“立法冲突”概念探析，本文主要内容关键词为：探析论文,冲突论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D90[文献标识码] A
一、问题的提出
法制统一既是法治实践的基本前提和必然要求，也是法学理论尤其是立法学理论研究的经典话题。在现代社会，随着社会的发展，法律的增加，维护法制统一的任务变得日益重要、尖锐和复杂。破坏法制统一的因素和环节是多方面的，而立法上的违法、无序状况是其中带有源头性质的问题。近年来，“立法冲突”概念的提出，集中表达了学术界对法出多门、相互不一、前后矛盾，导致“民无所措手足”（《论语·子路》）的深刻忧虑。有学者甚至认为，在我国，法律冲突“几乎在每一部法中都存在”[1]。一些相当有分量的文章就我国立法权限之间、 法律规范之间的抵触冲突现象、产生原因、解决办法做了细致的探讨[2～3]，使立法冲突这一问题凸现出来并逐渐明晰。然而，作为对现实生活中某些突出现象的概括表达，一个新概念的提出，需要解决其所指的对象究竟是什么，覆盖哪些范围，与原有相关概念构成什么关系，在整个学理概念体系中处于什么位置等等问题，而这些问题单凭习惯使用、约定俗成是无法科学地予以解决的，有必要进行严谨的学理分析。就“立法冲突”这一概念而言，立法冲突与法律冲突、立法权限是什么关系？立法冲突一词是作为名词还是动词理解？立法冲突与为维护法制统一而应予以排除的其它立法无序现象，如“无权立法”、“越权立法”、“重复立法”、“秘密立法”、“随意立法”[4]等等之间， 构成什么关系？立法冲突与立法主体、立法程序以及立法监督之间又构成什么关系？从实质上看，立法冲突是立法领域中存有客观根源的必然现象呢，还是一种完全可以不发生的人为错误呢？这些问题不解决，只能使我们对立法冲突问题的认识停留在急于功用、简单描述的低水平上，同时还加剧研究讨论中不应有的混乱。
二、立法冲突与相关概念
所谓“立法冲突”，就是一国立法领域内的多个立法权限之间、多个法律规范之间相互矛盾、冲突的现象，也即立法权限冲突和法律规范冲突。立法冲突是一国立法领域内最为严重、最难解决的立法无序现象。
立法冲突与国际私法领域的法律冲突（冲突法）概念是两个不同领域的概念。首先，二者发生领域不同。立法冲突发生在一国内部统一的立法领域内，而冲突法则发生在多国立法领域之间。其次，二者内容表现不同。立法冲突表现为立法权限冲突和法律规范冲突，而冲突法则仅是法律规范的冲突，不发生立法权限冲突的问题。第三，二者解决机制不同。立法冲突的解决机制包括事前预防与事后排除两大环节，涉及立法领域的体制安排和监督机制，而冲突法的适用虽然也同国内立法相关，但它更直接地通过一套专门的司法适用机制加以解决。另外，二者在原因、本质方面均有重大差异。所以，虽然二者作为法律领域内的矛盾、冲突现象在某些特征方面具有共性和联系，对我们认识思考也互有启发，但二者是两个领域中的不同概念，既不可互相代替，也不构成概念间的种属关系。
立法冲突与“无权立法”（或“越权立法”，越权实质上就是无权）也是不同的两个概念。虽然它们同属立法无序现象，但笔者却不同意那种将“无权立法”视为立法冲突的一种表现的观点。笔者认为，“无权立法”根本就是立法领域中的违法现象，从权限上讲，应予以取缔；从规范上讲，应宣告无效；“无权立法”只构成单方面的立法侵权，无法构成立法冲突。反过来讲，构成立法冲突的，无论是权限还是规范，均需以合法性的享有为前提；立法冲突是多个立法权限之间、多个法律规范之间均享有合法性前提下的相互冲突与矛盾，而非简单的单方面的立法侵权。有关这一方面的详细阐述，下文将做具体展开。
立法冲突与立法监督是两个联系紧密的概念。从立法冲突的产生原因来看，缺乏明确的监督标准、科学的程序保障、专门的监督机关，因而造成的立法监督无力，甚至虚设的情况，是加剧立法冲突的原因之一；从立法冲突的预防来看，必须实际落实立法监督中的合法性审查；从立法冲突的解决来看，必须成立专门的宪法监督机构，启动立法监督中的合理性审查机制。
