典型的语言和表现，也是“政策祸害”最严重的原因之一。所谓“政策祸害”是指由于错误的政策导致的收益小于成本的结果，引发了更多的社会问题和社会矛盾。“政策祸害”是一个值得专门研究的概念。随着社会文明的进步，“不惜一切代价”的政策取向正逐渐被人们抛弃。但由于观念、思维方法不正确，错误计算成本的现象还是普遍存在的。这里分析四种重要的又是决策者容易忽视的成本概念：间接成本、相应成本、机会成本、边际成本。
(1)间接成本。在考虑政策成本时，我们通常主要考虑的是政府需要多少投入，特别是要花多少钱。其实这里只是考虑了直接成本，特别是货币成本。而一项政策的实施仅有直接成本是不够的，它一定不得不付出间接成本。比如并校、扩大学校规模需要必要的投入，这种直接成本是显见的，也是容易计算的，而很多学生每天要多走很多路则是它的间接成本。学校为了维持操场草坪的美观和生长，限制学生在操场上的活动，学生活动机会的减少也是间接成本。有时，间接成本比易见的直接成本要大得多。
(2)相应成本。任何政策都与受政策影响个体的利益直接相关。相应成本讲的是不同个体在形式上付出相同代价的时候，在实质上所付出的代价是不同的。比如提高收费标准以改善学生公寓条件，对经济条件好的家庭来说，不仅是可以接受的，而且是他们所期望的；而对于经济条件差的家庭来说，为了支付提高的住宿费用，就不得不削减其他更必要的开支，比如推迟购买电脑的时间。其实人们宁可维持居住条件比较差的状况而先购买电脑，也不愿推迟购买电脑时间而先改善居住条件。分析相应成本对政策的可行性和社会反响非常重要。相应成本的分析，为公共政策雪中送炭而不是锦上添花提供了理论依据。
(3)机会成本。计算成本时我们往往只计算可见的成本，而忘了计算当我们用现有的资金、设备、人员等资源从事某项活动时，我们就不能用这些资金、设备、人员干其他的事。在同一时间我们丧失了从事其他活动的机会，就是我们付出的机会成本。比如一个人大学毕业以后读研究生还是工作？工作可以拿工资，开始计算工龄，读研究生就不能工作拿工资，还要付出很多费用，而且研究生毕业后还可能找不到合适的工作。这个时候如何选择都需要付出相应的机会成本。公共政策同样如此，现有资金是用来改善薄弱学校还是加强重点学校？在这种时候不仅要看到某一政策使某一方面得到了加强，而且要看到另一方面失去了发展的机会，这就是这一政策所付出的机会成本。
(4)边际成本。边际成本与平均成本相对。比如一幢四层教学楼的造价平均每层100万元，六层教学楼的造价平均每层95万元。那么这幢教学楼5～6层的平均造价就只有85万元。85万元就是边际成本，比平均造价节省出来的钱就是边际效益。再比如一个班级符合卫生条件和教师工作条件的学生数是40人，现有一个班级人数是35人，增加进去5人就是边际效益。效益最大化的秘密往往就在于边际成本的计算与边际效益的发挥。
2.效益
在确定了一个目标之后，投入越小效益就越大。但是公共政策的效益要比企业的投资效益复杂得多。因为政策的效益有直接的（如减免学费）有间接的（如提供教师进修的机会）；有短期的有长期的；有有形的（如建立学校网络系统）有无形的（提升学校文化品位）；有货币化的有非货币化的。综合分析效益因素，是确定教育政策的轻重和缓急的必要条件。这里，我们特别要强调公共政策调动民间资源的力量。考虑效益问题不仅仅是考虑政府资源效能发挥的问题，在市场化的背景下，政府的重要责能是运用市场规律调动民间投资于公共教育事业的积极性。笔者在《发展我国教育产业的观念创新与政策创新》一文中，提出了一个观点：教育的事业性和产业性，并不是教育的固有属性，而是对教育活动的某一历史阶段运行特征的规定。在现代社会，教育活动是事业性的还是产业性的，并不是它客观上具有的不能变更的属性，而是人们根据特定的历史条件，对把它作为事业来运行有利还是作为产业运行有利的主观判断与选择。笔者列举了交通、文化、体育、教育等多方面正反两面的例子来说明这个问题。（注：袁振国.发展我国教育产业的观念创新与政策创新[J].教育研究，2002,(4).）公共教育政策能够把握时机，促进教育产业的发展，利用社会资金使更多的人受到更好的教育，这同样是扩大政策效益的重要途径。而且这也许更能体现现代公共政策的本质作用。
3.公平性
