党内民主的制度缺失及对策，本文主要内容关键词为：缺失论文,对策论文,党内民主论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目前党内民主的制度缺失
鉴于1958年以来党内民主制度不健全以致党内民主生活极不正常给党和国家造成的损害，我们党自十一届三中全会开始重视和强调党内民主制度建设，并取得了长足进步。但不容讳言，目前的党内民主还是低度的，且带有不小的缺憾，它不能满足广大党员群众对民主的需要，也不能适应从革命党向执政党的转变，更不能起到引领和推动国家及社会民主进程的作用。党内民主的不足，主要不在于党员或党员领导干部民主意识的淡薄，而在于确保民主的制度缺失。目前党内民主的制度缺失主要表现在四个方面：
(一)党内民主已有的基本制度不太完善。
党的代表大会制度是党的根本制度，它规定了党的代表大会是全党的最高权力机关，是党内一切权力的最终来源。当前党的代表大会制度并不完善，其所内具的政治功能并没有得到很好的发挥。党的全国代表大会虽然名为全党的最高权力机关，但它并不能经常充分地发挥最高领导机关的作用。因为党章规定党的全国代表大会每五年召开一次，每次会期约一周。会议结束后，代表各自回到原来单位，不再聚集开会。代表大会实际上不存在了。因此代表大会原本所应承当的职能也就无从履行了。由代表大会选举产生的中央委员会成了实际上的最高领导机关。但中央委员会也是一个庞大的非实体性组织，一年最多开一两次会，决定四五件大事。这些大事也并非真正在这短短的几天时间里决定，在中央委员会开会之前，这些大事的讨论、酝酿就已进行，也已有了倾向性意见，召开中央委员会只是为了通过关于这些大事的倾向性意见。这样，党内实质性的领导权力事实上就悄悄地转移到中央政治局及其常务委员会。而政治局又不是常设机构，于是，政治局常委会就在事实上最终掌握了权力，它在事实上发挥着实质性的领导作用。中央高层是如此，地方和基层也是如此。党内重大事项的决策，重大工作任务的部署，重要干部的任免、调动和处理，一般都是常委会或书记办公会研究决定的，谈不上党代会决策。这就是目前我国党内被无数政治口号掩盖着的实际权力结构，它与党章规定的权力结构恰成悖反。
与党的代表大会制度相关联而存在的党内选举制度也有许多不完善之处。党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”但是当前党内选举的民主性体现得非常不够，实际选举过程中还存在许多不规范或暗箱操作的现象。举其要者有四：一是党内民主选举太过间接，委托——代理关系接续得过长，因此而模糊了党员的主体意识，也淡化了代表的责任意识。二是民主选举的竞争性不足。有的选举只有“选举”之名，而无“选举”之实：或者搞等额选举，选举人没有选择余地；或者搞领导“内定”，使选举变成一种纯粹形式；有时虽然也实行差额选举，但存在“陪选”现象。三是选举行为存在诸多不规范现象。有的地方在选举实施细则中规定，共产党员代表不允许参加联名推荐候选人的活动，不准接受联合推荐候选人的提名，在被提为候选人的情况下，应主动放弃提名。有的地方选举办法规定：在有党员代表参加联合推荐候选人的情况下，党员代表不计入提名人数。更有甚者，有的地方和领导对选举进行赤裸裸的权力干预。四是对选举结果缺乏应有的尊重。在选举过程中的组织意图落空之时，有的地方往往会宣布重选，直到选出上级领导机关和组织部门内定的人选为止。有的上级党组织对下级选出的领导人届期不满就随意调动。这些情况都严重违反党章规定，不符合党内民主精神。总之，与党外民主选举相比，党内民主选举相形滞后。
(二)党内权力运行和事务处理的民主体制机制欠缺，这主要表现为规范决策权的民主体制机制不健全。