三、立法权限冲突
所谓立法权限冲突，是指由于立法权限划分不明、规定不确，或者立法权限设置重叠、交叉，导致在多个立法权限之间所发生的相互冲撞。
首先，立法主体的非惟一性是立法权限冲突的前提。就我国现存立法体制而言，立法主体的非惟一性表现得相当突出，学术界向有所谓“元”、“级”、“类”、“层”的归纳与论争[4]（P17—20）。根据我国现行宪法和法律的规定，全国人大，全国人大常委会，国务院，国务院各部委，省、直辖市的权力机关及人民政府，民族自治地方的权力机关和人民政府，省会市和国务院批准的较大的市的权力机关和人民政府，经济特区的权力机关、人民政府以及特别行政区的立法机关，都行使着范围不同、等级不同的立法权限。再加上拥有法律解释权的部门和“没有直接法律依据的立法部门（如中央军委、国务院各直属部门、非国家机构与国家机构联合制定的规范性文件）”[5]， 立法权限的相互冲撞势必不可避免。
其次，立法权限划分不明，规定不确，或者立法权限设置重叠、交叉，是产生立法权限冲突的决定性因素。具体可以概括归纳为七个方面：（1）由于对所谓“基本法律”、“其他基本法律”、 “其他法律”等宪法用语的确切所指难以确定，造成全国人大和全国人大常委会在立法权限划分上的含混（注：实践中出现《民事诉讼法（试行）》、《惩治军人违反职责罪暂行条例》、《中国人民解放军选举全国人民代表大会代表的办法》、《劳动法》、《集会游行示威法》等典型的民事、刑事、国家机构、公民的基本权利诸方面的“基本法律”应由全国人大制定，但事实上均由全国人大常委会制定的情况。而应由全国人大常委会制定即可的《经济合同法》却反为全国人大制定。再如同属国家基层群众性自治组织的法律，《居民委员会组织法》由全国人大常委会制定，而《村民委员会组织法》由全国人大制定。）。（2 ）由于对所谓“部分修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”等宪法用语的确切所指难以确定，造成全国人大常委会对全国人大制定的法律所享有的修改权限的不确定性（注：1979年制定的《选举法》、《地方组织法》颁布后即进行了多次修改。1986年由全国人大常委会对上述两部法律所进行修改补充的条文分别占36%和44%。而全国人大常委会对1979年颁布的《刑法》先后制定了24部单行刑法，又于经济、行政等非刑事法律中设置刑事责任条款百余条。这些修改，单就罪名一项来看，1979年刑法规定罪名151个，单行刑法、附属刑法增补的罪名已达230个左右。另有大量修改涉及到刑事责任、刑罚运用，甚至涉及到溯及力原则。）[6～7]。（3）由于对国务院制定行政法规的立法事由及其范围未有界定， 以及对所谓“根据宪法和法律”的立法根据理解不一，加之实施性立法和创制性立法的界限难以截然划分，国务院的“实施细则”往往成为“二次立法”，甚至重新立法。这些都造成国务院与全国人大常委会在立法权限划分上的含混（注：在全国人大并无相关税法、也未授权在先的情况下，国务院先后于1982年12月和1983年11月发布《牲畜交易税暂行条例》和《建筑税征收暂行条例》。又如1989年国务院在尚无结社法之前，先行颁布了《社会团体管理条例》。而国务院1986年公布的《个人收入调节税暂行条例》同全国人大制定的《个人所得税法》存在着严重冲突，它实质上修改了《个人所得税法》的一些重要的原则规定，事实上把全国人大制定的《个人所得税法》变为只适用于外国人的法律。）。（4 ）由于对部委规章的立法事由及范围未有界定，造成部委与国务院、甚至与全国人大常委会在立法权限划分上的含混（注：实践中出现规章中规定一些属于刑法范畴的剥夺人身自由和财产权利的罚则，或规章的规定改变某种（如土地管理）民事诉讼的起诉期限、扩大免税范围等情况。另外，国务院的一些部门把本应为规章规定的属于本部门职责范围的事项，力争用行政法规乃至以法律形式来颁布，以提高其“权威性”。如《居民身份证条例》本应由公安部以规章形式发布，或可以行政法规形式规定，现实中却提交全国人大常委会以法律形式通过。）