我国省际政府间财政能力的差异，本文主要内容关键词为：差异论文,财政论文,能力论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着我国各地社会经济的发展，各省（市、自治区）的财政能力也明显提高（以下所称的省际间，就是指各省、市、自治区之间）。但与此相伴的是，在省际之间形成了明显的财政能力上的差异。那么，形成这种差异的原因是什么？这种差异到底达到了什么程度？这种差异与各省的经济增长速度之间存在着怎样的一种关系？本文将主要围绕以上这些问题，展开相关的分析，以便为寻求省际政府间财政能力的均衡，提供必要的政策依据。
一、省际政府间财政能力差异的内涵及测度指标
所谓的省际政府间财政能力的差异，就是指那些具有相同层级的省级政府之间在一定时期所拥有的、可以自主支配与使用的财力的差距。这种财政能力的差异不仅反映了省际政府间经济发展水平的差距，也体现了省际政府间公共服务能力及政府规模的差异。
一般来说，省际政府间财政能力差异的测度是非常复杂的。如果选择的指标和测量的方法不同，所得出的结论也会不同。为了能客观、真实地反映出省际政府间财政能力上的差异，所选择的指标一般要符合以下的条件：能消除价值指标中物价波动的影响；能客观地反映不同地区间财政职能的差别；能充分考虑民族贫困地区的一些特殊支出需求与支出需求的机会成本差异。然而，在现实的经济生活中，要找出完全满足上述要求的指标是非常困难的，因为对于各个省份来讲，它们在同一时期内的物价水平与支出成本是不同的，且反映财政职能差异的指标又有许多。所以，我们在分析省际政府间财政能力的差异时，应当尽量选择对每一个省份都比较适用的指标。通常，对于省际政府间财政能力差异的测度，主要采用省际间总量财力差异、省际间人均财力差异和省际间内部财力差异等指标[1]。
二、分税制改革与省际政府间财政能力差异的相关性分析
从理论上来讲，影响省际间财政能力差异的因素是多方面的：有主观的和客观的；有自然的和历史的；有体制的和政策的；有社会的和经济的；有投入的和产出的等等。以上各个方面因素的共同作用，决定了我国目前省际间财力分配的格局，进而形成了相应的省际政府间财力差异的现实。至于以上每个因素在形成我国省际间财力差异过程中所起作用的大小或所占的权重，由于篇幅所限，不能一一展开分析。在本文中，笔者只是想把财政体制的变革，特别是分税制改革这一要素单独提取出来，分析一下分税制改革与省际政府间财政能力差异之间到底是怎样一种关系。
1994年起在我国实行的“分税制”财政体制是按照“存量不动、增量调整，逐步提高中央政府的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则，在保持原“分级包干”财政体制下的“地方上解”和“中央补助”基本不变的情况下，进一步采取了“三分一返”的方式，来调整中央与地方政府之间的财政能力的配置。所谓的“三分一返”，即：在划分事权的基础上，划分中央与地方政府之间的财政支出范围；按税种划分收入，进一步明确中央与地方政府的收入范围；分设中央与地方两套税务机构，分别收税；中央对地方实行税收返还。
总起来说，“分税制”在理顺中央与地方政府之间的财政分配关系、调动中央与地方积极性、提高“两个比重”、优化产业结构、促进社会主义市场经济体制的进一步建立等方面，确实发挥了比较积极的作用。但就对省际间财政能力差异的影响而言，“分税制”本身仍存在着一些不足[2]。
首先，“分税制”体制中“存量不动”的原则性规定，虽保护了地方政府的既得利益，但也保留了原包干体制遗留下来的财力分配的不合理因素，把地方收支差距的苦乐不均和民族地区的财政困难固化了。这主要表现为：
第一，分税制承认和维护了原有包干制下不合理的分配格局，没有对地区间横向分配做出合理的调整。实行“分税制”财政体制后，为保证改革的顺利推进，仍保留了原包干体制中“地方上解”和“中央补助”的办法：原实行递增上解的地区，仍按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区仍按原规定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区，实行递增上解，即以1993年的实际上解数为基数，从1994年起按4%的递增率上解。原包干制的继续执行，其目的就是为了保护原有各地区的既得利益。原包干制中存在着“受益地区长期受益，吃亏地区长期吃亏”的内在运行机制，而“分税制”中按基期年地方既得财力确定财政支出基数的做法，在一定程度上强化了这种不合理的分配格局。
