最高院“法官枉法、院长辞职”的规定违宪，本文主要内容关键词为：最高院论文,法官论文,院长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年11月6日，最高人民法院颁行的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》（以下简称《规定》）指出：地方各级人民法院及专门人民法院发生严重枉法裁判案件，致使国家利益、公共利益和人民群众生命财产遭受重大损失或严劣影响的，在其直接管辖范围内的法院院长、副院长应当引咎辞职。同时，在其直接管辖范围内的法院发生其它重大违纪违法案件隐瞒不报或拒不查处，造成严重后果或恶劣影响的，或者有不宜继续担任院长、副院长职务的其他情形，院长、副院长也应当引咎辞职。显然，《规定》的实行也许可以暂时缓解社会民众对司法腐败的不满情绪。但是，笔者认为，这一举措的本意旨在法院推行行政首长负责制，这样，它既为一些希望干涉合议庭独立审判的法院院长提供了绝好的借口，也促使一些希望还权于合议庭的法院院长不得不主动干涉合议庭甚至是审判委员会的独立审判活动，从而进一步加剧审判权的行政化；同时，《规定》也有违宪之嫌，并与我国三大诉讼法的条文或立法精神相抵触。
一、首长负责制与审判独立
审判独立是现代司法制度的基石，是一项已为近代法治国家所普遍承认和确立的法律原则，审判独立要求法官在行使审判权时拥有独立性、自主性和独占性，除服从宪法和法律外，不受任何组织和个人的干涉。审判权与行政权最大的区别在于，行政权强调的是运作的高效性，要求上令下从，审判权强调的是运作的公正性，要求作为审判主体的个人独立。按照贺卫方先生的话说就是：“与行政机关或者军队的情况不同，法官的活动带有浓重的个人化色彩。”（注：贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社，1998年版，第122页。）关于审判独立的意义，姑且不谈洛克、孟德斯鸠以及杰弗逊等资产阶级思想家的精辟论断，笔者只援引马克思的一段话语：“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第76页。）从审判独立的含义中可以看出，法院院长没有也不应该享有干涉合议庭审判案件的权力（当然，院长参加合议庭审理的案件除外，但是，即使院长参与直接审理的案件，在评议时他与合议庭的其他法官也只能享有同等的权力，也不应该干涉合议庭其他法官的独立审判权）。因此，既然法院院长没有干涉合议庭法官独立审理案件的权力，但却要求法院院长对本院法官的枉法裁判行为承担辞职的责任，显然有悖情、理、法。笔者认为，如果强行推行这一制度，在今后的审判实践中有可能造成以下弊端：
（一）《规定》将会使法院的庭审过程流于形式，合议庭或独任审判庭只能“审者不判”，法院院长则可以“判者不审”。
根据我国宪法学的理论，国家机关和国家机关的工作人员在行使职权、履行职务时，均应对其后果负责（注：许崇德：《中国宪法》（修订本），中国人民大学出版社1996年版，第187页。），我国行政机关的责任制方式采用的是首长负责制，即行政首长对重大事务及日常行政事务享有最后决定权，并由行政首长独立承担责任。（注：关保英：《行政法的价值定位——效益、程序以及和谐》，中国政法大学出版社1997年版，第140页。）这是因为行政权的运作是以效率为优先价值，行政首长的个人决策是实现效率的最有效方式，根据责权相一致原则，行政首长应该对行政决策失误承担责任；而法院实行的则是个人负责制（注：一般而言，在西方法治国家，法官的审判责任是豁免的，即法官在审理案件时只根据自己对事实和法律的理解进行判决，并不对判决的结果承担责任。而在我国，法官还没有享有审判豁免权，如果法官所审理的案件中出现了冤假错案，还是应该承担相应的法律责任。），即负责审判案件的法官对自己作出的冤假错案承担责任，这也是责权原则相一致的要求。从行政机关和法院的工作实践中，我们也可窥见首长负责制与个人负责制的区别：行政机关对外发布的文件通常必须列出行政首长的名字（与首长负责制对应）和行政机关的名称；法院制作的判决书、裁定书除盖有法院的印章外，还要详细列明审判员与书记员的名单，同时，《刑事诉讼法》第148条规定：“合议庭进行评议的时候如果意见分歧，应当按多数人的意见作出决定，但是少数人的意见应当写入笔录。评议笔录由合议庭的组成人员签名”。《民事诉讼法》第43条也有类似规定。这是因为法院的判决大多是由合议庭作出的，如果出现冤假错案或者法官故意枉法裁判，根据责权相一致原则，承担责任的只能是同意此判决的法官，而不能追究评议时对判决持异议的少数法官的责任。当然，从本质上来说，法官对自己的审判行为负责也是审判独立的应有之义，“因为法官独立才能使现代诉讼中帮助法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度。”（注：龙宗智、李常青：《论司法独立与司法受制》，《法学》1999年第1期。）
