政府理性的演进逻辑及其现代性思考，本文主要内容关键词为：现代性论文,逻辑论文,理性论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2008）12－0077－03
一、关于理性以及政府理性
1.对理性的约定事关某种行动的价值。理性（reason）是一个与个体或组织的行为特征有关且非常重要的概念，多年以来各类学科从未停止过理性和非理性之争。经济学和管理学的科学管理学派，都将“经济人”假设作为基点，简单地将理性等同于经济理性，认为理性指的是个人或组织在行动过程中用最少的投入获得最大收益的能力。而人际关系学派则通过对组织中人的情绪、态度等的研究让人们看到了人和组织在决策和行动时的非理性。其实，真实世界中完全理智的“经济人”是不存在的，任何主体在行动过程中都必须承认自己的理性是非常有限的，人们最终找到的只能是满意而不是最优。西蒙说：“经济学家们给经济人赋以一种全智全能的荒谬理性”。[1](p224)他认为，“任何一个决策，作为一种行为，包含着许多前提，在对决策前提的分析基础上有可能建立起正确的人类行为理论”。[2](p223)所以，关于理性，西蒙认为“最粗浅的解释是用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”。[3](p224)基于价值体系的多元性，西蒙认为要回答理性这一复杂问题，“唯一的办法是在理性前面加上副词”，比如“主观理性、客观理性、自觉理性、有意理性、组织理性、个人理性等”。[4](p225)
2.政府实现价值的程度决定了政府理性的状态。分析什么是政府理性的关键就在于分析什么是政府，政府存在的价值是什么？政府在行动过程中实现价值的程度如何？洛克在《政府论》中指出“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是互相保护他们的生命、特权和财产”，[5](p77)所以“谁握有国家的立法权或最高权力……而这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。[6](p80)“很显然，政府是一种人类群体为保护自身免受内在和外在威胁，并制定政策为人类谋求生存提供最好条件而建立的一种体制。政府体制是人民理性选择的结果，某一政府能否存在、存在时间的长短也在很大程度上取决于人民的理性，取决于民众的认同和支持”。[7]换而言之，政府存在的价值是为了满足公共需求、实现公众利益，其实现自身价值的手段也同样只能选择满足公共需求、实现公众利益。
基于上述分析，我们可以认为，政府理性其实是一种与价值取向有关的行动能力，这种行动能力指的是作为公共权力行使者的政府及其工作人员对公众的意识和态度以及他们在依法履行公共职能的过程中最大限度地满足公共需求、实现公共利益的能力。政府理性程度的高低与其关注公众、满足公共需求的程度成正比。
二、在传统公共行政和现代公共行政交替中挣扎的政府理性
1.公共行政与政府理性互为变量。按照韦伯的观点，任何政府的“统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”，所以“根据它们典型的合法性要求来区分统治的种类是恰当的”。[8](p239)从唤起的角度看，是公众的需求唤起了政府提高理性以获取合法性；而从维持的角度看，政府只有采用了恰当的公共行政模式才能最大限度地满足公共需求、实现公共利益，最终获得较高的政府合法性和政府理性。反之，恰当的公共行政模式在满足公共需求的同时又会促进整个社会的进步和新的公共需求的产生，政府只能不断提升理性以应对新的“合法性”信仰危机。所以，很难说是政府理性的提升要求公共行政模式进行变革，还是公共行政模式的变革导致政府理性的提升。笔者以为它们两者应互为变量。
