读评《议程、备选方案与公共政策（第二版）》，本文主要内容关键词为：公共政策论文,议程论文,方案论文,读评论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
约翰·W·金登（John W.Kingdon）是美国著名的政策学家和政治学家，他曾经在Oberlin学院师从著名的艾伦·威尔达夫斯基教授（Aaron Wildavsky），1965年从威斯康星大学（Wisconsin）毕业，获博士学位。1965-1998年，他在密歇根大学担任美国政治学教授，目前是该校的荣誉教授。金登教授的《议程、备选方案与公共政策》一书于1994年荣获了美国的艾伦·威尔达夫斯基奖（Aaron Wildavsky Award），是美国公共政策科学的一部经典之作，影响了数以千计的学生和政府工作人员（Kingdon，2006）。
该书的最大特点是深入访谈法和实地调研法的广泛应用。金登教授用了四年时间（1976—1979）与美国的许多国会议员、政府官员、公共政策参与者、利益集团，以及新闻工作者、政策研究及顾问人员等广泛合作，在进行了247次深入访谈以及23项案例研究的基础上撰写而成该书，“其中133次访谈是在卫生领域，114次访谈是在交通运输领域”（Kingdon，2006:4）。此书可以称为美国公共政策的典范之作，突破了以往学术界对公共政策的研究居于表面、深入不够的范式，深入政府及社会之中，详细观察并了解了政策的起源、发展、流动、合并、成长、壮大、成熟再上升到立法机关探讨分析、应对处理的整个流程，这本书立体翔实、客观真实地展现了公共政策的孕育分娩过程。
该书第一版发行于1984年，所以书中的案例访谈大部分都是20世纪70年代的，在该书的第二版中，金登并未做太大的变动，而是引入了一些80年代和90年代的实例，增加了第10章的内容。概括分析《议程、备选方案与公共政策（第二版）》，全书可以分为如下五大部分。
一、问题的提出及基本概念
在本书中，金登试图回答这些问题：在任何给定的时间里，到底是什么原因使得政府内外人士选择性地关注此问题而不是其他问题？“为什么决策者关注于此事而非彼事？我曾经观察到这种情况：部长们本应该处理一些重大事情，但是他们却在忙于一些细微琐事，这是为什么？”（Kingdon，2006：2）同时，金登把关注点从政府内部的决策者们身上转移开来，主要关注“问题是如何产生的，为什么这个问题会受到关注，那个问题却没有受到关注？决策者们的议程是如何不时地在变化？他们如何从一大堆方案中缩小范围，选择非常有限的几个方案的”（Kingdon，2006：2）。在开始本书之前，金登提出了问题，并在第一章节中说明了一些定义、概念、假设及基本理论等，使读者产生一些基本的思考。
众所周知，学界一般把公共政策的制定视为一个过程，至少包括如下内容：（1）确立议程；（2）阐明待选择的备选方案；（3）类似于立法投票或总统决策，做一个权威性的方案抉择；（4）决策的执行。按照金登的说法，“本项研究主要集中于前两个过程”（Kingdon，2006：3）。金登想把研究重点放在“为什么有些议题会在政策议程中变得突出重要而不是其他议题？为什么有些可供选择的备选方案会得到高度重视而其他的则会被忽视了”。
金登认为“议程”这个词语有很多种用法和含义，他认为，“议程（agenda）就是对政府内部官员，以及政府以外的与之息息相关并且任何时候都在密切关注形势的人员，所列出的问题或项目清单”（Kingdon，2006：3）。他还认为，议程的建立是一个缩小问题范围、确定关注焦点的过程，他想通过研究弄清楚议程的构成因素以及为何议程会时时发生变化的原因及方式。金登还区分了政府议程（governmental agenda）以及决策议程（decision agenda），他提出，政府议程指的是由政府要关注的问题所列出来的清单，而决策议程指的是列出来的准备进入议定商讨程序的问题清单。金登特意指出，影响这两个议程的因素会有些不同。
金登认为，要从“积极的参与者”和“议程项目与备选方案的筛选过程”这两类因素入手，解析“为何一些项目能够受到高度关注，而其他的不能”（Kingdon，2006：15）。围绕着参与者（participants）和议程建立与选择说明的过程（processes of agenda setting and alternatives specification），展开了进一步的详细论述。
二、参与者
