实现社会保障可持续发展的对策研究，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,社会保障论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制定和实施可持续发展战略，既是当今国际社会的一个潮流，也是我国跨世纪发展的重大战略选择。江泽民同志强调指出：“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略。”“所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。”可持续发展涉及人类社会的各个领域，主要包括生态的可持续性、经济的可持续性和社会的可持续性三个方面。社会保障的可持续发展，主要属于社会可持续发展的范畴。没有社会保障的可持续发展，就不可能保障经济社会的可持续发展。
社会保障可持续发展的涵义和意义
社会保障可持续发展是指既要保障当代人的基本生活需求，又要考虑后代人的社会保障要求；不要给经济和社会带来太大的压力，不要以后代人的保障资源来满足当代人的保障利益。从横向看，在保障当代人基本生活需求的同时，要给后代人的保障留下充分的资源，不能“寅吃卯粮”；从横向看，在发展社会保障事业的同时，要充分考虑经济和社会的承受力，要有利于经济可持续发展和社会全面进步。社会保障可持续发展的意义，主要表现为它在整个可持续发展中的地位与作用。
第一，它是可持续发展战略的题中应有之义。我国可持续发展的纲领性文件——《中国21世纪议程》明确指出，要“进一步发展社会保险业，特别注重发展老年社会保险和灾险风险等。建立和健全社会保障制度。”我国《“九五”计划和2010年远景目标纲要》进一步提出，要把可持续发展作为国家的重大发展战略，并且把社会保障纳入这一战略之中。《纲要》提出在“九五”期间，我国社会保障的奋斗目标是：“城镇社会保险覆盖面达到80%以上，农村劳动者各类保险覆盖面达到30%以上。”为此“要加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度。”由此可见，社会保障可持续发展是整个可持续发展战略的重要组成部分。
第二，它是推进可持续发展的一个十分重要的稳定机制。实现可持续发展，需要一个长期稳定的社会政治环境。邓小平同志深刻地总结了我国社会主义建设正反两方面的经验，精辟地指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都吹了，已经取得的成果也会失掉。”所以他强调：“稳定高于一切。”要保持国家长治久安，实现社会长期稳定，当然需要具备许多条件，需要采取包括政治的、经济和社会的措施，其中社会保障是十分重要的措施。社会保障作为“社会安全网”和“社会稳定器”的功能，已经并且将继续被国内外的实践所证实。应当看到，我国是在非常复杂的国内外形势下实施可持续发展战略的。国际上风云激荡，天下并不太平，某些西方大国并没有放弃遏制中国可持续发展的图谋。在国内，我国正处于社会转型的时期，原有的社会矛盾与新出现的社会矛盾相互交织，失业、养老、贫困等社会经济问题日益突出，社会不安定的因素仍然大量存在。发展社会保障事业，可以缓解社会矛盾，有助于解决影响社会稳定的问题。
第三，它能够促进可持续发展。社会保障具有多种功能，除了稳定功能以外，至少还具有促进的功能。社会保障在把“单位人”变成“社会人”的过程中起了积极的促进作用，有利于减轻企业办社会的负担，为社会主义市场经济的发展创造了条件。最明显的例子，就是促进了人才的合理流动和劳动力市场的形成，从而为人尽其才、才尽其用发挥了重要作用。再如，社会保障还能够解除劳动者的后顾之忧，有利于贯彻落实计划生育的基本国策，从而促进劳动者身心健康和努力工作。
实现社会保障可持续发展的主要条件及面临的问题
