“责任风暴”、“治庸计划”：建设责任政府与创新政府体制的深圳实验，本文主要内容关键词为：政府论文,责任论文,深圳论文,体制论文,风暴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、责任政府：政府体制创新的全球化潮流与我国的初步实践
责任政府最早产生于英国，源于16世纪英国出现的早期议会弹劾程序，最初是通过议会这种形式来反对那些依据普通法律对其不端行为不够判罪的奸佞之臣，后来出现内阁首相因得不到议会多数信任被迫辞职的事件，开创了政府向议会承担政治责任的先例，从而逐渐发展成为内阁对议会负政治责任的制度。其特点是政府向议会负责，即政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通过，政府成员施政不当及违法行为需承担责任，包括政府的部分阁员甚至全部阁员在无法得到议会信任时辞职。美国式总统制则开启了现代意义上的责任政府制度，体现出行政权必须对人民主权负责、行政首长必须对选民负责的特点，从而形成不同类型责任政府普遍具备的执政机关对选民负责的共性特征。在三权分立政治框架下，立法机关和行政机关各自直接对人民负责，美国总统或议员在获得选民同意后代表选民行使国家权力，必须向选民报告行使权力的情况并服从选民裁决，其权力运行必须承担各种政治责任和法律责任；而选民采用选举方式，表达对政府的信任和支持。按照分权与制衡原则，政府的政治官员虽在任命时需经议会批准，但其施政只对总统负责，而无须对国会负责，其进退也以总统的信任为依归，而不是以国会信任与否为转移。
从西方国家责任政府的形成与发展过程来看[1]，与君主专制时代帝王掌握并运行国家权力而无需承担任何责任的无责任政府时代相比，作为民主政治产物的责任政府制度，要求政府在受公民赋予并委托管理国家权力的同时，必须履行代理人义务并对公民负责，政府及其工作人员对其承担的任务要履行一定的职能和义务并对其行为负责，任何没有履行或不适当履行的行为都是失职，必须为由此而引起的不利后果承担相应的责任，做到罚当其责。
作为民主政治的产物，责任政府目前已成为世界各国现代政府治理的普遍理念。近年来，全球范围内掀起了一股持续性公共改革的浪潮，其中一个重要趋势就是改革传统文官制度，推行高层文官的政治化，强化高层官员的政治责任。以联合国为例，在其《千年宣言》中明确提出[2]，公共部门要向公众负责，公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求，要提高政府和官员的公共行政能力和责任。这种问责制要求有效地管理其有限的资源，而且管理方式要明智，着重关键目标，符合民主要求。由此可见，加强政府官员责任，强调建立责任政府，推行问责制度，已经成为创新政府体制的全球化潮流。
当代责任政府建设既强调定责，同时也要求问责。在政府定责方面，现代责任政府理论认为，责任政治是责任政府的核心特征。从狭义上看，责任政治可理解为责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式；从广义上看，责任政治则是指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地对人民负责的政治形式。在这里，责任政治的责任可划分为法律责任和政治责任。其中，法律责任是指责任主体因违法而承担相应法律后果；政治责任主要体现在官员在政府工作中应负的责任，不一定要违法才构成责任后果，责任主体在政府工作中因违反道德或政治上的约定均可以构成政治责任。总之，无论从广义还是狭义来理解，责任政府都必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交待，向公众解释这么做的理由；在完成职责后，如出现差错或损失，则应承担道义上、政治上、法律上和行政上的责任[3]。
责任政府的问责制度，涉及到行为主体是否做好了份内之事、责任主体是谁、由谁来评价、责任主体没有做好份内之事时应该受到何种惩罚、怎样惩罚等一系列内容。从实质上分析，问责制是一种责任追究制度，其本质内含在于，既然政府接受公民的委托行使行政管理权力，那么公民就可以按照法定程序，通过直接或间接询问及质询等方式，要求政府及其官员对其行使行政管理权力的行为进行解释或答复。按照法定程序规定，公民可以对政府及其官员的严重失职行为采取更为严厉的措施，包括罢免其职务，并且还可以通过司法途径进一步追究其在行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果的法律责任，迫使其承担直接或间接责任。由此可见，问责一方面蕴涵着责任理念，实施问责制，必然要求政府树立向公众负责的行政理念，形成良好的行政品质，提高行政责任意识；另一方面问责制作为责任追究机制，有助于建设责任政府，发挥保障和促进作用。