第二，“税收返还”政策的实施，不仅没有缩小反而进一步加大了省际间财政能力的差距。1994年在分税制改革出台之时，中央政府考虑到增值税的75%和消费税的全部上缴中央，会对地方的财力产生一定的冲击。所以，中央政府采取了“承认既得、增量调整”的政策，在正常的各级政府间税种分配之外，另外设了一块“税收返还”，以作为中央政府为推行分税制而付出的改革成本。即以1993年各省净上划给中央财政的收入额为基础，与本省当年的两税（增值税、消费税）增长率挂钩，并逐渐递增。递增率按照各省上缴中央财政金库“两税”增长率的1∶0.3确定。即各省的“两税”每增长1%，中央财政对该地区的税收返还就增长0.3%。由于“税收返还”还只是一种资金转移形式，而不是一种收入分享形式，所以，“税收返还”按照收入来源地进行资金分配。哪个省份经济越发达，“两税”增长越快，中央对其进行税收返还的额度也就越大。因此，“税收返还”作为资金分配的方式，是无法实现收入再分配目标的。目前我国的税收返还政策，不仅没有缩小地区间财政能力差距，反而进一步扩大了这种差距。
关于税收返还的资金性质，不少省级政府都将其看作是本来属于本地的资金收入，常抱怨中央政府抽走的资金量太大。近年来，要求调整1∶0.3系数的呼声不断，许多省份要求不再使用增量调整，而改用等比方式进行。由于增量返还是按照各省“两税”增长的实际数额来进行的，所以一些省份就不可避免地会出现税收返还增量占本省“两税”增量的比重低于全国平均比重的情况。如按全国平均，1999年各省税收返还增量占“两税”上划增量比重平均为17.64%，其中，增量所占的比例低于这一比重的有10个省。在这些省的要求下，中央政府又出台了新政策，决定对这些增量所占的比例低于全国平均水平的省份，重新按照全国平均水平给予资金补助。这种做法，实际上是中央政府也把“税收返还”当作了地方资金的再分配，是对地方政府看法的认可与支持。从资金分配的最终结果来看，是中央政府通过1∶0.3系数集中起来的部分财力，大部分又重新回到了经济发达省份的手中。这实际上是走了回头路，扩大了省际政府间财政能力的差距。因此，从规范化的转移支付制度上考察，税收返还只能作为一种过渡性质的资金转移方式，亟待改革。
其次，我们来看一下分税制设计及税收优惠措施对省际间税收差异的影响。目前，在地方政府掌握的18个税种中，收入潜力最大的当属分布在第三产业中的一些税种。一般来说，东部沿海地区的一些省份第三产业比较发达，第三产业占GDP的比重在30%～40%之间，且近年仍有加快发展的势头，因此东部沿海这些比较发达的省份能从中获得较多的税收收入。除此之外，将地方企业所得税作为地方财政的固定收入（企业所得税按隶属关系划分，中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方），也有利于东部沿海省份增加财力，因为这一地区的地方国有、集体、个体及民营企业较为发达，经济效益好。至于我国税制结构中两大主体税种收入的归属划分，显然也不利于中西部省份。由于75%的增值税和全部的消费税全都划归中央，这种税收划分方式虽然会在一定程度上增加中央政府财力的集中程度，但也向地方政府发出了这样的信号：控制地方政府发展第二产业，支持地方政府发展第三产业。这显然不符合目前我国中西部省份产业发展的自然逻辑。除此之外，分税制中以1993年为基数的税收返还制度，也是影响省际间财力分配关系变动的重要因素。以1993年为基数、保地方政府既得财力的做法，在承认过去省际差异存在的同时，又因各地扩大基数的能力不同而进一步拉大了省际间财力的差距。另外，我们再来看一下生产型增值税对省际间税负差异的影响。由于我国现阶段实行的是“生产型”增值税，按规定纳税人外购固定资产的进项税金不能抵扣，这样就会造成资本有机构成高的产业税负重于资本有机构成低的产业。1994年税制改革后，在中西部一些省区的主要产业中，因为很多企业属于资本有机构成比较高的基础产业或资源开采业，导致它们承担的税负加重了。同时，自20世纪90年代中后期以来，随着生产力水平的提高，我国的市场态势已发生了根本性的变化，由以前的有效供给不足转变为有效需求不足。在这种情况下，中西部省份的资源优势日益受到明显的抑制，过去以资源禀赋为中心的传统工业也面临着严峻的挑战。而1994年我国采取的适当提高能源等基础类产业税率的政策，更使得中西部省份许多企业因无法转嫁税负而大大降低了其利润水平，一些企业甚至已无法维持正常的生产经营活动而只得破产关门。