。（5）由于对地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例的立法事由及其范围未有界定，加之，对中央立法与地方立法的界限划分不明、理解不一，造成中央与地方（注：有资料表明，在天津地方立法现行有效的82件中，先于国家立法的有43件，占总数的51.2%。地方根据与中央法律“不相抵触”的原则立法，但对于什么是“不相抵触”，地方的立法者认为不相抵触就是不违反，中央的立法者则认为不相抵触就是保持一致。各部委应当“在本部门的权限内”立法，但什么是“本部门的权限”，靠各部委自我理解来确定，加之部委与地方在管理权限上的交叉，因此部门规章同地方性法规、规章成了冲突最多的领域。）[8]、 地方权力机关与行政机关（注：有的享有地方法规制定权的人大竟保持了未制定任何法规的记录，其立法权完全被“虚置”。）[9] 在立法权限划分上的含混。（6）由于授权人、被授权人的范围均未有限定， 加之授权范围过于宽泛，造成授权立法中立法权限的不确定性（注：以税收立法为例，1984年9月18日， 全国人大常委会通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，据统计，新税制改革前，在我国全部税收法律文件中，全国人大及其常委会制定的税收法律只有4 个，仅占10%左右，约80%的税收法律文件为国务院制定，另有约10%为财政部、税务总局、海关总署制定。实行新税制后，有效的税法、税收法规有23个，其中全国人大及其常委会制定的税法只占15.2%，剩余的84.8%均为国务院制定的税收法规，如果加上税收征管法，全国人大及其常委会制定的税法也只占21%。如果说1984年的税收立法授权，使得国务院基本上掌握了我国税收的立法权，那么，1985年3月， 六届全国人大三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的规定》，则可以被认为是“鉴于‘经济体制改革和对外开放’所包含的领域之宽，全国人大这种‘授权决定’实质上使国务院毋须有相关的法律依据，想制定什么法规，就可以制定”。事实上从国务院对这一授权的行使上看，现行国务院这类暂行规定大多属于一般的经济法规或其它方面的法规，而不是有关经济体制改革的法规，更有的还涉及政治体制改革。）[4]（P291—292）[8]（P272 ）（7）中国的法律解释，有学者一语中的地称为“齐抓共管的领域”[10]，主体多元、权限重叠、见解不一，致使众多解释权限之间、解释权限与创制权限之间界限不清。
上述七个方面，反映出在我国现存立法体制中实际存在着大量的立法权限划分不清的情况，以致有学者过于悲观地主张放弃划分立法权限的努力，将注意力更多的投向立法程序[9]（P314）。立法权限， 如同生活中任何一种权属一样，多方共有或权属不清，则任何一方单独享有或行使，对他方来讲，都将发生权限冲突。
再次，立法权限合法是构成立法权限冲突的必要条件。换言之，构成立法冲突的立法权限本身应以合法性的享有为前提。为什么这样说呢？因为从实质上看，没有合法性根据的所谓“立法权限”，就不是立法权限，根本就无权可言。在它们之间，它们与立法权限之间就无从发生什么权限冲突。无合法性的所谓“立法权限”，只会造成对合法权限的单方侵犯，其本身应通过立法监督程序进行合法性审查后予以取缔并追究责任；而冲突不是一方对另一方的单方侵犯，而是多个有存在根据的事物之间的矛盾与抵触。只有在多个有合法性根据的立法权限之间，才可能发生立法权限的相互抵触，才会形成立法冲突。此处所谓“合法性依据”，就是指立法主体所享有和行使的具体的立法权限，从来源上讲，有宪法或法律依据，从行使上看，符合宪法和法律有关程序、形式等的规定。当然，强调只有在合法的立法权限之间才可能发生立法冲突，决不是无视现实中大量存在着的不合法的“立法权限”，更不是看不到它们的巨大危害；但是，它们有无危害是一回事，属不属于立法冲突是另一回事。