高校与政府关系的几点思考，本文主要内容关键词为：几点思考论文,高校论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及高等教育改革的不断推进，高校与政府之间的关系已成为高教体制改革中一个越来越无法回避的核心问题。不从根本上加以解决，高等教育体制各方面的改革都只能停留于表层，难以真正深化。现在，我国经济体制的改革已进入到整体推进、重点突破的关键阶段。与之相应，高等教育体制的改革也应对高校与政府的关系问题进行重点攻关，以期有所突破。本文拟就两者关系中的几个主要问题作些粗浅的探讨。
第一个问题，政府应不应该管高校？换言之，高校要不要政府来管？
其实，这个问题并非中国所特有，也非现阶段才出现。这是一个世界性的问题，自近现代高等教育产生之日起几乎就始终与高校形影相随。早期的欧洲中世纪大学，是一种高度自治的行会性组织，非但王室、教会管不到它；相反，大学作为“社会精神生活的中心”，在一定程度上成了与王室、教会相颉顽的一种力量。但大学自治扩张的结果，恰恰是其自治特权的丧失。狭隘的王室和教会千方百计地给大学自治加上种种限制，企图把它控制于其彀中。只是由于当时的大学拥有基本的自立能力，因此，它能够对王室和教会的控制进行顽强的抵制。这样，在大学与王室、教会之间，以及后来在大学与政府当局之间，一场自治与控制的拉锯之战也就旷日持久地展开了。时至今日，高校与政府的关系在西方世界依然是一个十分辣手而又敏感的问题。人们总是格外地小心谨慎，惟恐触犯几百年来一直被大学奉为主臬的自治自由传统。
但是，我们应该看到，历史发展到今天，在高校与政府的关系上，起主导作用的基础已经发生了本质的变化。因而，我们必须从新的角度来审视这个问题。
这种基础的变化，可以从高校与社会相互依赖的关系中来寻找。一方面，当代高校规模之庞大，结构之复杂，形式之多样，远非中世纪行会式大学可以比拟，亦非洪堡时代的德国大学能望其项背。当代的高校系统，已经成为整个社会大系统中的一个有机的子系统。这个子系统本身的存在，越来越直接地依赖于社会母系统提供的资源，依赖于政府在各种社会子系统之间的协调以保证教育资源供应的正常化和丰富性。否则，高校就难以生存，更不用说去发展了。正是由于这种依赖性的增加，政府也就自然而然地被推到高校与社会关系的协调者及其保护者的位置上。政府的作用，已成为当代高等学校正常生存和发展必不可少的外部因素。诚如珀金所言，大学的规模扩展到“最大”之时，正是它越来越需要政府“全面控制”之日①——如果我们不对“控制”一词作狭隘理解的话。
另一方面，在高校对社会的依赖性日益增加的同时，社会对高校的依赖性也越来越大了。当代的高等学校，早已不是中世纪那种象牙塔式的“精神生活中心”，而是整个现代社会发展的基石和“轴心”。它通过人才培养、科学研究以及直接的社区服务，全方位地促进社会的政治经济和科技文化进步。这种促进作用，比之历史上任何时期都更重要、更直接、更有力，它越来越成为国际经济竞争的一项“秘密武器”。美国人曾经直言不讳地说过，“如果不友好的外国列强试图把目前存在的平庸的教育成绩强加于我们，我们可以把它视为一种战争的行动”。②既然社会荣衰、国力强弱、国家安危全都与之休戚相关，政府岂能放任自流而不去精心规划、运筹帷幄！当代西方高等教育的发展大势之一，正是“绝对化”的自治自由的消失和“国家化”倾向的增强。“高等教育作为国家头等重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准”。③
显而易见，在当代，无论从高等学校自身的生存和发展还是从社会的发展进步来说，政府都应该承担起管理高校的责任。尤其是在我国高等教育的战略地位还没有真正落实，高等教育事业尚未得到全社会重视的情况下，政府更是有责任来大力扶持高等教育的发展。
第二个问题，政府对高校应该管些什么、怎样去管？换言之，政府对高校的管理职能主要有哪些？
在集中统一的计划经济体制下，我国政府对高校的管理始终是强有力的、“无微不至”的，学校不得越雷池一步。因此，问题的关键之处在于，政府该管什么、应怎样去管。