实现社会保障可持续发展需要具备许多条件，比如：必须与可持续发展的其他方面（尤其是经济方面）相协调、相配套；必须有相应的法律作保障；必须领导重视、全民参与、贯彻落实等等。然而，最重要的条件是基金来源的可持续性和运行机制的逐步优化。
首先是基金来源的可持续性。从某种意义上说，社会保障关键是基金保障。基金是社会保障的物质基础，而基金来源问题始终是社会保障的核心问题。也就是说，社会保障能否实现可持续发展，最主要取决于基金来源的可持续性。它包括两个互相联系的方面：一方面是拥有稳定的基金来源，并且能够保障社会成员的基本生活需求；另一方面，基金数量逐步增长，并且能够实现保值增值。但是，基金来源的可持续性，远不是社会保障机构本身能够解决的。社会保障的可持续发展，归根到底取决于经济的可持续发展，因而基金来源的可持续性取决于经济实力的不断增强。只有大力发展社会生产力，不断增强经济实力，社会保障基金才能源源不断，并且逐渐增多。我国正处于社会主义初级阶段，人口多、底子薄、生产力不发达的基本国情，决定了社会保障基金（特别是人均基金）不可能很多，因而基金及其保障水平必须与我国的国情和各方面的承受能力相适应。
制约基金来源可持续发展的因素较多。主要问题，一是社会保障支出越来越大，基金积累和支出速度已经超过了经济发展速度，尤其是养老、医疗保障支出大幅度攀升，国家和企业都感到负担越来越重。二是参加基金统筹的企业面不广，目前主要是国有企业和集体企业，许多非公有制企业和个体劳动者并没有参加基金统筹。一个时期以来，国有企业中有相当一部分经济效益不好，甚至不少陷于“关、停、并、转”的境地。另外，个人社会保障意识比较淡薄，个人支付的保障费用比例太小。三是许多地方基金不能按时足额收缴起来，从而严重影响了基金的正常运转，有些地方甚至出现了不能正常支付的局面。四是基金保值增值非常困难，基金存入银行或购买债券所得的利润往往低于通货膨胀率。五是有些地方无视国家政策规定，从地方利益或小团体利益出发，挤占挪用社会保障基金，造成部分基金的流失或使基金处于高风险状态。
其次是运行机制的逐步优化。在基金来源问题基本解决之后，良性的运行机制就是社会保障可持续发展必不可少的重要条件。良性运行机制的要点是：建立统一的社会保障管理机构，提高社会保障的管理水平；形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制；建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保障监督组织；在保证基金正常支付和安全性流动性的前提下，确保基金的保值增值。
无庸讳言，我国社会保障运行机制的现状离上述要求相差甚远。对运行机制存在的问题，许多论者已作了分析。概括起来，一是管理体制没有很好理顺，管理机构比较分散；二是管理水平总体上比较低，管理队伍整体素质跟不上社保事业发展的要求；三是管理制度不够健全；四是监督组织不够完善，监督力度不强；五是基金保值增值的途径和方法等问题没有解决。
实现社会保障可持续发展的对策建议
实现社会保障可持续发展是个复杂的系统工程，需要继续深化改革，采取多种措施。现提出如下十条对策建议：
1.把社会保障列入各级政府可持续发展规划和计划之中，并作为考核各级领导干部政绩的一项内容。目前，各地正在按照党和国家确定的可持续发展的战略制定和实施本地的发展规划和计划。应当抓住这一有利时机，把社会保障的内容、目标、重点、步骤和措施写入这些文件。把社会保障真正摆上各级党政领导的重要议事日程，把社会保障的发展状况作为考核和评价干部政绩的一条标准。
2.加快社会保障法制建设步伐。近年来我国已经制定了一些含有社会保障内容的法律法规。但是，《社会保障法》或《社会保险法》仍未出台。虽然国务院和地方政府制定过一些文件，但是它们毕竟不像国家法律那样具有强制性。这就必然影响到社会保障事业的稳定健康发展。建议国家及有关部门组织班子，抓紧时间，在调查研究、总结经验的基础上，先制定《城镇职工社会养老保障法》等专项法律，然后制定《社会保障法》等专门的法律。