2.传统社会统治行政的政府理性无从谈起。从政府行动的价值向度看，“人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政的模式和管理行政的模式”，[9](p4)与传统社会对应的是统治行政模式。首先，传统社会的合法性是“建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上”；[10](p241) 其次，由于社会发展水平低下所导致的民众“不开化”使得政府满足公共需求的方式完全取决于统治者个人的意识与偏好。因而，这一阶段的政府理性更准确地说应该被称为“君主理性”，身居高位的统治者将大众仅仅视为臣民，政府的价值取向和行为活动在很多方面并不是着眼于社会公众，而是为了满足王权贵族统治和维护等级化的社会运行秩序的需要，所以，这一阶段的政府既不是公共的、也不是现代的，政府理性也无从真正谈起。
3.消极自由主义思潮中的政府理性被市场理性边缘化。在现实的公共生活中，统治行政早已经成为历史。进入现代社会以后，尤其是资产阶级革命取得成功之后，人们对传统社会的“君主理性”深恶痛绝，政府存在的合法性基础被大大动摇，新的政府所面临的首要问题就是认识和调整自己有关公民关系和公民需求的价值体系，以期找到自身赖以存在的基础，从而谋求较高的政府理性。上述调整的关键是政府必须意识到民众已经在逐步从臣民向公民转变，这恰恰是社会从传统走入现代的标志。“人权理念的提出与传播，乃是标识人类政治生活文明化的重要界碑。历史经验表明，对人权的有效保护需要一个稳定的制度平台。从某种意义说，自由、民主、共和和宪政就是这一平台的四大支柱”。[11](p2)在这四大支柱中，自由和民主涉及政府的价值理念或政府存在的目的，而共和和宪政事关政府的公共行政模式，即政府采用何种手段去实现自由和民主的价值理念。按照韦伯区分价值理性和工具理性的视角，无疑自由和民主属于政府价值理性的层面，而共和和宪政则属于政府工具理性的范围，
受19世纪末西方自由主义思潮的影响，人们“推崇个人的选择和行动自由，所以主张最大限度地降低来自他人、群体尤其是公共权力组织的种种不合理的外在干预”。[12](p30)尤其是早期的消极自由主义者将获取自由的焦点主要集中在如何摆脱家长制、威权和专制统治上。所以，自由主义通过回答“自由社会是否需要政府？自由社会需要什么样的政府？自由社会给个人的自主选择预设了多大空间？”[13](p30－35)等三个问题之后阐明了自己的立场，他们认为，理想意义上的政府，或者说理性程度最高的政府不是操纵一切的统治型政府，而是“守夜人”式的有限政府。自由主义在相信市场是万能的同时又认为政府是不得不存在的罪恶，政府存在的价值或目的仅仅是为市场拾漏补遗，这样“政府理性就在从属市场理性的过程中一度被‘边缘化’了”。[14]
4.管理主义之风盛行下政府价值理性的迷失和工具理性的张扬。20世纪30年代的世界性经济危机打破了市场理性的神话，人们再度萌生对政府理性的期待，也恰恰是在这一阶段，传统公共行政开始向现代转型。从主观上分析，当时的人们极度渴望政府主动干预市场以安抚他们在市场失灵时所受到的伤害；从客观上分析，是威尔逊的“政治－行政”二分法则、韦伯的理想官僚制模型、再加上当时工业生产领域盛行的“科学管理主义”一起将政府送进了管理行政的陷阱。在标准化、高效率、制度至上、层级制等为目标诉求的管理行政模式下，政府的工具理性被过度张扬，价值理性迷失，政府及其工作人员在强调法律至上和效率至上的同时，对公民缺乏应有的价值关怀，政府的“价值理性所推崇的公共行政的正义、信念、道德与工具理性所追求的公共行政的效率、责任以及法律方面产生强烈的冲突”。[15]片面强调工具理性的、不健全的政府理性被诸如政府机构膨胀、政府效率低下、官僚主义作风严重、政府信用度不高、政府官员腐败等弊端应验，公共行政面临再一次变革。
三、现代民主治理型政府的理性是公共理性