众所周知，集体领导和民主决策是我们党一贯强调的政治原则。为了体现这一原则，我们特别规定了党的领导机关实行的是集体决策、集体负责的委员会体制。委员会的成员地位平等，权力相等，一人一票，一票一值。作为委员会主持人的党委书记并不享有比其他委员更多的权力。然而现实中的党委领导体制多多少少有些变异，变得近似于首长制。党委书记和其他委员之间原本平等的政治关系变成了上下级之间的领导与被领导关系。决策过程中，党委书记的意志具有比其他委员更大的影响力。举手或投票表决时，虽然表面上也是一人一票，但由于事先的工作和党委书记所具有的不可挑战的权威，党委书记总能为自己争取到多数而使自己成为多数派。这样一来，名义上的平面式权力结构就悄悄地转变成一元化的等级性权力结构。现实中的党委无可怀疑地存在书记集权的现象。就以书记的用人权为例。用干部，毫无疑问属于重大事项。按规定，“凡属重大决策，都必须由党委集体讨论，不允许个人说了算”。但现实中，一些党委书记的用人权多有不规范之处。他们完全可以在不违背干部任用工作程序的表象下肆意操纵干部任用，采取多种运作方式，利用自己所特有的强势权威，把个人意志变成党委集体意志。有的在提名推荐时，以自己心目中的人选为标杆，圈定范围，设定条件，对民主推荐结果变换手法为我所用。符合自己意图的就讲尊重民意；不符合的，就以不能简单以票取人为借口予以否决。有的在听取考察情况汇报时，对自己想要提拔的人选听得多、问得多、正面评价多；有的在沟通酝酿时，事先渗透个人意向；有的在讨论决定时抢先发言定调，有倾向性的介绍拟任人选的情况；有的搞唯我独尊，听不得不同意见，在常委意见发生分歧时强行拍板。这些现象的出现固然与领导人的素质、性格有关，但根本的还是与权力运行、事务处理的民主体制机制欠缺有关。另外，党内主要领导干部的集权专权还与我们一味地过多地强调“一把手”负总责有关。“一把手”们为了承担起沉重的责任，也不得不更多地集权专权。
(三)党内权力监督机制有所缺漏。
现代政治学早已证明了权力的腐败倾向。英国历史学家阿克顿说：“权力导致腐败，而绝对的权力导致绝对的腐败。——官阶职位使它的掌握者变得伟大，这是世间最大的谬论。”人类到目前为止还没有一个组织能够避免腐败病菌的感染。我们党也不是生活在真空中，党员的素质、思想、觉悟也很不一样，再加上其他种种原因，使我们党目前处于腐败的高发期。遍览各地腐败案例，我们可以发现：腐败的发生固然与当事者的思想变质有关，但毫无例外也都与党内权力监督机制缺漏有关。因此防止腐败固然要加强对党员领导干部的思想教育，提高他们拒腐防变的理性自觉和抵御能力，但更重要的是加强对党员领导干部的权力监督。我们不能寄希望于他们没有贪念，没有滥用权力的心理冲动，而只能寄希望于有一套健全的权力监督机制，使他们不敢贪不能贪，使滥用权力的心理冲动受到最严格的规约。然而正是在这方面，我们的监督机制是有所缺漏的。首先是党内权力运行不够公开。权力运行不公开使得各类监督主体无法有效展开监督。其次，党的各级代表大会虽然都选举产生纪律检查委员会，但现行的体制格局限制了纪委功能作用的发挥。纪委作为一个专门负责纪律检查的权力机构却要受同由党的代表大会选举产生的全委会的领导，从而在事实上成了全委会的从属机关。纪委的自主性严重不足。它虽然也隶属上级纪委，但更主要的是隶属同级党委。上级纪委只负责批复备案和指导工作，而同级党委对它却有实质性的领导力，纪委的主要负责人是由同级党委推荐的，纪委的人财物配置也是由同级党委控制的。这就使党章赋予纪委对同级党委的监督职能无法实质性地履行。另外，制度上虽然规定上级纪委有权对下级党委进行监督，但上级纪委对下级党委的工作情况一般是不了解的，于是就形成老百姓所说的“看得见的管不着，管得着的看不见”的局面。这样就使党委尤其是党委主要领导干部处于虚监或弱监的境地。当权力运行处于暗箱状态时，或当监督权事实上受辖制于所要监督的那个权力时，权力的规范化运用就全凭掌权者的公心一片了。可以想像，这该有多玄啊！
