多目标：中国转轨时期货币政策的现实选择，本文主要内容关键词为：货币政策论文,中国论文,时期论文,现实论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、货币政策在实践中受到政府的多目标约束
在1995年的《中国人民银行法》中，我国的货币政策目标被正式规定为“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，但中央银行在实践中并未摆脱来自中央政府的多目标约束。尤其是1998年中国出现通货紧缩以后，政府和社会各界都要求货币政策“发挥更积极的作用”，货币政策事实上面临着多目标：币值稳定、增加就业、经济增长、促进结构调整、国际收支平衡等，具体体现在1998年以来的中央经济工作会议文件、《十五计划纲要》、《中国货币政策执行报告》以及中央银行高层领导的讲话当中。
1999年的中央经济工作会议要求“要进一步发挥货币政策的作用……加大金融对经济增长的支持力度。金融要进一步支持基础设施建设和技术改造……制定促进不同所有制中小企业加快发展的信贷政策。”①2001年的中央经济工作会议上提出“继续实行稳健的货币政策，进一步加大金融对经济发展的支持力度，增加对企业技术改造、中小企业特别是民营科技企业和农业结构调整的信贷支持”②。2001年的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：“实行稳健的货币政策……维护人民币币值和汇率基本稳定，支持经济结构调整和经济增长。”2003年第二季度的《中国货币政策执行报告》中提出“下半年我国货币政策的取向是……继续改善金融服务，支持增加就业和提高农民收入……”
中国人民银行行长周小川指出，“要正确处理支持经济增长与防范金融风险的关系，维护经济金融稳定发展……合理安排资金，进一步支持国有企业的改革和发展；支持发展住房、汽车等消费信贷和助学贷款，支持科技型、社会服务型等中小企业发展；改革和理顺农村金融体制，努力解决农民贷款难的问题；制定支持西部经济大开发的相关政策措施；促进经济结构调整和生产力的发展，促进经济稳定增长。”③前任中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长郭树清也强调，党的十六大已经明确提出要把促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标，对于中央银行来说，学习贯彻“三个代表”重要思想，最根本的是要搞好货币政策操作，全面实现国家对经济运行的宏观调控目标……当前我国国民经济保持了快速增长，与此同时，经济运行中也存在一些突出的矛盾和问题，从宏观调控角度来看，表现为货币、信贷增长偏快，经济结构不合理，就业压力较大，以及国际收支方面的不平衡等。中央银行对于解决这些问题负有重要责任，我们要及时调整相关政策，切实做好各项具体的管理和服务工作。④
为什么在以币值稳定为单一目标或首要目标的观点盛行并已经通过法律确定的背景下，我国的中央银行仍然摆脱不了多目标的约束呢?为什么明知多目标之间存在着一定的冲突，在实践中也曾多次出现过顾此失彼的情况下，还是要追求多目标?多目标之间的协调性有可能增强吗?
二、以币值稳定作为货币政策单一或首要目标的基本条件
1．完善的市场经济体制。西方国家的市场体系非常完善，尤其是金融市场高度发达，生产要素的流动性强，能够自由转移；各种价格信号较为灵敏和准确，利率早在20世纪七八十年代就基本实现市场化：以私有制为基础的企业制度使商业性金融机构和企业拥有较充分的自主经营权和决策权，并以利润最大化为首要目标，具有很强的预算约束机制。市场对经济的自发调节功能较强，在资源配置和结构调整中起主导作用。当西方国家的经济从高速发展阶段进入到稳定发展阶段后，政府在促进经济增长和经济结构调整中所承担的职责和压力相比于发展中国家要小得多，主要通过制定各种制度来规范微观经济主体的行为，维护竞争秩序。