但是，《规定》要求，“法官枉法，院长辞职”，从笔者对行政机关的首长负责制与法院的个人负责制所作的区别中可以看出，《规定》的本意旨在法院推行行政机关的首长负责制，而首长负责制的重要特征之一就是首长的决策可以不按照少数服从多数的民主集中制原则来进行，只按自己个人的意愿进行决断。换言之，这就赋予了法院院长凌驾于合议庭之上的权力。于是，对一些希望干涉合议庭审判的法院院长，他就可以较为随意且又名正言顺地改变合议庭的判决，从而使得法庭的审判走过场；而对一些希望还权于合议庭或独任庭的法院院长，由于担心自己岌岌可危的位置，不得不对本院审理的任何一起案件都事必躬亲地进行查证核实，以避免可能出现的枉法裁判现象。这样的后果是，合议庭或独任庭对自己审理的案件就只能是“审者不判”，并由法院院长来最终定夺；而法院院长则“判者不审”，可以重新对合议庭或独任庭所认定的证据以及评议予以审查，按照自己对案件性质的理解无所顾忌地改变审判庭的判决。对于“审者不判”、“判者不审”的危害，学者以及司法实践部门的同志早已进行过比较中肯甚至是尖锐的批判，笔者对此不再赘述，而《规定》的推行却又重蹈覆辙，显非明智之举。
另外，笔者认为，即使一个法院院长具备对本院审理的所有刑、民案件作出公正判决的法律专业素质与业务技能，他也绝不可能拥有对所有案件都事无巨细地重新进行审查的时间和精力。我们也没有任何理由相信，没有亲历审判过程的法院院长，只凭阅读案卷材料和听取合议庭的汇报就一定能够作出比合议庭更加公正的判决。因此，笔者认为，《规定》的推行，未必就会使法院的审判活动更加公正。
（二）《规定》不但赋予了法院院长凌驾于合议庭之上的权力，而且还有可能将审判委员会的权力虚置。
根据我国的法院组织法及三大诉讼法的规定，各级人民法院设立审判委员会作为法院内部对审判工作进行集体领导的组织，审判委员会在讨论案件时实行民主集中制原则。法院院长虽然主持审委会会议，但他的表决意见同其他审委会成员的意见是等值的，并不享有任何超越于其他审委会成员的权力，审委会讨论案件的结果，是严格按照少数服从多数的民主集中制原则进行的集体决策。
如前所述，《规定》的推行，不但可能赋予法院院长凌驾于合议庭这上的权力，而且还有可能将审判委员会的权力虚置。上文中已经指出，《规定》的本意旨在法院推行行政首长负责制，这样，法院院长就当然享有对本院的任何判决、裁定进行最终决断的权力。由此推导出的逻辑结论是，审判委员会在讨论案件时，只能严格按照法院院长的意图进行表决，否则，根据责权相一致原则，法院院长就理所当然地可以按照自己的意图来否决审委会按照民主集中制原则所形成的集体决议。这样的结果是，审判委员会这一集体领导的机构必将异化为法院院长个人的“一言堂”，从而使审判委员会徒有虚名。换言之，《规定》的推行，势必会架空审判委员会这一集体决策机构。
设置审委会的初衰以及审委会存在的理由，通常被归结为三点：一是审委会在讨论案件时所贯彻的民主集中制原则可以发挥集体智慧的力量；二是在目前司法独立的制度环境令人堪忧的条件下，可以借助审判委员会这一集体组织来抵御外来干涉；三是作为集体组织的审委会同作为个人的法官相比似乎不易腐败。按照法官的话来说就是：“你可以悄悄买通一（独任审判）、两个人（合议庭审判），甚至更多一些；但是你很难买通9个人（指审判委员会的人数，尽管原则上并不要求一致通过）。”（注：朱苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》，《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社1999年版，第336页。其实，集体较个体不易腐败的理论，百科全书式的思想家亚里士多德早就有论断，针对古雅典通过人民陪审法庭甚至议事会审判案件的做法，亚氏赞扬道：“他们这样做显然是做得对，因为少数人总比多数人更容易受金钱或权势的影响而腐化。”亚里士多德：《雅典政制》，商务印书馆1978年版，第46页。）
