摘要：随着我国社会的飞速发展，国内的扶贫政策也随之逐渐被国民们重视起来。基层贫困治理实践中，政策执行过程和政策执行效果都不同程度存在偏差。这些偏差与个别政策适应性弱、基层干部政策执行的策略主义和农户的机会主义有关。在上级政府督查、巡视、评估考核与农户上访的多重压力下，基层政府结合上级要求和实际工作进行政策调适。这有利于纠正偏差，解决实际工作中出现的系列难题，却引发了政策不稳定、不连续，进一步强化农户的机会主义。精准扶贫实践中的政策执行偏差及其调适，既与“治理消解行政”的基层治理逻辑有关，又反映了贫困治理中政策执行原则性与灵活性之间的张力。
关键词：精准扶贫实践；政策执行偏差；调适
引言
精准扶贫是新时期国家贫困治理的基本方略。精准扶贫，贵在精准。为了改变既往“大水漫灌”的扶贫方式、提高扶贫资源投入的精准性，各级政府发布了系列政策，对扶贫工作进行了详细布置、规范和指导。这些政策能否有效执行，直接影响着基层扶贫工作的成效。
1对精准扶贫内涵的再认识
关于精准扶贫的内涵，官方与学界都作出了相应解释。精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础，这是官方较为权威的界定。而学者们可谓众说纷纭，如王瑞芳提出，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精确考核的治贫方式；王国勇指出，精准扶贫就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用在扶贫对象身上、真正用在贫困地区。
这些认识存在共通之处，首先，没有出现关于扶贫主体的表达，因此，可理解为扶贫主体并非单一地指代政府或者其他组织，甚至公民个体，而是只要谁愿意扶贫，都可成为扶贫主体，为消除人口或者地区贫困贡献一份力量；其次，扶贫客体或是贫困户，或是贫困村、贫困地区，简而言之，即贫困对象；再次，精准扶贫的内核是精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，这4个精准行为密切关联，构成一个有机整体，精准识别是精准扶贫的基础和前提，只有真正认清帮扶对象，才能确保管理的精细化，精准帮扶是精准扶贫的有效保障，只有正确采取扶持手段，才能达到考核的精准要求。此外，提倡各独立扶贫主体之间通过协同合作方式共同扶贫，因为精准扶贫工程是一个复杂性系统，政府组织、经济组织、社会组织以及公民等是这个复杂系统的序参量，各序参量的协同行为在功效上可能超越各要素的单独作用，从而形成整个系统的联合行为与共同作用，这便产生了扶贫协同效应。
2政策执行偏差的原因
2.1政策本身的适应性与合理性
政策制定者考虑的是全局工作，即便经过深入调研，仍然不能完全符合基层实际，不能囊括基层问题的复杂性。就异地搬迁政策来看，上级规定了建房面积人均不超过25平方米。这种限制政策有利于控制建设用地指标、保护耕地、降低建房成本、降低建房者负债水平，避免贫困户因为建房而难以脱贫。从实际来看，如村干部所说，当地贫困户建房，就没有不超标的，因为人均25平方米的标准，对于当地农户生活基本需求来说远远不够，所以才导致大批农户建房面积超标问题。针对这种类型偏差，不能仅仅归责于政策执行环节，还应该调查研究农户的实际需要，结合农村生产生活实际，反思政策本身的适应性和合理性问题。唯有此，才能从根本上减少政策执行阻力。
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3政策执行偏差的调适
3.1政策执行与基层治理