2．健全的社会保障制度。德国政府在19世纪80年代就最早创建了社会保障制度，并通过了历史上第一个社会保险法。当20世纪30年代的大危机威胁到资本主义制度时，其他西方国家也纷纷建立了社会保障制度。经过数十年的发展和完善，不仅形成相当大的规模，而且保障项目名目繁多。从财政收入看，社会保障税成为仅次于所得税的第二大税类，前联邦德国在1980年、1990年的社会保障税占政府收入的比重更是高达54％、51％；从政府支出看，社会保障支出已超过其他一切项目而跃居首位。如实施通货膨胀目标制的加拿大和英国，其社会保障支出占中央政府支出的比重在1995年分别高达42.9％和31.1％。⑤健全的社会保障制度使工人在失业后可以得到政府的失业救济金，有比较充裕的时间获得培训或寻找工作，因而在20世纪80年代以后，失业已经不会成为严重危及资本主义制度和社会稳定的因素，充分就业不再被列入货币政策目标体系或作为首要目标。
3．中央政府财政收入在国民收入中所占的比重较高。德国、新西兰、英国和澳大利亚中央政府的财政收入占国民生产总值的比重在20世纪90年代均保持在较高的水平。中央政府较高的财政收入使得财政政策对经济的宏观调控和驾驭能力较强，从而其货币政策有可能摆脱政府多重目标的约束而专注于稳定币值目标。
4．中央银行具有较强的独立性。选择以币值稳定作为货币政策单一目标或首要目标的西方国家，其中央银行都具有较强的独立性。欧洲中央银行诞生之前，德国联邦银行曾是独立性最强的中央银行，它的地位写入了宪法。1957年通过、1992年修改的德国联邦银行法明确规定其基本职责是保持货币稳定，在行使授予的权力时不受政府指令的干涉。联邦银行虽然也有义务在保证其完成自身任务的前提下支持政府总的经济政策，但当二者出现矛盾时，联邦银行则以完成自己的职责为主。英格兰银行和日本银行的独立性次于德国，名义上隶属于政府，但实际中保持着较大独立性。按照法律规定，英国财政部在认为必要时，可在与英格兰银行总裁磋商后直接向英格兰银行发布命令，但实际上财政部从未使用过这个权力。政府一贯尊重英格兰银行有关货币政策的意见，一般不过问货币政策的制定也不参与理事会的评议。
三、转轨时期货币政策选择多目标的必然性
1．政府始终维持着对经济和金融较强的控制。在转轨时期，我国的市场化程度较低，经济主体行为不规范，市场机制的自动调节功能尚不能充分有效地发挥。政府不仅主宰着改革的方向、路径和步骤，而且始终维持着对经济和金融较强的控制，其调控的广度和深度仍然远远超过发达的市场经济国家。日本马克思主义经济学家伊藤诚认为，中国经济发展的成绩在很大程度上要归功于中国的体制改革是在稳定的强有力的政府推动下进行的。这是因为，在转轨时期，政府除了需要对成熟市场经济中普遍存在的外部性、公共品、不完全竞争和信息不对称等一般性市场失灵的领域进行调控之外，还面临着更特殊的环境和更繁重的职责，既要兼顾改革、发展与稳定，又要处理好效率原则和公平原则的关系，因而政府必须保持对经济和金融强有力的调控。
2．政府必须通过多种宏观经济政策共同追求其多重目标
其一，偏低的财政收入制约了中央政府及财政政策的宏观调控功能。从20世纪80年代中期到90年代中期，我国的国民收入分配格局发生显著的变化，财政收入占GDP的比重及中央财政收入占全部财政收入的比重迅速下滑，1979年我国预算收入占CDP的28.4％，1995年这个比值下降到改革以来的最低点10.7％，捉襟见肘的财政收入使财政政策在宏观调控中的地位和作用大为弱化。自1994年财税制度改革以来，财政收入两个比重偏低的现象逐步得以扭转，在1996年出现了拐点，到2003年财政收入占GDP的比重已达到18.5％，但与前述西方国家相比仍然相去甚远。另一方面，企业和居民可支配收入在改革以来迅速提高，金融机构新增资金来源占GOP的比重也相应大幅度上升，这既为中央银行货币政策的实施提供了强有力的物质基础，也使中央银行及其货币政策不得不承担一定的财政职能。例如，1994年以前，中央银行贷款占国有银行政策性贷款的比重一直保持在70％以上，在1994年成立了三大政策性银行之后，这一比重虽然有所降低，但中国农业发展银行的绝大部分运营资金仍然来源于中央银行再贷款。截至2003年6月末，农发行向人民银行再贷款余额为6315亿元⑥，占其全部贷款余额的比重高达90％。如果完全以西方国家规范的部门分工为衡量标准，就会得出中国政府职能部门之间存在越位与缺位、变异与扭曲的结论，但如果以中国特定的国有制安排、以改革的客观历史进程为前提和标准，这种职能交叉又具有一定的必然性与合理性。“中央银行在某些方面履行政府财政的功能受制于政府的某些宏观经济政策，也是难免的，有时甚至是必要的。”⑦