金登将参与者分为政府内部的参与者和政府外部的参与者，政府内部的参与者分为行政当局（the administration），包括总统（the president himself）、总统办公室工作人员（presidential staff）、政治任命官员（political appointees）；国会（capitol hill）、国会资源（congressional resources）、国会工作人员（congressional staff），在该书第二章中，金登考察了政府内部参与者的重要性及其资源。金登认为，“虽然总统及其任命的官员对于议程建立较为重要，但是对于深思熟虑的备选方案及其执行过程却基本没有控制力”，“虽然职业文官相对于其他参与者来说，在议程建立过程中不太重要，但是，他们对于方案的议定及执行具有极其重要的影响和作用”（Kingdon，2006：42）。金登指出，由于长期沉浸于西方民主思想的传统，所以我们已经习惯于描述美国政治运行体系时着重强调民选官员的重要性了。传统上认为政府机构是由选举的官员控制的，因为大量的初、高中教育及大学教育资料显示出了总统及国会成员的重要性，但是，很多研究成果表明，民选官员的权力及能量并不如想象的那么大，他们的重要性及控制力在逐渐缩减。
在该书第三章中，金登重点描述了政府外部力量：包括利益集团（interest groups），主要指利益集团的类型（types of interest group）、利益集团的活动类型（types of interest group activity）、团体资源（group resources）；学者、调查研究人员和咨询人员（academics、researchers、and consultants）；媒体（the media）；与选举有关的参与者（elections-related participants），主要是竞选者（campaigners）和政党（political parties）；公众舆论（public opinion）。他还对各种力量的特点、运作方式、影响作用都作了深入、全面的分析，并对各种学术观点予以综述。金登将参与者分为可见的角色和隐性的角色两种类型，并对其特征、运行方式、两者之间的不同与联系进行了分析描述。
三、垃圾桶模型（Garbage Cans）及三种过程溪流（Process Streams）
金登认为，思想可以起源于任何地方，很难确定其源头。由于存在着无限回归（infinite regress），“一个思想、一件事情或一个政策建议是不可能阐明的”，“因此追溯思想的起源是徒劳无用的”（Kingdon，2006：73）。在说明这一点后，金登将注意力集中到了整体环境上，要看看思想起源的肥沃土壤及大环境在哪里。金登指出，“种子来自于很多地方，它们为什么会发芽、成长以及开花结果的原因比它们的起源有意思得多”（Kingdon，2006：77）。
金登对全面理性决策及渐进主义模型进行深入分析后，认为这两种模型还不能够有效地分析该书所涉及的内容。金登推荐“组织选择的垃圾桶模型”（garbage can model of organizational choice），这种模型最先是由Michael Cohen，James March和John Olsen提出来的，研究的是“有组织的无序”（organized anarchies）和组织决策问题。垃圾桶模型有三大特征：目标模糊（problematic preferences）、手段或方法的不确定（unclear technology）、流动性参与（fluid participation）。垃圾桶模型认为，如具有上述三项特征的组织，其决策常常决定于四股力量（streams，或译成“流”）：问题（problems）、解决方案（solutions）、参与人员（participants）和决策的机会（opportunities）（Michael Cohen et a1.，1972）。这四股力量就像四条分离的溪流，有时候各自流动，互不相干，有时候又会形成交集，问题的解决程度就看这四种力量的消长和互动。金登认为，这一模型可以很好地解释联邦政府的决策过程，当一个选择机会降落政府组织时，各种参与者、资源、问题以及应对方案都被混合考虑其中。一个选择机会因而就是“各种问题和解决办法都被决策者扔进了一个垃圾桶，在一个桶中的垃圾混合程度取决于可得垃圾桶的混合程度，取决于贴在备选垃圾桶上的标签，取决于目前正在生产的是什么垃圾，并且取决于垃圾从特定场景中收集和搬送的速度”（Michael Cohen et al，1972）。金登认为，最终的结果，就形成了“垃圾（问题，应对措施，参与者以及参与者的资源）在垃圾桶中的混合程度和垃圾处理方式的函数”（Kingdon，2006：86），联邦政府的公共政策决策过程就是这种模型，人们经常是带着解决方案找问题。