我国自十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，官员问责制得以推行并日趋健全，责任型政府建设力度不断加大①。2003年非典期间，时任卫生部部长及北京市市长两名省部级高官和上千名官员被查处，首开对行政领导和高官的问责，此后又一名省部级高官（中石油总经理）因井喷事故引咎辞职。2004年3月国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”2004年7月1日实施的《重庆市部门行政首长问责暂行办法》，提出对18 种情形追究行政“一把手”的责任，成为我国第一部对行政领导问责的地方政府规章。据统计，该办法实施一年多时间内全市就问责49例，追究领导干部87人，轻者诫勉，重者辞职。与此同时，2004年底，浙江实施《影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》，在全国率先建立“庸官问责制”，实施仅1年全省就有2736 名党政干部因此被追究责任，其中引咎辞职、降职和辞退59人。随后，江苏、四川、兰州、深圳等地纷纷掀起“治庸风暴”，大到违反法律制度，不履行或不正确履行职责等；小到工作时间上网聊天、擅离岗位等，都可能被视为“庸官”之为而受追究。2005年各级监察机关对滥用权力、谋取非法利益的47306名行政官员给予政纪处分；而在其调查的115起重特大事故中，240名负有领导责任的县（处）级以上干部被追究责任。如时任国家环保总局局长因松花江重大水污染事件而辞去职务，成为非典后被问责辞职的第四名部级高官。进入2006年，中央纪委、监察部牵头对全国10个省（市）重特大安全事故责任追究的落实情况进行重点督查，确保重特大事故责任追究落实到位②。山西在推进环保行政问责时，提出“治天治地先治吏”，暂停县级市的环保项目审批权，行政问责直指地方政府主管部门③。江西省从2000年政府机构改革以来，共有175名连续两年考核不称职的公务员被辞退④。
建设责任政府，需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，建立健全适应各类责任主体的政府责任体系，需要覆盖包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任的政府责任，同时还需要包括由各级行政机关、行政首长和一般公务员构成的责任主体。为此，我国责任政府建设已经开始向制度化方向发展。2005年7月，国务院出台《关于推行行政执法责任制的若干意见》， 推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，强化政府责任，成为建设责任政府的重要内容。与此同时，在重庆、深圳等地，高官问责通过立法开始走上规范化轨道。2006年1月1日生效的《公务员法》，进一步将行政问责法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了行政问责制的合法性，为我国责任政府的建设提供了法制保障。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，规定实行责任追究制，对迟报、谎报、瞒报和漏报等失职、渎职责任人给予处罚。2006年6月，全国人大常委会审议通过了新修订的《义务教育法》，引入行政问责制，明确规定了国务院各部门和各级政府的相应责任，厘清了责任主体，为落实义务教育提供了制度性保障。
二、“责任风暴”、“治庸计划”：建设责任政府与创新政府体制的深圳实验2005年9月，深圳市委书记李鸿忠同志在全市“三纪”教育培训班上， 以“正风正己尽责任，求实务实抓落实”为题，抓住提高执政能力和干部队伍建设这一事关深圳经济社会发展兴衰成败的关键内容，提出了包括在全市掀起“责任风暴”和实施“治庸计划”在内的一系列重大思路和举措。随后，深圳市委市府先后出台《关于在全市掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”、加强执行力建设的决定》，市政府出台有关建立健全行政责任体系，加强行政执行力建设的若干文件（简称“1＋6”文件⑤），明确提出要在全市健全责任体系，加强责任监督，严格执行有责必究的“买单制”，全面提升政府的管理水平和执行力。随着深圳“责任风暴”、“治庸计划”全面推开，这成为当年全国责任政府建设的创新性突破和重大举措，因而在全国范围内得到广泛关注⑥。