1.公共行政和政府理性面临后官僚制时代的反思。其实，“我们生活在一个‘悖论的时代’。因为，我们很多美好的发展进步愿望，我们很多提高人们生活质量的努力却带来了不可预期、意想不到甚至是对立的结果。虽然官僚制将进步和控制社会复杂性视为是人类合作的必需的工具，但官僚组织一直敌视民主思想的发展。然而，在20世纪后期，我们见证了一些相反方向的力量，在治理、发展、变革和问题解决等方面力图创新性地思考人类进步的目的”。[16](p1)而这其中最为关键的是政府与公民之间的关系已经发生了根本性的变化，现代政府失去了传统型政府因为处于等级化社会分层结构的上层而具备的优越感和控制能力。现代公民社会与传统臣民社会最大的差别在于社会角色、社会需求的多元化，政府要想协调自由而平等的公民之间因为价值观与信仰的差别而产生的冲突、继续唤起并维持公民对它的“合法性”信仰的唯一选择就是重新考虑自己的执政理念与公共行政模式。
2.现代社会政府与公民社会形成了互动治理网络。对于现代化和全球化来说，公民社会的发展与公共行政从统治到治理的转变几乎是同步的，在现代社会，存在着一个由政府、社会、公民的“公民社会三角”。“三者间的相互依赖性及其不断转变的关系有助于促进具有可行性的民主社会发展。当这些因素中的某一个过于强大或者过于弱小时，一个社会就很可能面临社会不公平、经济不平等、腐败、政治动乱等严重问题”，[17](p161)寻求三者之间平衡的最好办法就是妥协，因为“妥协是政治的灵魂”。[18](p162)在三者妥协的过程中，曾经处于弱势的公民可以自由广泛地交流彼此的价值和目标，我们认为这种包含公民社会在内的公共治理是政府与公众之间的新型合作形式。这种治理的特点是“在公民社会组织自主治理的基础上，政府参与其中并起‘元治理’作用，政府与公民社会组织形成互动型治理网络，共同谋求公共利益最大化”。[19]
3.现代民主治理型政府的理性在公共协商中走向公共理性。政治自由主义的代表人物罗尔斯认为，“秩序真正良好的现代社会既非一种共同体，也非一种联合体，而是一种公平合作系统”，[20](p241)这一系统所秉持的基本理念是“隐含在民主社会的公共文化之中的”，[21](p16)该“基本理念是连同两个与之相伴随的理念一起展开的，一个是作为自由而平等的个人之公民理念，另一个是作为由公共政治的正义观念有效规导的秩序良好的社会理念”。[22](p36)问题是公民理念和由公共政治规导出来的社会理念总会存在冲突，罗尔斯又从政治建构主义的视角继续分析到，“个人能够成为社会公平合作系统中的充分参与者的条件是个人和政府都必需具备正义感的能力和善观念的能力”。[23](p19)政府实践上述能力的过程其实就是政府行政的过程，政府行政享有合法性的关键在于“政府权力的实践符合宪法——我们可以理解地期许自由而平等的公民按照为他们的共同人类理性可以接受的那些原则和理想来认可该法律的根本内容”。[24](p145)罗尔斯认为政府得到公民上述认可的条件是政府必需具备重叠共识的理念、权利的优先性与善的理念和公共理性的理念。
“所谓公共理性，实际上就是指各政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公正的、可预期的共治效果的能力”。[25]公共理性承载了诸如自由、平等、民主、法治、共赢、公正等一系列现代价值和伦理，拥有公共理性的政府才是真正的现代政府。政府与公民、政府与社会间的边界和等级被彻底打破，行政的主体从单一变为多元，公民和行政人员之间在“公共理性的价值引导下，通过各种行之有效的对话沟通机制，确立民主行政和服务行政的理念，多元社会阶层之间建立联盟形成公共治理体系，从而提升公共行政的合法性”。[26]很难说是公共理性成就了现代政府，还是现代政府选择了公共理性，我们可以说，只有这两者的完美结合才能真正规导出现代社会的真诚、开放的、通过各方不断地努力去追求“公共的善”的话语系统，在这样的话语系统中享有合法性的政府一定是人们所盼望的现代民主治理型政府。
收稿日期：2008－10－10
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