再次，由于没有及时出台规范的转移支付制度，从而使得中西部落后地区对分税制表现出了一定程度的适应能力差和消化不足的问题，并造成了一部分需要中央补助的省份因中央税的上解而自身财力紧张的状况。从理论上讲，中央政府对地方政府转移支付制度的设计，对加强中央政府的宏观调控、实现地区或省际间财政能力的均衡等方面均会发挥重要的作用。在西方，特别是那些市场经济制度比较健全的国家，都有一套科学、合理、规范的转移支付制度。在我国，自建国初期开始，基本上实行的是“基数法”与“统收统支法”。以后，虽经过几次大的调整，但保基数、保既得利益的做法始终没有出现大的改变。1994年的分税制改革虽然规定了“税收返还”、“原体制补助”、“专项补助”等办法，但它终究没有突破原体制的束缚，仍然采取了保既得利益的传统做法。所以，实事求是地讲，我国现阶段实行的所谓的“转移支付制度”，其实是一种财政“补贴制度”，而不是严格意义上的转移支付制度。目前，由于它的规模比较小，再加上实施过程的不规范，因此，它在中央政府平衡省际政府间财政能力差异方面所发挥的作用极其有限。
为了方便起见，我们在这里把人均可用财力作为衡量与比较省际间财政能力差距的主要指标，其具体公式为：v=(T+S-U+R+TR)/M。其中，v为人均可用财力；T为本级财政收入；S为体制补助；U为体制上解；S为税收返还；TR为过渡期转移支付；M为本级人口数量。
自1994年实行分税制改革以来，我国省际间人均可用财力的变化情况如表1所示。
表1 1995～2000年我国3大区域人均可用财力差异情况
从理论上讲，分税制的实施可以在一定程度上激励各省增加本地财政收入，从而提高其政府的财政能力。但省际间财政能力不断扩大的现实，又说明了我国目前实施的分税制在平衡省际间财政能力方面的确还存在着一些不容忽视的问题。
三、省际间财政能力的差距与经济增长的相关性分析
一般来说，财政收支和经济增长是相互依存和相互作用的。一方面，财政收入的增长要依赖于经济的增长，随着经济增长和经济发展水平的逐步提高，财政收入也会相应地增长；另一方面，财政支出在参与国民经济运行的过程中，能弥补市场失灵，把经济资源配置到社会最需要的环节中去，从而更好地促进经济增长和社会发展。
1.经济增长与地区财政收入
从各国的经验来看，随着经济的发展，其宏观税负水平一般会逐步提高。但从我国的实际情况来看，其宏观税负水平却是随着经济的发展而逐步降低。而且，在这个下降的过程中，东部地区的下降速度要比中西部地区快得多。通过对各地区GDP和财政收入增长情况的比较，我们发现，我国东部地区的经济增长远快于中西部地区，而财政收入的增长却是中西部地区快于东部地区。
(1)东、中、西部地区经济增长情况比较
从图1及表2可以看出，东部地区的国内生产总值年均增长率快于中西部，特别是在80年代和90年代前期，这种速度差距十分明显。总地来说，从1979年到1998年的20年间，东部地区的年均经济增长速度比西部地区快4.1个百分点，比中部地区快3.5个百分点。3个地区经济增长率的差异使得东部地区的国内生产总值占全国的比重不断上升，而中西部地区所占的比重则不断下降。
图1 东、中、西部地区经济增长率
表2 东、中、西部地区GDP在全国GDP总量中的比重（%）
(2)东、中、西部地区财政收入情况比较
改革开放20年来，我国宏观税负的逐步下降在各地区之间是不均衡的，突出表现为我国东部地区财政收入占GDP的比重下降的过程要远快于中西部特别是西部地区，这从图2中可以看出来。1985年到1993年是我国各地区宏观税负下降最剧烈的时期，1994年以后宏观税负略有回升。在这个下降的过程中，东部地区下降的幅度最大，中部地区次之，西部地区则基本是走向平稳但略有下降。
图2 东、中、西部地区宏观税负比较