现实中大量存在的不合法的“立法权限”，其本质是立法领域中的一种违法现象，主张它们也能构成立法权限冲突，是混淆了立法领域中违法行为与合法行为的本质区别。另外，指出构成立法冲突的立法权限具有合法性基础，这与我国单一制立法权限划分体制的统一性之间有无矛盾？笔者认为，二者并不矛盾：立法权限冲突无疑是对我国立法体制一元性、统一性原则的背离与破坏，但却同时又是我国法制状况发展到一定阶段的必然产物，现行立法体制内立法权限划分的实际状况，是产生立法权限冲突的客观根源。最后必须指出的是，这里论及的所谓“合法性依据”，是一种形式合法性，而非实质合法性。或者说是一种有合法性依据，却无合理性依据的情况。这也就从根本上决定了：立法权限冲突既因其合法性的享有而与立法领域中的违法行为相区别，又因合理性的缺失而构成一种极具危害性的不良现象应予以排除、解决。
四、法律规范冲突
立法权限冲突与法律规范冲突有着密切的联系：立法权限冲突必然会导致部分法律规范在效力上的错乱；立法主体多元化且权限不清是产生法律规范冲突的重要原因。同时二者又相对独立地存在；立法权限冲突无论最终形成法律规范冲突与否，都为现代立法体制所不容；法律规范冲突除了立法权限冲突所带来的特征以外，还有复杂的原因和独立的属性。
所谓法律规范冲突，是指针对同一问题的多个合法有效的法律规范在内容上彼此不一致，在效力上相互排斥的情况。
首先，发生法律规范冲突的，是针对同一问题的多个法律规范。所谓“同一问题”，是指在多个法律规范共同的效力范围内，同一条件、同一情况下的同一事项。
其次，法律规范冲突的具体表现是针对同一问题的多个法律规范在内容上的不一致和效力上的相互排斥。
最后，发生法律规范冲突的，是多个合法有效的法律规范。如前述构成立法权限冲突须以立法权限合法性的享有为前提一样，在不具有合法性的所谓的“法律规范”之间，以及它们与法律规范之间，均不发生立法冲突问题。法律规范冲突的发生同样须以规范自身合法性的享有为必要条件。这种合法性同样是形式意义上的合法，而不具有实质意义上的合理性。其具体内容包括制定规范的权限合法、制定规范的程序合法、符合现行立法体制有关法律规范效力等级体系的规定等。那么，具备了这样的合法性，为什么还不能避免法律规范冲突？这是研究法律规范冲突所必需予以解答的一个核心问题。它既涉及到法律规范冲突所以产生的原因问题，又涉及到如何认识、评价这种合法性依据的问题。笔者认为，形式合法性不足以完全杜绝法律规范冲突。现实生活中大量存在着既构成立法冲突，又无法认定其中任何一方为违法、进而剥除其合法性依据的法律规范。之所以出现这种情况，直接原因在于现行的法律规范合法性审查所依据的标准本身在理论上和操作上的不确定性，造成对规范合法、违法评价上的模糊与无力。具体讲：
第一，前述多元立法主体之间权限不清，多有重叠的状况，造成对部分规范的合法性评价出现模糊状态，致使大量的法律规范一方面构成立法冲突，一方面却又都是各个立法主体依法履行职能义务、依法行使立法权限的结果（注：例如某省拟制定野生植物资源保护条例，草案起草工作尚未进行，有关部门之间就发生了严重的分歧：林业部门认为他们一直负责野生植物资源保护的管理，毫无疑问是主管部门；城建部门提出，风景名胜区和园林内的野生植物的管理应由他们负责；医药行业则认为，在野生植物中，不认识的是草，认识的都是药，他们不能不参与野生植物即中药资源的保护管理。需要说明的是，上述部门的意见，都有国务院部门规章或者红头文件作为依据。又如1986年全国人大常委会制定了《矿产资源法》，国务院有关部门将矿泉水列为矿产资源，规定矿泉水的开发利用需按照矿产资源法规定的程序办理，并征收使用费。1998年全国人大常委会制定了《水资源保护法》，有关部门据此将矿泉水的开发纳入地下水资源保护的范畴，进行费用征管，这样，矿泉水的开发利用就出现了两个主管部门、两家收费单位。）[11]。