在计划经济体制下，政府教育主管部门实际上充当了高校行政上级的角色，教育主管部门的主要领导变成了“校长的校长”。由此，一系列弊端就不可避免地产生了。一者，学校作为教育主管部门的“下级”机构，理所当然地要按照“上级”指令来运行；二者，学校被指令性计划统得过死，内部的结构与机制趋于僵化，没有活力，依赖性明显，自我调控的能力被严重地压抑了；三者，由于管理幅度过大，政府的指令性计划并不能保证切合学校的实际和社会的需求，导致上级教育主管部门的瞎指挥和官僚主义；四者，政府教育主管部门机构臃肿、人浮于事、互相扯皮、缺少效率，加之上下级行政机构对应的关系，学校行政机构也染上了同样的病症。总之，政府对高校的管理，表现出了“集权化”的特征。政府管得太多，也管得太细，高校本身缺少最起码的独立性和自主性。
因此，我国与西方大多数国家的情况不同，它们的改革是从高校各行其是的“自治化”向有计划的“国家化”发展，而我们则是从高度计划的“国家化”向分权给高校的“自主化”发展。政府应管其所应管，如《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）指出的那样：“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”虽然中西方高教体制改革的方向和任务不同，但在这一点上实际上是一致的，那就是根据各国的国情，以期在政府的管理和高校的自治之间达成一种平衡与和谐。
根据《纲要》指明的方向，借鉴国际上高等教育管理的成功惯例，可以肯定的是，我国政府对高校的管理职能，不应在高校内部的运作过程和环节上，更不应在高校内部的日常事务上，而应在高校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。政府的管理，不能依靠长官意志和行政命令，而要运用规划、拨款、评估等手段。具体地说，政府对高校的管理职能。主要应体现在以下这样几个方面。第一，规划与立法。政府通过制订宏观的规划以及有关的法案，协调、指导高校发展，使之与社会经济发展相平衡、相适应；并确保高等教育事业在社会中应有之地位，保护高校的权益不受其它社会部门的侵害。第二，拨款与筹款。政府要设法保证高校办学经费在政府预算中应有之比例，开拓高校向社会筹集办学经费的渠道，解决高校在财政上的后顾之忧，并通过拨款体现政府对高校的导向。第三，评估与监督。政府应成为高校办学方向和办学水平的权威性评估机构，对高校的办学方向和办学质量进行制度化的监督和引导；同时政府应组织各种社会力量对高校进行多方面的评估，促进社会评估机制的建立。第四，制订各级各类高校的设置基准，审批新建高校。第五，制订高校干部任免标准，作为高校自主选聘院校长的主要依据，并据此对高校领导进行考核。
这样，政府在高校管理中充当的角色，就是高等教育事业的规划者与协调者，而不是高等学校的直接行政领导者。
第三个问题，由哪一级政府来管？
在政府管理高校的职能转变之后，如果政府真正能够做到恪尽职守，管其所应管，而不越俎代庖管其不应管，那么，由哪一级政府来管就是一个退而其次的问题了。在由哪一级政府来管的问题上，从世界范围来看，有以美国、德国为代表的“地方分权制”，高校由州立法、州政府管理；也有以法国、前苏联为代表的“中央集权制”，中央政府对高校拥有广泛而集中的权力；还有以英国、日本为代表的“中央地方合作制”。实际上，只要政府既不放任自流又不专制集权，管其所应管，一般而论，由中央政府管或由地方政府管，都未尝不可。当然，就我国的具体国情而言，由于经济体制正由计划经济向市场经济过渡，加之幅负辽阔，各地方之间发展极不平衡，因此，实行中央与地方两级管理、以省级管理为主的体制是必要的。中央政府除管理高等教育的大计方针和少数代表国家水平和特殊性质的高校之外，应将主要管理职能交由省级政府。采取省级管理为主的体制，有利于管理更加切合地方社会经济发展的实际，也有利于减小中央政府的管理幅度，提高管理的科学性。实行省级管理为主的体制，有两个相关的问题需要加以研究和解决。一是中央教育主管部门要简政放权，把主要管理职能下放给省级政府；二是要尽快结束行业部委主管一部分高校而形成的“条块分割”的局面，将绝大部分行业所属高校交由地方去办。