“责任风暴”、“治庸计划”之所以引发强烈震撼和得到广泛关注，首先在于“责任风暴”、“治庸计划”的积极推进方式和显著政策效应。实际上，“责任风暴”、“治庸计划”正是在现行体制模式下，以高强度的政治动员方式，通过系统化的制度设计与安排，以激发政府内部改革创新动力的方式，迅速席卷全市政府机构的各个方面和各个层级，涤荡现行体制中及运行中存在的种种积弊，冲击那些政坛官场乃至现行体制中存在的种种陈规陋习、各种见不得人的官场潜规则，以切实解决干部队伍中存在的各种突出问题，治理庸官、懒官、逍遥官、太平官，实施全方位、全过程的责任“买单制”，提高政府执行力，由此使得“责任风暴”、“治庸计划”引发强烈震撼和得到广泛关注。
从更为深刻的角度来分析，“责任风暴”、“治庸计划”之所以能够引发强烈震撼和得到广泛关注，关键在于所有以具体操作实施方式整治官场政坛积习的高强度举措，无不反映出在制度和机制层面针对政府体制的创新性制度设计，力图构建出适应社会主义市场经济体制的以“勤政、廉政、善政”为其主要特色的政府体制，制度设计与操作实施有机地结合起来，成为在建设责任政府、创新政府体制方面的可喜探索。一方面，“责任风暴”要求制定主体明确、层级清晰、具体量化、奖罚分明的岗位责任制，做到部门责任法定化、岗位责任具体化、责任层级清晰化、责任链接无缝化，同时严格执行有责必究的“买单制”，从而尝试通过建立科学清晰、奖罚分明的责任体系，有效提高干部队伍的执行力。另一方面，“治庸计划”也是从制度和机制入手，强调改进和完善干部考核办法，建立有效的绩效评估机制，形成能上庸下、能进庸出的干部人事制度，进而使“庸官”逐渐失去生存的土壤，进而有效解决干部队伍中长期积存的弊端。
具体来看，深圳“责任风暴”、“治庸计划”在责任政府建设和制度创新方面，呈现出系统性设计和整体化推进的特点。在系统性制度设计上，“1＋6”文件涵盖明晰部门责任与岗位职责、加强绩效评估考核监督、完善行政责任追究制度、强化行政责任追究、整合行政监督资源和创新行政监督方式等内容，力求构建科学、刚性、可操作的行政责任体系，既解决谁执行、怎么执行的问题，又明确谁监督、怎么监督的问题，还回答谁追究、怎么追究的问题，进而在细化岗位职责、责权统一、量化考核的基础上，形成一级抓一级、一级管一级、一级对一级负责，既能纵向高效运作，又能横向链接优化组合，推动部门之间协调运转的责任体系，从而为实施行政问责、全面提升行政执行力，构建起较为系统的制度性保障。在整体化推进方面⑦，既整合行政监督资源，强化内部监督，自觉接受外部监督，完善行政监督和责任追究链条；又拓展行政监督领域，把行政监察扩展到政府效能领域，创新性地采用“行政审批电子监察系统”，构筑监督问责法制保障体系，提升行政监督问责绩效；还严格实行责任追究，积极探索行政首长问责制，加大追究惩戒力度，落实“买单制”和责任倒查制，确保责任追究落实到每一层次、每一职级、每一岗位。一年来，全市已实施问责120件，追究行政责任71人（其中立案查处28件，以责令作出书面检查、通报批评、调离岗位等形式追究过错责任43人）。⑧
政府责任机制的建立过程和干部队伍考核机制的完善过程，同时也是政府自身改革创新的一个重要内容。从这个角度来看，在政治生态领域所掀起的“责任风暴”和“治庸计划”，本身既是政府体制改革创新的重要组成部分，同时又是深化政府体制改革创新和建设责任政府的重要突破口。如果说包括体制制度在内的创新是深圳过去实现长期快速发展的成功经验，那么对包括政府体制创新在内的进一步创新，则是新世纪新时期深圳再创特区辉煌的根本选择和发展路径。正是在这个意义上，我们可以毫不夸张地说，“责任风暴”和“治庸计划”是构建“和谐深圳”、“效益深圳”、建设国际化城市和国家创新型城市的战略进程中，探索和建设责任政府、创新政府体制的重大举措，是中国政治文明建设在再创特区新辉煌进程中的可喜创新，是深圳推进政府自身建设、提高执政能力的重大探索。
三、借鉴香港高官问责制，加快建设责任政府和创新政府体制
如果把“责任风暴”、“治庸计划”的深层意义理解为建设责任政府和创新政府体制的可喜探索，那么“责任风暴”、“治庸计划”还需要在实施推进过程中逐步充实，特别是在明确责任主体、界定部门权责、有效判定与合理追究惩处失职渎职者、强化公民知情权、问责权和监督权等方面，还需要在实施运作过程中进一步完善。在这一问题上，香港问责制的实践与探索，可以为我们推进责任政府建设和政府体制创新方面提供有益的借鉴与启示。
