我国旅游产业促进政策的制定与实施——利益相关者视角分析，本文主要内容关键词为：视角论文,旅游产业论文,利益论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游产业涉及食、住、行、游、购、娱众多行业，具有涉及面广、与其他行业关联度高的特征。因此，在旅游产业促进政策的制定实施过程中，要综合考虑旅游产业利益相关者的利益，在它们间谋求利益均衡、权责对称的结果。
一、旅游地的利益相关者分析
根据Bryson和Crosby的定义，利益相关者是“受一件事的原因或者结果影响的任何人、集团或者组织”。① 在运用利益相关者理论分析旅游产业促进政策制定时，要着重研究在旅游产业发展的过程中，相关的利益者有哪些，其法定代表是谁，哪些利益相关者是核心利益相关者，以及他们之间相互博弈达到均衡的过程。根据Swardbrooke的研究，可持续旅游的主要利益相关者包括：当地社区(直接在旅游业就业的人、不直接在旅游业就业的人、当地企业的人员)、政府机构(超政府机构、中央政府、当地政府)、旅游业(旅游经营商、交通经营者、饭店、旅游零售商等)、旅游者(大众旅游者、生态旅游者)、压力集团(环境、野生动物、人权、工人权利等非政府组织)、志愿部门(发展中国家的非政府机构、发达国家的信托和环境慈善机构等)、专家(商业咨询家、学术人员)、媒体等。②
依据我国的现实国情和旅游发展的实际情况，宋瑞将旅游产业的利益相关者分为旅游开发商、政府(政府中的经济及旅游部门)、当地社区(当地居民及当地民间组织)、压力集团(政府环保局、媒体机构、科研所及学校、环境、野生动物、人权、工人权利等非政府组织)、旅游者五类。他们在旅游地的旅游发展过程中，有各自不同的观点和目标，而且这些观点和目标是相互冲突的。政府在制定相关的旅游产业促进政策时，就是要通过政策的激励和引导使得各群体(包括强势群体和弱势群体)在旅游产业发展上达成共识。在旅游产业的不同发展阶段，各个利益相关者的重要程度是不同的，对旅游产业发展施加的影响也是不同的。而且随着旅游产业发展的不断完善，这些利益相关者的角色也在变化。③
根据Mendelow的观点，对利益相关者的分析要从两个方面作出判断。首先，要判断每一个利益相关者对特定旅游政策发表建议和施加影响的兴趣程度即他们的利益要求；其次，要判断每个利益相关者是否有权利来维护他们的利益。因此，利益相关者分析要将利益相关者分为四类，④ 如图1所示：
图的右上方是指对旅游政策的影响大、感兴趣程度高的核心利益相关者，主要包括政府和旅游开发商；图的右下方是指对旅游政策的影响力较小，但对其兴趣较大的利益相关者，主要是指当地社区；图的左下角是指对旅游政策的影响力小、关心程度低的群体，主要是指旅游地以外的社区或组织；图的左上方是指那些对旅游政策影响力很大，但对其兴趣不大的群体，主要是指压力集团。它们对旅游发展的兴趣不高，但如果忽视他们的利益，他们会运用他们的职权去阻挠旅游政策的施行，这时他们就转换了角色，成为了核心的利益相关者。
随着旅游产业的发展，旅游利益相关者的角色会发生改变，原来对旅游影响微弱的群体有可能成为核心的利益相关者。例如在北京的2005年圆明园湖底防渗事件上，一些学者对圆明园湖底防渗的批评被新闻媒体公开后，引起社会公众的极大关注，在公众、媒体、科研机构的压力下，由国家环保局主持了圆明园湖底防渗事件的听证会，来论证圆明园湖底防渗工程的合理性。因此在旅游地利益相关者的分析中，要采用动态分析方法，使得由利益相关者分析制定的旅游产业促进政策具有实用性和操作性。
二、中国旅游产业发展历程与利益相关者关系