由于《规定》的本意是在法院实行首长负责制，这样，审判委员会存在的所有理由都被否决了。其一，首长负责制否定了少数服从多数的民主集中制原则。在审委会讨论案件时，法院院长完全可以不考虑多数人的意见，只按自己的意图形成决议，其他审委会成员的意见就成了可有可无的陪衬。其二，由于众所周知的原因，我国司法独立的制度环境是令人堪忧的，一些希望抵御外来力量干涉的法院院长，往往以案件是审判委员会形成的决议，自己无法改变作为搪塞。但是，如果将法院院长视为行政首长，那么，一些行政机关、社会团体或者可以对法院院长施加影响的人，都可以要求院长网开一面，而法院院长也就失去了审判委员会这一抵御外来干涉的屏障，因为在审判委员会中他是“一言堂”。因此，在笔者看来，《规定》的推行必将为试图干涉法院独立审判活动的机关或个人打开方便之门。其三，审委会是以集体较个体不易腐败作为存在的依据之一，如果实行首长负责制，实际上就是集权于院长一身，这样，任何试图通过权钱交易以使法院进行枉法裁判的当事人及其亲友，只需要“搞掂”法院院长一人就足矣。
二、《规定》既有违宪之嫌，又与三大诉讼法的条文相冲突
笔者认为，最高人民法院颁行的《规定》有违宪之嫌：
首先，从宪法条文上来看，《规定》是违宪的。对于行政机关，我国宪法明确规定实行首长负责制。例如，《宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”对于法院，宪法除确立人民法院依法独立行使审判权外，只规定了“人民法院的组织由法律规定。”显然，从条文上看，立法者已经从逻辑上将法院组织原则排除在首长负责制之外。况且，任何一个稍微了解行政权与审判权的差异的立法者，也决不可能规定在法院推行首长负责制。
其次，从学理上来看，《规定》也是违宪的。因为根据宪法学的基本原理，全国人大及其常委会制定的法律中，如果涉及到国家的基本制度、基本任务、公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的，都属于我国的宪法渊源。如《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等。（注：张庆福：《宪法学基本理论》（上），社会科学出版社1999年版，第117页。）作为我国宪法渊源的法院组织法是由全国人民代表大会通过的，从法律效力的层级上来看，其位阶显然居于最高人民法院颁布的《规定》之上。如果《规定》的内容与人民法院组织法的内容相抵触，那么就是违宪的。《人民法院组织法》第10条、第11条、第14条中分别规定：“人民法院审判案件，实行合议制。……简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。”“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实和适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”也就是说，人民法院组织法已经明确规定，大多数的刑事、民事案件应该直接由法院的合议庭进行审判，只有重大、疑难的案件才提交审判委员会按照少数服从多数的民主集中制原则进行讨论和决议。院长发现在认定事实和适用法律上确有错误，并无任何改判的权力，只有提交到审判委员会讨论决定。而最高院颁行的《规定》希望在法院推行首长负责制，赋予院长随意改变合议庭以及审判委员会决议的权力，显然是违反人民法院组织法的。
再次，我国三大诉讼法中都有这样的规定：除一些简单轻微的案件之外，法院大部分的案件由合议庭审理，合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会按照少数服从多数的民主集中制原则进行决议。而《规定》的本意却是在法院推行首长负责制，由院长来包揽合议庭、独任庭以及审判委员会的审理和判决。显然，《规定》与三大诉讼法是相违背的。
三、结语
综上所述，最高人民法院推行的《规定》也许在短期内可能对防止司法腐败产生一定的积极作用，但长久来看，无异于饮鸩止渴。因为，行政首长负责制的做法必将使院长更加集权，使合议庭、独任庭以及审判委员会的审判活动流于形式，从而违背程序公正的基本要求；同时，《规定》又是违反宪法规定的，也与居于其效力位阶之上的三大诉讼法的内容相冲突。因此，笔者认为，《规定》必须尽快予以废止。