其二，转轨时期各种矛盾具有特殊性与复杂性。转轨时期各种矛盾的成因较为复杂，既有市场性因素，也有体制性因素和政策性因素，并且不同的问题彼此交织、盘根错节。例如，中国目前大量的失业，除了与西方国家具有共性的周期性失业、一般的结构性失业以外，更主要的原因在于国有企业改革的深化、战略性结构调整、二元经济结构使农村剩余劳动力的转移与城市工业化的进程脱节，等等。在社会保障制度很不健全的情况下，高失业率将影响中国政治经济的稳定和体制转轨的顺利推进；又如，这一时期的总量问题与结构问题、国有企业问题与国有银行不良资产问题、失业问题与两极分化问题等互相渗透和制约。矛盾的特殊性与复杂性决定了任何一个问题都非一个部门、一种政策单枪匹马所能解决，而是必须由多个部门协调配合共同追求。
3．金融制度安排使中央银行追求多目标成为必然。首先，中国人民银行的独立性较弱。从1984年中国人民银行专门行使中央银行职能以来，其独立性大致经历了两个阶段。第一个阶段是1984年至1995年，在这一阶段人民银行无论在货币政策的决策权还是执行权方面几乎都没有独立性可言。第二阶段是从1995年《中国人民银行法》出台至今，人民银行相对于财政部及政府其他部委、地方政府的独立性有了明显的提高，增强了在货币政策执行过程中的抗干扰力，相应地拥有了较独立的货币政策执行权。然而，是否拥有相对独立的货币政策决策权才是判断中央银行独立性强弱的一个更重要的标志。目前我国的中央银行在行政上隶属于国务院，无论在名义上和实际上都没有独立的货币政策最终决策权，关于利率、汇率、准备金规定等重大问题的决策权还在国务院。例如，2003年8月，中央银行在上报国务院的存款准备率调整方案中，拟将准备率调高两个百分点，但国务院批准的是将其从6％提升至7％，即只同意调高一个百分点，以保护经济快速增长的势头。我国中央银行较弱的独立性决定了货币政策真实目标的选择、货币政策的制定和实施必然从属于政府的有关国民经济发展规划，要受到政府多元宏观经济目标的约束并最大限度地服务于多目标。
其次，以国有银行为主体的高度国有化的金融机构体系是实现多目标的重要载体。从产权结构来看，四大国有银行长期保持着单一的公有产权。在业务上由中国人民银行负责，在出资人上由财政部负责，在涉及高级管理人员的经营违法犯罪上由金融纪委与监察部负责，作为国有企业又接受国家审计署审计，国有银行董事会成员的任命也由政府做出，董事长由各行的党委书记兼任。从管理体制看，国有银行实行“一级法人制”，即商业银行在建立任何分支机构时，都由总行全资设立，分支机构都不具有独立的法人资格，只是在总行授权范围内开展业务和经营活动，实行集中领导、统一管理。这种垂直管理体制便于总行对各分支机构进行直接有效的控制和管理。单一的公有产权结构和“一级法人制”使国有银行成为贯彻政府和中央银行的政策意图、实现多目标的重要载体。虽然在2004年初，国家对国有银行的股份制改造已经开始推进，但只要政府对四大银行保持着控股权，后者就无法完全摆脱来自于政府和中央银行的多目标约束。
以上分析表明，在转轨时期，我国不具备以币值稳定为单一目标或首要目标的基本条件，货币政策追求多目标既是政府设计的一种隐性的制度安排，是一种客观事实，也是一种无奈的选择，是中央银行在整个转轨时期难以摆脱的硬约束。中央银行与其以单一目标之名行多重目标之实，不如立足于中国现实的政治、经济、金融背景，明确将币值稳定、经济增长、增加就业、经济结构均衡、国际收支平衡五个目标纳入其最终目标集。
四、货币政策选择多目标的可行性
1．多目标之间是对立统一的关系
货币政策多目标之间有区别、冲突，但并不必然是相互排斥的，而是存在对立统一的关系。一个目标的实现往往以其他目标的实现为条件，追求某一个目标未必要以牺牲所有其他的目标为代价，因而我们不应当也不能够将多目标截然割裂而单独强调某个目标。如转轨时期互为因果、交错并存的总量矛盾与结构矛盾决定了集约式的经济增长与经济结构优化两大目标之间是有可能协调的；在经济萧条和通货紧缩时期，实施适度扩张的货币政策，既可以促进经济增长和结构调整，还可以增加就业，又不会引发通货膨胀，导致币值不稳，可谓“一箭多雕”。进一步而言，在一定的条件下，某些看似矛盾的目标之间也存在相反相成的关系，“相反，故二者有必要同时列为目标，以求制衡；相成，故二者有可能并列为目标，以求共济”。正如商业银行经营的“三性”原则之间虽有矛盾，但仍然可能创造最佳组合一样，货币政策多重目标之间也可能形成最佳组合，至少可以追求一个次优组合。