香港特区政府于2002年7月1日正式实施的“高官问责制”⑨，是香港回归后在基本法框架内的最大力度的行政改革举措，其目的在于增强香港特区政府主要官员的施政责任；使政府领导层理念一致，方向明确，政策更加协调；强化政府同广大市民、立法会、社会各界的密切联系与沟通，提升公共管理能力与公共服务质量。其实施要点为：一是把现在香港特区政府主要官员，包括政务司长、财政司长、律政司长以及所有政策局局长，全部列入问责制范围；二是所有列入问责制范围的主要官员全部进入行政会议，直接参与制定政府的整体决策，协调跨部门的工作事项；三是特区政府行政架构适度合并，以确保政府资源分配更合理，政策内容更加协调；四是实行问责制的主要官员的待遇与现在特区政府主要官员大致相同，其他公务员体系的职级、薪酬与福利待遇基本保持不变。
香港特区政府行政长官曾荫权在2005年施政报告中提出，“考虑在行政机关内设立少量的专注政治事务的新职位，以支持行政长官及主要官员的新职位”。2006年7月，香港特区政府建议，在各政策局中设立由局长、副局长、局长助理构成的三级政治任命架构，即新增副局长及局长助理两职，11个问责局共新增22个职位。建议还提出将来或可设立类以政治顾问的职级，协助司长处理日常各大小政策可能涉及的政治问题。若社会取得共识，这一架构有望在2007年7月1日新一届特区政府成立后开始实施。
从总体上分析⑩，香港官员问责制作为一种新的责任制度，有助于造就一个更加开放、负责和有效的政府。从实施效果来看，不但主要官员的权责得到清晰界定，加强了责任性；而且公务员系统的独特优势和核心价值也得到了保留；此外还以其灵活性特征，为行政长官选择有能力、效忠的、具有创新精神的人士进入政府提供了条件。根据民意调查(11)，香港市民对问责制能改善香港政府的施政及提升官员责任充满信心。
尽管香港高官问责制在政府架构和公务员队伍体系等方面都具有明显的香港特色，不可能也没有必要完全照搬全学，但从创新政府体制、完善政府治理的角度来分析，香港高官问责制在责任政府建设、推进政府信息公开化、官员行为透明化、培育成熟公民社会、强化和完善社会监督、打破原行政体制建立选人用人新机制、维护公务员队伍稳定性、配套完善民主政治制度等方面，都有不少经验和启示，值得我们在推进“责任风暴”、实施“治庸计划”过程中参考，尤其可以在我们借助“责任风暴”、“治庸计划”来推进政府体制创新时加以借鉴[4]。
第一，强化官员责任、建立责任政府，是政府体制创新的全球化方向，也是完善政府治理的重要途径。如果说正是这种建立责任政府的世界性潮流为香港主要官员问责制的实施提供了竞争性压力和挑战，迫使香港特区政府进行责任制度的变革；那么深圳在推进政府体制创新进程中，同样必须主动适应这一全球化发展趋势，强化官员责任，健全行政首长问责制，建立责任型政府。一方面要强化对官员行使公共权力的行为进行控制与监督，通过加强政府官员的责任制度，使官员在其职责范围内负责，对其行为及其后果负责，向任命他们的上级和公众负责。另一方面要优化政府内部责任机制的系统化设计，在保持公务员基本队伍稳定的基础上，既要强化高级官员的政治责任，又要增强公务员队伍的整体活力和责任意识，从而构建起既与国际发展趋势相适应，又能满足社会需要的具有深圳特色的责任型政府。
第二，建设责任政府必须顺应社会民意，遵从社会发展需要，强化政府对市民的责任。香港高官问责制实际上是香港特区政府回应社会民意对政府责任诉求的产物，一方面问责官员由于要承担相关责任，客观上促使他们必须重视民意，体察民情，以政绩表现赢得市民大众的信任和支持；另一方面有利于缩短政府与市民之间的距离，更为直接听取市民的声音和诉求，从而制订更切合民情和民心的政策，由此使得政府赢得和拥有更为广泛的民意基础。香港问责制所体现出的这种制度设计特点，对于人口规模不断增大、人口构成严重倒挂、社会急剧转型、各种矛盾日益凸显的深圳来说，显然具有十分重要的启示和借鉴意义。
第三，建立责任政府必须优化政府内部结构，协同政府内部运转，提高政府执行力，进而实现对社会的有效治理。从香港高官问责制实施情况来看，在原来特区政府架构中政务司司长及财政司司长统筹财经及政务的政策，以及决策与执行分离的政府体系基础上，按问责制所组成的特区政府决策团队，有助于政府领导层施政理念更加一致，目标更明确，方向更一致，避免行政长官与公务员队伍、最高决策层与执行部门“脱节”的现象，从而使政策制定更加协调，政策执行更加有力，政府运作更加高效。从深圳所推行的“责任风暴”、“治庸计划”来看，相关文件已经对建立责任制、治理干部队伍作出了科学、明确的操作实施规则，对于提高政府执行力将产生重要作用。相比之下，从创新政府体制、完善政府治理的角度来要求，还需要参考香港高官问责制的相关做法，在实施过程中优化政府各部门相互关系、提升政府整体运转效率，从而构建出一个框架完整、运转高效、职责明确、整体协同的责任政府。