金登认为，联邦政府有三个主要的过程溪流（process streams）：一是问题识别，二是政策建议的提炼和结构，三是政治。概括而言，金登设想有“问题溪流”、“政策溪流”和“政治溪流”（streams of problems，policies，and politics）流过联邦决策系统，它们互相独立而且依据各自的动力和规则发展，最终汇合混杂而产生反应。
四、政策原汤（The Policy Primeval Soup）
金登借助于生物学上的生命进化论类比了政策形成过程之初的混沌状态，即有一个政策原汤，有很多价值的思想会漂浮其中，这些思想互相碰撞、吸收、对抗而又彼此结合。有的幸存，有的消失。经过自然选择之后，“一些思想存活下来并且繁荣壮大，一些政策建议比其他的政策建议得到更大程度的重视”（Kingdon，2006：117）。在该书第六章里，金登详细描述了他构建的新名词——政策原汤的来龙去脉，形象地解释了美国公共政策的起源、变异和重组过程。而且，金登还专门指出了一些政策建议和思想的倡议者——他称之为“政策企业家”（policy entrepreneurs）。“他们的明显特征类似于生意企业家：满怀着对未来的期望而且愿意投入自己的资源——时间、精力、名望，还有金钱。他们得到的回报可能是以赞成的政策形式，参与的满足感，或者个人职业安全感的增强或者职位的提升”（Kingdon，2006:122-123）。
金登指出，政策企业家们会经常尝试“软化”（softening up）抵制变革的力量，并会最大化地争取群众支持，提高他们对所关心的政策建议的可接受度。金登讲解了各种软化的手段伎俩来展现政策过程。金登认为，经过政策原汤的漂浮、碰撞、淘汰选择后，能够存活下来的政策标准有三个：技术可行性（technical feasibility）、价值接受性（value acceptability）、未来预期的约束（anticipation of future constraints）。最终，符合这些标准并且经过重新排列组合的政策建议才能侥幸存活下来，才有可能提上日程待决议。
五、政策之窗（Policy Window）
金登列举航天发射的窗口，形象地提出了“政策之窗”的概念。金登指出，在决策系统中也存在着一扇窗户，“这些窗户就是给定的主动权采取行动的机会，它们呈现并且打开的时间不长，如果参与者不能及时抓住机会的话，他们只能等待下一次机会的来临”（Kingdon，2006：166）。政策之窗有的可以被预测在何时、何种情况能够打开，有的则不能。在金登看来，政策之窗可以有“问题之窗”（problems windows）和“政治之窗”（political windows）之分。其敞开的原因有“政治溪流”的变化（如管理部门的变化，政党或意识形态在国会细微分布的变化、国民情绪的波动），还有新的问题引起政府及社会各界的关注，当然也包括迫在眉睫的压力和危机。政策之窗关闭的原因也有多种，因此要趁热打铁，抓住机会。
在《议程、备选方案与公共政策（第二版）》一书中，金登教授通过大量事实案例进行讲解和深入分析，为我们系统地展示了问题产生、备选方案的筛选以及政府议程的建立等过程，立体呈现了美国宪政体制下的政府决策之路，对当前我国政府决策及公共政策的出台也有很大的启示意义。当前中国处于改革的转型期，各种社会问题层出不穷，需要政府提高决策的速度和力度，但是政府资源总是有限的，而且鉴于当前的体制原因，建设公共服务型政府总是感觉力不从心，停留在喊口号阶段。传统行政管理模式已然解体，但是面向社会大众需求的公共管理服务性政府却未建立起来，广大政府部门及其官员、公务员们每天都疲于奔命，处于哪里紧急就救哪里的应急状态，沉浸于文山会海却难得办理几件有意义的事情的状况中。金登所指出的那些消极政策决议状态在当前的中国政府部门大量而又广泛存在着，如久拖不决、敷衍了事、有上文没下文、避重就轻、“面子工程”等，这一方面使得大量社会问题广泛堆积，民怨沸腾；另一方面使得政府文牍主义效率低下，处置欠妥。学习西方发达国家的先进经验及技术，创新中国的政府管理，克服内在的保守落后的现象，应切切实实而不是形式主义地学习与创新，努力提高现代化管理水平，发挥自身优势，走群众路线，将有限的行政资源用对地方。金登的《议程、备选方案与公共政策（第二版）》一书虽然写的是美国公共政策的决策过程，但是他从现实的角度提出了许多有益的经验，与中国的公共决策过程不无相同之处，值得学界和政府部门工作人员认真学习和思考。
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