第二，部分法律规范的效力等级地位不确定（注：如省级地方性法规同国务院部委规章哪一个效力高？深圳、厦门、汕头、珠海四个享有授权立法的市，其授权立法直接由全国人大常委会批准，这种授权立法同广东、福建两省的地方性法规何者效力高？五个民族自治区的自治条例和单行条例需经全国人大常委会批准后生效，他们同国务院部委规章哪一个高？不同部委规章之间矛盾冲突，其效力地位如何确定？由部委制定在实施前报国务院审批，并由国务院批准实施的法律文件，是规章还是法规？国务院各直属机构制定的法律文件算不算规章？有规章制定权的行政机关在相关法律、法规尚未制定的情况下，自己先行制定的一般规定能否算规章？国务院各部门的下属机构及省、自治区、直辖市人民政府的下属部门制定的规定，经过或没有经过国务院或省级人民政府批准或批转的算不算规章？），导致根据现行法律规范效力等级规则对其进行的合法性评价出现模糊状态，致使这部分法律规范形成立法冲突时，无法根据效力等级规定予以先行排除。
第三，现行立法体制中，有关预防、排除立法冲突的限制性规定，客观上存在着语义含混、缺乏界定的情况，实践中不同立法主体对它们的理解存在着很大的争议。这些都大大削弱了现有限制性规定对法律规范冲突的防范与排除功能。
第四，新旧体制转型，社会关系变化急剧，必然产生新旧法的矛盾；与此同时，我国立法制度中，有关法律文件的清理、修改、补充等规定并未形成制度，实际工作远远落后于现实需要。致使部分应予以清理的法律规范仍然以原有的内容存在并发生效力，导致新旧法律规范之间效力等级上的混乱。“即是说，清理工作并未成为发现立法冲突，解决立法冲突的有效途径。”[5]
上述四个方面，对于法律规范冲突来讲，既是现实表现，也是存在的原因，集中反映了现行立法制度中的种种弊端，迫切呼唤预防、排除、解决法律规范冲突的新的制度安排。
五、立法冲突的根源
上述分析中已包含着这样一个明确的看法：立法冲突是任何一个法律制度发展到一定程度的必然产物。换言之，立法冲突是有根源的，这种根源就是决定着立法冲突必然发生的客观状态。
首先，作为法律调整对象的社会关系，其自身矛盾的多样性、联系的普遍性和发展变化的绝对性，是产生立法冲突的终极根源。面对这样无限复杂多样的现实世界，任何法律制度都不可避免地陷入一系列深刻的矛盾之中。如国家权力的分工与配合、分权与集权、授权与控权、专有职能与综合治理；法律的稳定性与灵活性；法律的守成性与社会的变动性；立法的滞后与超前；改革试点、制度创新与规范调整；公平与效率；等等。立法冲突往往是这些矛盾、问题交织、作用的结果，是客观世界的复杂多样性在国家立法制度上的必然反映。
其次，现行立法制度的弊端，是产生立法冲突的制度根源。前述着重剖析的立法权限划分不清、规范效力等级不明、立法主体过于分散、法律清理不够及时，立法监督不力，以及操作技术设备落后等等弊端，都是造成立法冲突产生的直接的制度根源。
再次，经济效益多元、差异、冲突，是产生立法冲突的经济根源。诚如蔡定剑先生所言：“改革开放以来，经济利益多元化，经济上的利害关系冲突加剧，不同的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下，必然会产生一定程度的立法混乱，使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来越高，法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。”[12]
最后，不同立法机关对同一事物在认识上的差异，是产生立法冲突的认识根源。不同立法机关认识上的差异，固然存在着可以归结到利益、价值观、政见、党派等主观差别的情况，甚至还可能是由于受制于非立法机关，但除此之外，仍然存在着由于客观的视角、语言问题导致的认识、理解上的差异，成为产生立法冲突的认识根源。
[收稿日期]1999—12—15
标签：法律论文; 全国人大常委会论文; 立法原则论文; 冲突管理论文; 法律制定论文; 部门划分论文; 法律主体论文; 冲突规范论文; 立法权论文;