第四，建设责任政府需要优化政府职能，打破原有行政体制的坚固“围墙”，建立选人、用人新机制。一方面，为配合实施问责制，香港政府调整政府职能并优化政府机构，允许各政策局在政策范围内调配相关资源，从而既精简了政府机构、减少了办事程序，也使资源分配更加合理、政策内容更加协调，有利于提高行政效率。另一方面，香港政府主要官员全部脱离公务员建制，由特首从公务员队伍内或从社会各界人士中物色、提名最合适的人选，由中央任命；因重大失职等错误可能随时被“炒”。这就打破了公务员“进难出也难”的壁垒，一批社会精英以“直通车”方式进入政府最高层施展才干，而原来的公务员也可放弃终身制“铁饭碗”，这就使公务员队伍特别是高官聘任安排更具弹性。深圳在推进“责任风暴”、“治庸计划”和加快行政体制创新时，完全可以借鉴香港推行问责制的成功做法，大胆探索，不断创新。
注释：
① 这方面的综述性报道可参见：吴兢，建设法治政府第二年——走向“责任政府”，http://politics.people.com.cn/GB/1026/4224074.html；宗禾，中国官员问责制日趋健全，相继追究政府官员责任，http://www.hhnz.com/szxf/Article_Print.asp?ArticleID=2006;2005：“官员问责”加速迈向制度化，http://news.xinhuanet.com/politics/2005—12/21/content_3951387.htm。
② 六部门公布对10省市重特大安全事故责任督查结果，http://www.legaldaily.com.cn/misc/2006—09/28/content_420424.htm。
③ 山西环保行政问责：治天治地先治“吏”，http://politics.people.com.cn/GB/14562/4861174.html。
④ 连续两年考核不称职江西省175名公务员被辞退，http://gov.people.com.cn/GB/48377/4863992.html。
⑤ 《深圳市人民政府关于健全行政责任体系，加强行政执行力建设的实施意见》及6个配套文件：《深圳市行政过错责任追究办法》、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、《深圳市行政机关工作人员十条禁令》、《深圳市实施行政许可责任追究办法》、《深圳市人民政府关于推行行政执法责任制的意见》、《深圳市人民政府关于进一步加强政务督查工作的意见》。
⑥ 国内各大媒体对深圳推行“责任风暴”和“治庸计划”给予了广泛关注，如：深圳掀起责任风暴，旨在提高干部的执行能力，http://www.gov.cn/zwhd/2005—11/01/content_88430.htm；深圳：使“责任风暴”和“治庸计划”真正落实处，http://news.163.com/05/1027/17/213BKIIT0001124R.html。
⑦ 深圳副市长刘应力：推行行政问责制提高行政执行力，《人民日报》2006年9月13日第8版。
⑧ 责任到岗“买单”到人落实到位，http://ids.sz.gov.cn/szgov/zwgk/ztbd/zt26/200609/620060927_141417.htm。
⑨ 董建华谈高官问责制，http://news.tvb.com/special/s20020419_43958.htm。
⑩ 与境外学者一样，内地学者对香港实施的高官问责制也进行了大量分析和研讨，如：董晓宇，香港推行高官问责制的基本情况及其对香港公共行政发展的意义，http://www.chinaelections.org/xjz1/readnews.asp?newsid=%7BEC6CDBF9—4975—48B5—87AF—678DAABC4F9E%7D。吴酩，香江客语：高官问责制：突破“围城”的改革，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/18/21/20020625/760382.html。孙彩红，香港主要官员问责制的评析及其借鉴价值，《天府新论》2004年第4期。
(11) 香港特区政府民政事务局，主要官员问责制得到市民显著支持(N),http://www.info.gov.hk。