(四)党员民主权利实现机制和保障机制缺损。
党员是党的原始组成分子，是党的政治力量的最终来源。他们是党内民主的主体，所谓党内民主，从根本上说就是由广大党员当家作主。党的各级领导组织是广大党员为更好实现当家作主的权利而建立的权威性机构，它们的职责就是组织、主持和支持广大党员当家作主。党员的主体性决定了党员具有许多不可剥夺的民主权利。我党历史上每一个党章都有关于党员权利的规定，十六大通过的党章确认党员有八项权利，并规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。”尽管有政治上的一再强调，然而在现实生活中，党员的权利始终得不到有效的保障。我们对党员的义务谈论较多，而对权利关注较少；促使党员履行义务的机制、措施较多，而确保党员实现权利的渠道、程序较少。侵犯党员民主权利的现象时有发生。比如党章赋予党员“有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”之权利，有“对党的工作提出建议和倡议”的权利。但在实施过程中，基层党员和下级党组织的反映意见的途径因没有制度的保证往往是不畅通的。上级组织吸取下级意见建议因缺乏制度保证而流于形式，下级党组织和党员的意见建议能否被采纳取决于上级党组织的随意性而不是因为制度的强制性。讨论议案时，一些主要领导偏好“家长制”“一言堂”，追求一呼百应，容不得不同意见和反对意见。也有的领导自恃多数，滥用多数的权威，恣意侵害少数的意见和权利，以致出现许多思想家为之忧虑的“多数的专制”。在对违纪党员进行处分时，违纪党员缺乏陈述和申辩的渠道和事后救济的机制。其实，党员的民主权利，不仅要有党章上的确认，更要有具体健全的机制，否则，所谓民主权利只能是画饼充饥。对党员民主权利的侵犯，其政治破坏性很大。它首先破坏了党内民主的基础，使党内民主成为空中楼阁；其次破坏党员参加党内政治生活的积极性主动性，破坏党员对党组织和党内工作的感情和热情，导致党员对政治生活的冷漠；再次，还破坏党内政治决策的前提条件，使政治决策更容易失误。
二、健全党内民主制度的基本思路
党内民主制度建设不仅关系到共产党自身生存与发展，而且也关系到国家及社会的稳定与繁荣。我们必须有思想认识上的紧迫感，但又不可以草率从事。对党内民主制度建设来说，任何理想主义浪漫主义都是极为有害的。我们不能从理想出发，不能从应然状态出发，而必须从现实出发。要始终看到，我们是在一个超大规模国家，在一个制度规范不太健全还非常需要强有力组织实现稳定的国家进行执政党内的民主制度建设，因此，任何建设措施都必须在“对稳定不会产生不利影响”或“有助于实现稳定”这一边界条件的严格约束下进行考量和选择。因为在这里，稳定压倒一切，“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”
有鉴于此，我们在加强党内民主制度建设时，必须明确一些基本的价值原则：
一是要充分照顾到历史的延续性。
我们党在历史上除一些特殊时期外，总体上还是比较重视党内民主的，也有一些党内民主比较活跃的时段，并形成了党内民主的一些优良传统和作风，如集体领导、群众路线、批评与自我批评等。这些传统凝聚了全党的智慧，超过任何个人的理性力量。因此，我们不能斩断历史传统的根脉，凭空进行理性主义式的建构，而必须深入到历史，去挖掘传统的内在价值，从传统中获得制度建设的启示和灵感。当我们的党内民主制度建设有源远流长的历史传统作基础时，党内民主制度就获得了一种基于历史的合法性，也因能获得历史经验的支持而能更有效地运转起来。
二是要充分利用现有的制度资源。