这里还需要特别引起重视的是，实行省级为主的高教管理体制，是管理层次的下移，目的是为了使高等教育事业的发展更加适合地方发展的实际，它绝不意味着省级政府部门管理职权和职能的增加；省级政府部门应严格在上述诸项职能范围内，管其所应管。如果省级政府部门的管理职能没有根本的转变，而是搞“地方集权”，越俎代庖管其不应管，那么，由此而产生的流弊将更甚于以往。对此，我们切不可掉以轻心。
第四个问题，高校应有哪些办学自主权？怎样才能成为“法人实体”？
在40多年的计划经济体制下，我国高校实际上成了政府主管部门的下属机构，从来就没有获得过真正的办学自主权，高校自身也缺乏自立自主的能力。随着经济体制的改革和市场经济体制的建立，落实高校办学自主权就成了理顺高校与政府关系的另一个重要问题。其实，高校办学自主权的落实与政府管理职能的转变是密切相连的，只有政府真正地转变职能，管其所应管，而把不应管的统统交给高校自己去管，高校自主权才有可能落实。这两者之间有着必然的因果关系。
《纲要》已经指出，要按照“政事分开”的原则，通过立法，明确高等学校的权利与义务，使高等学校真正成为“面向社会自主办学的法人实体”，并且要在“招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流”等方面，分别不同情况，进一步“扩大”高校办学自主权。应该说，《纲要》指明了扩大高校办学自主权的改革方向，概括了高校办学自主权的主要内容，体现了市场经济对高校自主办学的基本要求。但是，《纲要》中的有些提法显然还不够具体，很难把握。例如，“政”与“事”分别包括哪些方面的内容？高校干部任免属于“政”还是“事”？又如，高校到底可以自主任免哪一级的干部，是校级还是系处级？“专业调整”的自主是否意味着高校可以自主设置新专业？“招生”的自主是否意味着高校可以自订标准自行招生？诸如此类的问题，都还需要有更具体、更明确的说明。
就我国的实际情况以及国际高等教育的一般惯例而言，我国高校是否具有办学自主权，大体可以从以下几个方面来判断。第一，能否自主设置专业，尤其是在完成政府下达计划的情况下，能否根据实际需要自主设置“通用专业目录”上没有的专业；第二，能否自主决定招生办法，单独命题、单独考试、单独录取学生；第三，能否依据干部标准自主选聘校院级领导人以及系处级干部；第四，能否自主评审教师职务，自主聘任或解聘各职级的教师和其他员工；第五，能否自主决定工资分配办法和奖惩办法；第六，能否自主安排自筹资金的用途；第七，能否自主调整校内院系，不与行政主管部门对应调整行政机构；第八，能否自主派出或接收留学人员。如果上述这几个方面的回答是肯定的，那么，我们大体可以认定，高校的办学自主权基本上是落实了。
高校的办学自主权基本上落实了，是不是说高校就是独立的“法人实体”了呢？单从教育的角度看，一般是可以这样认为的。但从法律的角度看，两者还不能完全划等号。高校要成为真正独立的法人实体，一者，办学自主权要完全落实，而且这种落实不是人为的恩赐，而是法定的权利，要有法律保障。二者，这些法律保障，不单在高校的民事法律地位方面，更主要的还在高校的行政法律地位方面。不少学者认为，光靠民法通则规定高校属于“事业单位法人”，具有民事法律地位显然是不够的，更重要的还应由特别法来确定高校的“公法人”性质及其所具有的行政法律地位，以示高校与政府行政部门的区别，明确高校除民事权力以外的各种行政权力，尤其是要明确高校法人代表——校长的选聘程序及其所拥有的行政权力。④我国现有的法律还没有明确规定高校作为真正的独立法人所应拥有的这些权力。因此，人们寄希望于今后将要出台的《高等教育法》、《高等学校法》能在这方面有所突破。
值得一提的是，高校办学自主权与校长行政权绝不是一回事。高校的各项自主权，不是属于校长个人的，而是属于整个学校的。换言之，办学自主权不能由校长一人独揽，而应由学校的议事决策机构及其权力机构来掌握，校长只是学校的法人代表以及学校各项民主决策的行政执行者。关于这个问题，同样牵涉到一系列的理论难点，这里仅只提出以引起注意。
第五，有关转变政府职能，落实高校办学自主权的一个认识问题。
转变政府职能，落实高校办学自主权的改革，最起码从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布时就已开始了。但是，这项改革至今还没有取得什么明显的进展。其原因当然是多方面的。经济体制改革没有取得重点突破，从整体而言政府与社会的关系还未理顺，是一个前提性的原因。但除此之外，我们也不能排除一些认识上的原因。其中非常重要的一点是，到底应该如何看待高校在国家和社会中的作用与影响。