宏观税负水平虽然在不断下降，但3个地区财政收入的绝对数额却在不断增加。从图3可以看出，改革开放20年来，我国中西部地区的财政收入年均增长率都高于东部地区和中部地区，1979年至1998年，东、中、西部地区财政收入年均增长率分别是5.84%、8.52%和13.10%；其中，特别突出的是1985年至1990年的5年间，东、中、西部地区的财政收入增长率分别是7.92%、13.35%和18.73%，中部地区比东部地区的年均增长率高出5.42个百分点，西部地区比东部地区高出10.81个百分点。这与其GDP的年均增长率形成了巨大的反差。
图3 东、中、西部地区财政收入增长率比较
由此可见，改革开放20年来，我国经济增长速度是东部地区远快于中部地区，中部地区又快于西部地区，而财政收入的增长速度却刚好相反，即西部地区远快于东部地区。这说明地区间经济增长财政收入的增长是非同步的，或者说是逆向变动的。
对于一个经济体来说，财政取之不足或取之过度都不利于经济的发展。因为取之过度就会极大地挫伤企业和公民发展经济的积极性，而取之不足则使国家的宏观调控“心有余而力不足”，不利于地区经济的协调发展和国家的稳定。从以上的分析可知，自改革开放以来，我国东部地区宏观税负的下降幅度显著快于中西部地区，其藏富于民、藏富于企业的发展思路非常明显。而经济发展水平低得多的中西部地区的税收增长则显得取之过度，使其经济发展缺乏后劲。当然，这只是通过简单的对比得出的结论，在3个地区经济增长与财力增长之间究竟存在怎样的关系，3个地区的财力差异对其经济增长产生了多大的影响，这些都有待于进一步的实证检验。
2.实证检验
中国经济的发展，其动力很大程度来自于投资的推动。我们假定，东、中、西部地区的经济发展主要是由投资的增长来推动的，而投资资金主要来源于3个方面：外商直接投资；财政支出；除此以外的其他资金来源。显然，民营资金属于第3类资金的来源。在此基础上，我们建立了如下的回归模型：LnY=LnFDI+LnT+LnOther+ε。其中，Y为各地区的国内生产总值，T为各地区的每年的财政支出，Other表示除此以外的其他资金来源。可以判定的是，在东部地区，民营资金是其他资金来源的重要组成部分。采用对数形式进行回归，主要是为了防止回归过程中出现时间序列非平稳的情况。此外，取对数以后各回归系数实际上表示了弹性的概念，这样也就便于在各地区之间进行比较。
采用1985～2002年3个地区18年的相关数据进行回归，结果如表3所示。
表3 3个地区18年的相关数据回归结果
注：**和*分别表示通过了1%和5%的显著性水平检验。
表3的回归结果证实了我们的假定，即我国各地区的经济增长主要是靠投资来推动的，3个方程的拟合度都达到了95%以上的水平，并且各参数都通过了显著性水平检验，说明我们的回归结果较好地反映了现实情况。通过3个地区回归结果的对比我们发现，中、西部地区各项参数大小基本一致，说明在中西部地区各项投资对经济增长的作用基本相同。其中，财政支出对中西部地区经济增长的贡献最大，弹性达到了0.61，而外资与其他投资对经济增长的作用较小。说明在中西部地区，经济增长主要靠国家财政推动，外资经济、民营经济还没有发挥出其应有的作用。而在东部地区，虽然财政支出仍然是推动经济增长的最重要的因素，但外商直接投资以及其他投资（民营经济）对经济增长也起到了较大的推动作用，二者的弹性分别达到0.16、0.31的水平。
与中西部地区相比，东部经济增长中外资和其他投资发挥了较大的作用。这再一次证明了前文所提到的东部地区藏富于民、藏富于企业，而经济发展水平低得多的中西部地区的因财政取之过度，使其经济发展缺乏后劲的判断。结论如此，涵义不言自明：在西部大开发战略的推动下，如何促进中西部地区外资经济、民营经济迅速发展，是中西部经济能否实现跨越式发展的关键。而如何处理好财政收入增长和经济增长的关系，对于中西部地区经济实现持续、健康、稳定、协调发展也具有极其重要的意义。
注释：
①本文的数据均为笔者根据历年的《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》计算、整理得出。
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