目前我们党内已经存在一些民主的制度安排，如党代表大会制度、纪律检查监督制度、选举制度、民主评议制度、民主生活会制度等等。它们是党内民主制度建设必须特别倚重的制度资源。因为这些制度具有结构性的合理性，所存在的只是一些非结构性的缺陷。因此，党内民主制度建设绝不可以打碎或撇弃现有制度安排进行所谓全新的制度规划，而必须在保持制度总体结构稳定的前提下进行民主体制或机制的因应性创变。在这方面，我们要大胆借鉴英国政府体制改革中“旧瓶装新酒”政治技艺，充分利用现有的制度资源推进民主的政治生活。
三是要实施调适性的渐进式变迁。
对于庞大的制度体系，我们的理性实在无力全面彻底地去发现其内在的缺陷，也不能系统地规划出一个完整的替代性制度结构。从本质上说，我们根本无法做到对制度进行有明确方案的全盘改造，而只能头痛医头脚痛医脚，摸着石头过河。每次改革都只是针对那些最突显的弊端，所采取的措施也只是调适性，经过无数次的改革和调适，制度体系也最终会发生结构性变化。这虽然显得有些缓慢，却是最为有效，可以最大限度地减少改革的阻力，避免大规模的制度替换所可能带来的政治震荡。
依据上述理念，我们认为当前党内民主制度建设可以采取的一些现实性举措是：
1.实行党的代表大会常任制。
现在的党代表大会名不副实，它名为党的最高权力机关，但实际上并不能真正起到最高权力机关的作用，因而人们也不把它视为最高权力机关。事实上一个如此庞大的会议组织也很难作为权威机关有效运转。既然如此，就应考虑在代表大会中选出一部分常任代表，组成一个常设性机构，接受代表大会的授权，行使最高领导权、最高决策权和最高监督权——一个真正掌握政治实权的权威机构。党员代表大会由一个“名不副实”最高决策性机构变成政治授权性机构和政治评价性机构。代表大会常任制并不是一个新设想。恩格斯就曾考虑“应当坚持每年召开一次党代表大会，”“让党员哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般说来也是重要的。”那时，党的组织规模不大，党员人数及其代表有限，每年召开一次代表大会还是有可能的。这里恩格斯虽然是针对代表大会而言，但其所表达的“党的最高权力机构应比较经常举行”之意还是明显的。我党历史上也曾提出代表大会常任制的设想。邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中还分析了代表大会常任制的优势，认为：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难以达到的。”“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作，因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”遗憾的是这种切实体现民主的制度安排并没能坚持下来。新时期，党先后在全国11个县市区进行试点，大多取得良好效果。目前要求实行党代表大会常任的呼声越来越高。党的十六大政治报告顺应舆情，指出“要扩大在市、县进行党的代表大会常任的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”我们相信，代表大会常任制将会成为党内民主制度建设的必然之举。
2.在党的代表大会常设机构领导下，构筑负责政治决策贯彻落实的执行委员会和负责监督的纪律检查委员会，并建立相互之间的权力制约关系。