从实践结果来看，多目标或其中的若干目标在某些时期是有可能同时实现的。如在20世纪80年代初期，我国经济出现高增长，而通胀率保持在较低水平。二战后曰本经济实现了较长时期的高速增长，在20世纪50年代中期恢复到战前水平，20世纪60年代经济进入高速增长时期，以年均10％的速度迅猛发展，在20世纪60年代末成为西方第二经济大国，而同一时期物价水平却保持相对稳定。消费物价在1955年至1960年保持1％的上涨率；批发物价从1955年至1972年，成功地保持在年平均上涨率1％的水平⑧。直至1969年，固定汇率制下的稳定物价、持续发展和国际收支平衡这三个货币政策目标之间，没有发生二者择一或三者择一的矛盾。此外，在20世纪90年代，美国创造了近10年的低通膨胀与高增长并存的纪录。
2．确定货币政策的首要目标和次要目标
增强货币政策多目标的协调性首先必须区分一定时期内经济中的主要矛盾，按照“两害相权取其轻，两利相权取其重”的原则，确定货币政策的首要目标和次要目标。中央银行在追求首要目标的同时，应尽可能兼顾次要目标。如果首要目标与某些次要目标之间的确存在难以避免的冲突，则“舍鱼而取熊掌也”，政府可以通过其他宏观政策的配合来缓解或弥补次要目标的损失。此外，在不同的时期或在一定条件下经济中的主要矛盾和次要矛盾是可能相互转化的，因而从发展的观点看，中央银行应按照相机抉择的原则，根据不断变化的经济金融形势灵活调整货币政策的首要目标。
3．设定货币政策的长期目标集与短期目标集
在转轨时期，我国的经济周期相对于成熟的市场经济国家而言比较短，一般不超过5年。并且，我国的宏观经济计划以五年为一个周期，所以，我们可以把5年作为划分短期与中长期的界限。货币政策的长期目标集是包含经济可持续增长、长期币值稳定在内的相对稳定的双重目标集合，并且这两个目标之间是并列关系，因为在长期中，币值稳定与经济增长同等重要。短期目标集是多元的、动态的，该集合的元素由上述五个目标构成，有主次之分，其先后次序处于变化之中。
货币政策多目标之间的矛盾主要体现在若干短期目标之间，而每一个短期目标与两个长期目标之间则没有矛盾，短期目标尤其是首要目标的实现是长期目标实现的前提。另外，两个长期目标之间是互为条件，互相促进的，无论在理论上还是在实践中都能够协调和兼容。区分货币政策长短期目标集的意义在于中央银行能够较好地兼顾目标在短期内的灵活性与中长期的相对稳定性，有利于更全面地把握多目标之间的关系，从而增强其协调性。
4．以目标区间取代目标单值
为了增强货币政策多目标的兼容性和中央银行操作的可行性，可以将经济增长、币值稳定、增加就业这三个目标加以量化并确定适度目标区间，以域值取代目标单值。既可以直接设定目标区间，也可以先确定一个中间值，再确定波动幅度，找到区间的上下限，即临界点。如果GNP增长率、通货膨胀率、失业率的实际值落在目标区间内，则表明目标基本实现，此时央行可以保持均衡性货币政策。反之，如果落在区间之外，即实际值高于上限或低于下限，表明目标没有实现，央行应视实际值与目标值的差异对原有的政策方向和力度做出调整。
注释：
①《中央经济工作会议在京召开(1999年)》，《人民日报》，1999年11月18日第1版。
②《江泽民朱镕基在中央经济工作会议上讲话》，人民网，2001年11月29日。
③周小川：《兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮 全面促进中央银行工作》，中国人民银行网站，2003年8月5日。
④《全面把握宏观经济调控的四个主要目标》，中国人民银行网站，2003年7月31日。
⑤资料来源：《中国统计年鉴》，(1999)、(2000)。
⑥《农发行简介》，中国农业发展银行网站。
⑦刘锡良：《中国经济转型时期的货币政策研究》，32页，西南财经大学出版社，1998。
⑧铃木淑夫：《日本的金融政策》，15页，中国发展出版社，1995年。
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