3.确定社会保障金在政府财政支出中的比例。国际经验表明，政府在社会保障中担当“最后出场”的角色，财政支出是社会保障的重要后盾。我国既不能走“福利国家”的道路，使政府财政负担过重，也不能完全依靠社会统筹，财政不给予任何支持。从我国的实际出发，借鉴国外的成功经验，社会保障金在各级财政支出（包括中央和地方财政）中，不要超过20%为宜。其中中央财政负担不要超过8%， 地方财政不要超过12%。当然，具体比例要经过广泛的调查和科学的测算才能确定，并且要根据实际情况定期调整。
4、尽快扩大社会保障覆盖面。在城镇，重点是把非公有制企业和个体户纳入统一的社会保障体系。可以考虑采取宣传引导和强制推行的办法，在3年左右的时间使他们全部参与社会保障。在农村， 当前和今后3～5年重点是乡镇企业和一部分条件较好的地区推行社会保障。在欠发达地区和贫困地区主要是实行社会救助和社会互助。从下世纪初开始，应当在全国农村逐步推行社会保障制度，重点是养老保障和合作医疗制度。
5.适当增大个人和国家在社会保障中的责任。实践证明，社会保障费用必须由国家、企业和个人合理负担。但目前，主要是由企业（尤其是国有企业）负担的，个人负担相对较少，国家提供的也不够。以养老保险为例，可以考虑个人负担从现在的3%左右调整到8%左右，企业负担则相应降低。国家负担，除了上面讲的提供财政支持外，主要是税前提取养老保险费，对存入国家金融机构的养老保险基金实行较高的利率，对基金增值部分免征税费。
6.逐步降低社会基本养老保险金的工资替代率。目前，我国城镇职工基本养老保险金的工资替代率普遍较高，多数地方达到了80%左右（世界上多数国家养老金的工资替代率不超过60%）。为此，许多企业缴纳的养老保险统筹费已达职工工资总额的25%左右，有的达30%左右，随着社会保险项目（如医疗保险、失业保险）的增加，统筹费用将继续增大，企业不堪负重。为此，应当降低养老保险的工资替代率，建议从现在的80%左右逐步下调到60%左右。需要指出的是，这种调整必须与工资制度改革特别是增加工资收入的透明度结合起来，不能以降低退休人员基本生活水平为代价。否则，将引起新的社会矛盾。
7.努力完善社会保障管理体系。建立统一的管理体系，是社会保障可持续发展的必然要求。但是，我国社会保障“多龙治水”的局面是历史形成的，在短期内要把他们统在一起来不太现实。比较可行的做法是：在政府设立社会保障委员会，统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。具体的管理工作由劳动、民政、人事和卫生部门分工负责，主要是行使社会保障委员会赋予的各项管理职能，并且定期向社会保障委员会报告工作。同时，还要成立社会保障监督委员会，委员会主要由人大、政协、审计、工会、企业负责人、受保人代表以及专家学者组成，主要是对社会保障基金的经营管理实施监督。
8.走多层次的社会保障之路。这是中国国情所决定的，也是可持续发展的必然要求。它主要包括国家、企业、家庭、商业四个层次。国家、企业（单位）的保障责任人们注意得较多，而对家庭保障和商业保险则注意不够。实际上，家庭保障仍将是我国社会保障的基础工程之一，理当大力倡导，充分发挥家庭在社会保障中的独特作用。商业保险尽管以盈利为目的，然而它客观上对社会保障能够起到补充作用，应当支持其发展。
9.把多种形式的社会保障结合起来。社会保障不仅包括社会保险，而且包括社会福利、社会救助、社会互助、优抚安置和个人储蓄性保险等形式。目前，人们对社会保险（尤其是养老保险）关注较多，投入较大，而对其他形式的保障却不够重视，甚至有的忽视了。实际上，其他几种保障形式在满足人们基本需求，尤其是在社会特殊群体的需求方面，是不可或缺的。当前和今后一个时期，应当特别注意发展社会互助、社会救助，保障生活有特殊困难的社会群体的基本生活，不仅老有所养、病有所医，而且残有所助、贫有所扶。
10.在不久的将来开征社会保障税。一般说来， 依法征收社会保障税比依靠行政手段统筹基金更具有权威性、强制性和普遍性。目前世界上有许多国家采取了征税办法，有些效果不错。我们应当积极创造条件，尽早开征社会保障税。