农村扶贫工作暗含两套逻辑：一个是政策执行，具体表现为相关政策自上而下逐步落实，遵循行政逻辑；另一个是基层治理，是各利益主体围绕政策及其资源展开的博弈和互动，遵循治理逻辑。在扶贫工作实践中，存在治理消解行政的现象，而这正是扶贫政策执行中发生偏离的深层原因。所谓治理消极行政，是指国家政策在具体执行过程中并非完全按照科层制的逻辑自上而下严格执行，而是会受到基层治理机制的影响。一方面，基层政府会从自身利益的角度来执行相关政策，所谓变通执行、机械执行或选择性执行，都根源于基层干部自身的策略性。在政策执行的最后一公里，特别是在村庄层面，村干部具有双重身份，既受镇政府领导，承担治理责任，又不能绝对中立的置身事外，是利益关联者，是熟人社会中的成员，存在着人情因素的考虑，倾向于为村民争取利益，从而维持自己的权威。这种策略性，在县级政府方面同样存在。鉴于县级政府在扶贫工作机制中承担重大责任，在争取扶贫资源、推动扶贫工作、规避政治责任方面同样有许多策略性考量，导致扶贫工作中的县级政策落实偏差。另一方面，从基层政府政策执行能力角度来看，同样存在政策执行偏差的可能性，不仅表现在非中心工作有关政策方面，在中心工作方面同样存在。这主要源于基层政府政策执行能力不足。每一项政策执行，都需要有相关的人力、财力和技术能力作为支撑。而这正是许多贫困地区基层政府的短板，从而制约着相关政策的落实效果。扶贫工作中的治理消解行政，意味着政策实践要遵循基层治理的逻辑。原初的政策文本在自上而下执行过程中，不会单纯按照政策设计的理想目标和效果来展开，而是在多元利益主体博弈过程中展现出具体的、真实的样态。或者说，从基层治理的视角来看，绝大多数政策，是不同利益主体进行博弈过程中的工具。政策的工具性，会进一步放大政策执行偏离的可能性。综合来看，这种偏差现象不能单纯从政策执行的的角度来理解，还需要纳入到基层治理实践中进行考察。政策一旦落地，就面临复杂的社会现实，政策执行者和政策对象的心态和行为方式，都影响政策执行效果。
3.2建构全面精准化的精准扶贫治理机制，落实精准扶贫政策
落实精准扶贫政策的关键是要贯彻执行“六个精准”的原则。第一，坚持精准识别。精准识别是精准扶贫的前提，在未来精准扶贫政策执行过程中，依然重要，目前通过民主评议和建档立卡的方式识别贫困户是可取的。但应该注意，对于贫困的识别应该考虑多方面因素，不能仅仅从收入水平来衡量；还应建立动态的进入和退出机制，让新的贫困户能被识别，脱贫户能够退出，尽量杜绝建档立卡过程的弄虚作假。第二，项目安排、资金使用、制定措施要精准。项目安排、资金使用、制定措施时应该因地制宜，因人而异。家庭的致贫原因往往是多方面的，比如，缺失劳动力、地理环境恶劣、因病致贫等。在扶贫中应该根据贫困户个人的实际情况制定出相应的扶贫措施。第三，因村派人要精准。精准扶贫政策的制定在中央，但具体执行的最后一个单位组织是村级组织。村级组织对于精准扶贫政策的认识、执行程度直接影响到政策本身。第一书记和驻村工作组，对外可以组织、动员精准扶贫的更多资源，对内可以增加贫困村的内生发展动力。需要注意的是，在委派第一书记和驻村工作组时，应该专人专用，让第一书记和工作组在一段时间内专注于做好这一件事情，这样既能保证他们精力的投入，也避免了因为短期工作组的撤离或调动导致一些政策的搁浅。
结语
在扶贫工作中，如果不激发基层干部的能动性，没有具体问题具体分析的灵活性，而是机械执行各种扶贫政策，那只能进一步增加政策执行偏差发生的可能性。如果让基层干部的灵活性和自由度过大，基层扶贫工作可能又回到先前的大水漫灌、精英俘获的局面。在扶贫工作的原则性和灵活性之间，在国家政策严格执行和基层扶贫具体问题具体分析之间，存在着较大的张力。解决这些矛盾，是新时期推进扶贫工作中不能回避的问题。
参考文献：
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[3]何得桂，党国英.西部山区易地扶贫搬迁政策执行偏差研究———基于陕南的实地调查[J].国家行政学院学报，2017（6）.
论文作者:白聪跃
论文发表刊物:《基层建设》2018年第32期
论文发表时间:2019/1/10
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