高等学校是人类科学文化的保存者、传播者、创造者，是时代英才和高级专门人才的培养基地，是国家的智力源和知识源。它对于国家社会的发展与进步，对于人类文明的延续与提升，是一种极其重要的基础因素和推动力量。对于高校的这种巨大的社会作用，我们是有充分的认识的。但我们认识不足的是，高校与社会的关系，其社会作用的时效性、途径和方式，绝不是像教科书所描述的那样是一种直线式的理想关系，也绝不存在一种标准化的模式，而是复杂的、非线性的、多样化的。就这种作用的时效性而言，与国家社会的现实行为相比，有的是滞后的，如培养实用人才总有数年的滞后期；有的是同步的，如直接服务于生产部门的应用研究和技术改造；有的是超前的，如暂时还看不出实际用途的基础研究和理论研究。就这种作用的途径而言，有的是以人为中介的，通过培养的人才进入社会各个领域从事创造性的劳动；有的是物质性的，通过研制出新技术、新产品发生实际效用；有的是观念性的，通过提出新学说、新理论影响人们的思想和观念。就这种作用的方式或性质而言，有的是建设性的，通过培养建设性的人才和创造新的技术产品，或者通过捍卫某种思想观念，汇入到社会的主流中去；有的是改造性或批判性的，通过对不合理的旧事物、旧观念的改造和批判促进社会的新陈代谢和健康发展。高校社会作用在时效、途径、方式上的这种多样性，是由高等教育发展的客观规律所决定的。也正是由于这种多样性，高校对国家社会进步的意义才显得更加全面，更加重要，更具综合效应，高校才真正能称得上是社会的“轴心”和社会的“良心”。高校社会作用的这种多样性必然会导致这样一种状态，那就是，从高校的根本性质和宗旨上看，高校所具有的社会作用与国家社会进步的方向和长远利益是完全一致的，与国家社会的现实行为在一般情况下也是一致或基本一致的；但也不排除高校的社会作用，与国家社会现实行为的某一局部或某一阶段，可能会不一致或不完全一致。这种不一致的原因很复杂，既可能是前者不适应后者的要求，也可能是后者不符合前者的理想。现在的问题就在于，我们到底应该以怎样的态度去对待这种不一致？更明确一点说，在这种状态下，是应该把高校当作一种利己的力量充分信任它，还是当作一种异己的力量去防范、控制它？这种认识上的分野，显然会影响到我们在对高校的管理上作出极不相同的选择。
如果我们取前一种认识，设定高校的社会作用与国家社会发展方向及其长远与现实利益有着根本的一致性，并确信高校在社会政治经济制约下所具有的自我调控能力，那么，就会悦纳高校自主运行而可能产生的与国家社会现实行为之间的某种局部、暂时的不一致性，把办学自主权放心地交还给高校，让它们在政府的宏观调控下按照自身的规律自主运行，从而最大限度地激发出高校内在的活力，充分发挥高校的社会功能。
如果我们取后一种态度，不能认清高校与国家社会现实行为局部的、暂时的不一致和本质的、长远的一致之间的关系，不能宽容地承受这种不一致甚至不适当地夸大这种不一致带来的负社会效应，那么，就只能是消极地防范和控制高校，根本不可能把办学自主权落到实处。这样一来，从表面上看，高校不得不亦步亦趋地紧跟在政府的后面，与国家社会的现实行为之间保持着惊人的同构性和同步性。但事实上，高校也在这个过程中不自觉地逐步丧失了自我，背离了其自身的规律，它原本所能发挥出来的活力和积极的社会功用被程度不同地抑制了。结果，受损害的不单是高校自身的发展，更重要的恰恰是国家社会发展的长远利益。
随着我国经济体制改革的重点突破和社会主义市场经济体制的建立与完善，我们应该选择的是前一种态度。只要我们真正解放思想，更新观念，树立对高校社会地位与作用的全新理解，那么，政府职能的转变与高校办学自主权的落实，一定就为期不远了。
注释：
①《高等教育新论——多学科的研究》，浙江教育出版社1988年版，第24页。
②《发达国家教育改革的动向和趋势》，人民教育出版社1986年版，第1页。
③《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，浙江教育出版社1989年版，第11页。
④《教育评论》，1993年第5期，第72页。