现代民主政治的一条重要原理就是权力必须有一定程度的分立和制约。权力由谁掌握固然重要，但更为关键的是权力有没有分立。诸权合一也许会有一定优势，但其产生的政治弊端往往更大。人类政治生活中，没有监督的权力必然导致腐败，而没有权力的监督也无法防止腐败。因此，从某个角度看，分权是民主政治的规律。但考虑到我们长期存在的权力一元化的政治传统，也考虑到中国共产党在领导社会主义现代化建设中的独特巨大作用，我们不能实行多元化的政治权力结构，不能在根本层面上有分权性的制度安排，而必须坚持党的代表大会常设机构的一元化领导。但在此之下，负责执行的机构和负责监督的机构应有平等的横向分权和制约。这些年来党的纪检机构在监督同级党委时之所以显得步履维艰行为迟重，主要原因就在于它在事实上受到同级党委的辖制。这既与政治权力的授受关系不一致，也和民主政治的原理原则相违背。因此改革的方向是弱化目前作为决策机构的党委的决策权力，使之变成一个由党的代表大会常设机构产生的单纯执行性机构，它与同由党的代表大会产生的纪律检查委员会构成相互监督相互制约的关系，分别向党的代表大会及其常设机构负责。
3.在负责政策贯彻落实和日常事务管理的执行委员会实行严格的委员会制。
在党政分开的制度格局中，党所处理的多为宏观的政策性事务，技术性和时效性相对较弱，因而在负责政策落实和日常事务管理的执行委员会也可以实行严格的委员会制。一般的执行委员会由5—7人组成，各委员地位平等、权力相等，按少数服从多数原则进行日常决策，决策的政治与法律责任也由执行委员会集体承担。执行委员会的主任只享有程序性权力，负责主持委员会会议，安排议题讨论程序和宣布集体决策结果，除此之外不再享有比其他委员更多的实质性权力。
4.在党内实行直接民主选举制度。
民主的本质是选举，没有真实的选举也就可以说没有民主。当今世界，直接选举是一个趋势。它要比间接民主选举能够更好体现人民主权原则的精神，更好地密切政治委托人和受托人之间的关系，从而有力地增强政治委托人的主人翁意识和受托人的服务意识责任意识。目前我们党虽有6800万党员，但在人口总数中比例并不大，而且相对说来党员素质比较高，他们都是社会各个阶层和职业的优秀分子。因此如果说在人大和政府系统各层级都实行直接选举条件还不够成熟的话，那么在党的系统，各层级实行直接民主的条件是比较成熟的。首先可以做到的是各级党的代表大会代表由该区域内全体党员直接选举产生，党的代表大会常设机构的成员则由代表大会的代表选举产生，再由党的代表大会常设机构选举产生执行委员会和纪律检查委员会。其次，各级党代表大会的代表候选人由下级党代表大会及其常设机构推荐，也可以由党员联名推荐，还可以党员自荐，三者比例以各占三分之一为宜。另外，非常任党代表选举常任党代表以及党代表大会常设机构选举执行委员会和纪律检查委员会的选举机制也要在现有基础上不断创新和完善。其基本做法是：①坚持组织提名和党员提名相结合，扩大候选人范围，并采取一些措施努力增强组织提名候选人的胜选率。②一定要坚持差额选举，并适当扩大差额选举的比例。目前广东省一些地区出现了“非对抗式民主竞争”选举引起了全国人大的关注，有可能成为《选举法》修正内容。③规范选举中的宣传介绍行为，使各个竞选者处于公平竞争的平台上。
5.构建保障党员民主权利的新机制。
目前党章关于党员民主权利有明确规定，缺乏的是实现这些民主权利的机制。因此，构建有利于党员实现民主权利的机制是党内民主制度建设的重要一环。在这方面，当前及今后急需努力的是三大机制：①围绕着党员知情权利，完善党务公开机制。公开是民主的前提条件，没有公开而奢谈民主是非常可笑的。因此，为了保障党员的民主权利，党内事务必须最大限度地予以公开，运用国家法律和党纪党规确保党务公开的正常运作和持久运行。②围绕着党员的参与权利，完善党务决策机制。党内任何重大问题的决策都必须走群众路线，都要有完善的机制让广大党员参与讨论发表意见。决策部门有义务听取党员意见，并对党员意见的处理情况作出说明。任何党员不因通过组织程序发表的意见而受到追究。③围绕着党员合法权益，完善相应的申诉控辩机制。党员若有违纪行为，理应受到党纪处分。但是在党纪处分过程中，本着爱护党员、保护党员合法权益的旨意，我们要引进听证程序，要建立党员的申诉控辩机制，使党纪处分更加公正，从而更好地达到党纪处分的预期目的。