政策的公平性是政策制定者需要十分认真和小心对待的问题。一方面，公平地对待每一个平等的人，是现代文明社会的基本理念，另一方面，公平和效率往往是一对矛盾，处理好这对矛盾恐怕是永久的难题。当我们制定一项政策的时候必须清楚：谁是最大的受益者？谁可能会是利益的受损者？教育与医疗、保险、养老等公共福利事业都有所不同，它不仅是一种消费，而且是一种投资行为，受到较多、较好教育的人，也同时会获得较高的收入和更好的发展机会；优惠的教育政策具有政府投入个人收益的特征，因此，哪部分人得到优惠，实际上就是政府为这部分人投资。从这个意义上说，教育政策带来的利益差别可能造成双倍的不平等。
这里有两组概念对把握教育政策评估标准是有帮助的：宏观公平与微观公平、横向公平与纵向公平。宏观公平是指中央政府调节地区间、各级各类教育间投入和发展机会的公平。比如发达地区与欠发达地区、高等教育与基础教育之间的公平；微观公平是指地方政府对个人的教育投入与个人受教育机会的平等。横向公平即平等地对待每一个人，它关心的是一项政策对类似的人群提供的物品和服务是否一致。纵向公平关注的是政府的投入和服务对不同阶层、不同环境中的人们的公平性问题。
作为公共政策的价值取向，绝对的公平是没有的，相对差距的不断扩大也是不能容忍的。有一种观点甚至认为，竞争、效率是市场功能，政府主要是对弱势群体关注。
4.可行性与操作性
政策在经济上、政治上的可行性是决策者的基本考虑，对政策可行性的正确判断是决策者的核心素质；政策在行政上的可操作性是政策文本转化为政策行为的基本要求，也是判断政策水平的重要标准。
(1)经济上的可行性。从公共政策的角度说，我们需要做的事情很多，什么事情做，什么事情不做；什么事情先做，什么事情后做；什么事情一气呵成，什么事情分阶段进行，固然与其重要性、迫切性密切相关，但很多时候是由经济上的可行性决定的。事实上任何决策从经济上说都有两种类型，一种是先对要做的事情进行预算，比较经济能力决定做还是不做，做多做少；一种是先确定经济额度，再决定做什么事情。在这个时候，有几个经济概念是决策的重要标准：成本—收益率，成本低收益高的无疑会被优先考虑；成本效力，以最小的成本完成既定计划的项目会被优先考虑；政府投入动员力，政府的有限投入能最大限度动员社会资源的项目会被优先考虑。
(2)政治上的可行性。任何政策都会涉及到个人或团体利益的分配或调整，反对意见越小、反对的人数越少，政策通过的可能性就越大，实施的过程就越顺利。但是，不可能所有的政策都只有很小的反对意见和很少的人反对。政策往往是利益的重新分配。为了减少阻力，确保政策的顺利实施，妥协的措施，弥补的措施，分人群对待的措施，往往都是需要考虑的策略。为了增加对政策的可行性的把握，在对政策进行可行性论证的同时，对政策进行不可行论证往往会收到意外的效果。虽然可行论证并不真的否定政策实施计划；但对于政策实施的难度和矛盾会加深认识，对采取补充措施可以拓宽思路。
(3)行政上的可操作性。一项政策的顺利实施不仅取决于它的合理性和可行性，还要看实施政策的行政系统是否可靠而有力。帕顿和沙维奇认为，评估行政可操作性的具体标准包括权威、制度制约、能力和组织支持四个方面。（注：卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法[M].华夏出版社，2002.215.）权威是一个关键的标准，没有协调各方面意见、组织相关机构共同活动的权威，政策的制定和实施是很困难的；制度约定说的是自上而下或自下而上的组织原则，明确和承担政策执行的责任；能力包括工作人员的能力和财政能力；组织支持包括充足的装备、物质设备以及其他的支持设施。决策者在决策时对这些因素必须心中有数。否则，政策再好，也会事倍功半。此外，管理的便利性也是行政可操作的重要条件，能简化的应尽量简化，烦琐和重复劳动都会阻碍政策的有效实施。
随着我国教育事业的发展和教育水平的提高，我们已提出使广大中小学教师逐渐成为研究型教师的要求，作为各级各类教育的领导者，使自己成为研究型决策者应该是顺理成章的；随着信息化程度的加深和社会交融在广度和深度两个维度的发展，学术转化为技术、理论转化为方法、理念转化为政策的要求也与日俱增，教育研究者将自己塑造成政策型研究者，当是水到渠成了。