在旅游产业的利益相关者的动态分析中，可引入旅游地的生命周期理论来研究主要的利益相关者角色的转变。一个典型的旅游地生命周期由三个阶段组成，即导入期、发展期和成熟期。⑤ 结合中国旅游产业发展的历程，我们对旅游产业各阶段关键利益相关者角色转变曲线进行解释，⑥ 见图2：
(一)导入期：政府完全主导旅游业的发展；核心利益相关者为旅游开发商
我国旅游业是在外事接待的基础上发展而来，在改革初期及20世纪90年代中期以前，旅游基础设施匮乏，市场机制不健全，各项法规制度不完善，通过政府来主导旅游业的发展，能有效地调动社会的各项资源，促进旅游业及社会经济的快速发展。在旅游产业发展的导入期，政府期望大力发展旅游来促进当地经济的发展，解决当地的就业、贫困等社会问题，特别在我国的广大中西部，旅游业的发展肩负着“旅游扶贫”的任务，所以政府制定旅游产业政策的出发点是如何招商引资，通过吸引外来旅游开发商到旅游地投资开发来带动旅游地的经济发展。
这一时期，由于中央及地方政府的众多优惠政策和中国整体经济的蓬勃发展，使得我国旅游产业得到较好的发展。但由于政府旅游产业政策的制定没有兼顾到其他利益相关者的利益要求，导致了在旅游产业的发展过程中，旅游利益的分配不均，以及旅游开发商对旅游资源过渡开发等不良事件频繁发生。
(二)发展期：政府有限主导旅游业的发展；当地社区和压力集团转化为核心利益相关者
20世纪90年代中后期以来，随着旅游业的蓬勃发展，旅游供给的瓶颈问题基本得到解决；我国经济秩序逐步完善，市场机制的作用逐步体现。政府对旅游业的发展采用引导的方式，弱化对旅游业微观层面的管理，将一部分政府职能转为旅游行业协会来完成，旅游政策的制定综合考虑当地社区和旅游开发商的利益。
在旅游产业发展的导入期出现的一系列问题，如开发商对旅游资源的过度性开发，物价飞涨以及一些色情、博彩行为的发展造成当地社会风气败坏等问题，使得当地社区对旅游业的不良发展持反对意见。所以，在发展期政府在旅游产业促进政策的制定上，应关注当地社区的反应，对一些不健康的旅游产品和项目进行禁止，另一方面，通过税收、土地使用等优惠政策来引导“绿色、生态旅游”的发展，促进旅游产业的优化升级。与此同时，随着法律制度的完善，压力集团(主要是环保、文化、园林、宗教部门)对旅游产业发展的影响力也逐步增强，虽然它们对旅游业的发展积极性不大，但如果忽略它们的利益要求，它们会运用权力去阻挠旅游业的发展。
(三)成熟期：政府规制旅游业的发展；各种利益相关者的作用和影响都比较明显，不能忽略任何一个利益相关者的利益要求
这时旅游地经济比较发达，旅游产业秩序井然，政府的作用进一步弱化，退位为规制。各种利益相关者的作用和效果都比较明显，具有表达各自利益要求和权力的平台和代言人，忽略任何一个利益相关者，都不利于旅游业的可持续发展。在旅游产业的发展方面，政府的功能限制在旅游产业方面的公共产品供应和旅游市场监督和执法上。
综上所述，不同的旅游发展阶段，涉及的利益相关者不同，各利益相关者的参与程度也不同。利益相关者的参与程度要受到他们对旅游事件的兴趣程度和表达权力能力的影响。
三、从利益相关者角度分析我国旅游产业所处阶段及核心利益者
(一)中国旅游产业——现处的发展阶段
截止2005年，我国入境旅游人数达到12029万人次，旅游外汇收入达到292.96亿美元，国内旅游出游人数达到12.12亿人次，国内旅游收入达到5286亿元，国际国内旅游业总收入为7686亿元，公民出国(境)人数达到3103万人次，各项统计指标均创历史新高。⑦ 具体统计数据见表1：
表1 2005年中国旅游业发展情况表
计量单位 2005年
2004年同比增长(％)
UNIT2005 2004
GROWTH(％)
旅游入境人数 万人次 12029.23 109063.82 10.32
VISITOR ARRIVALS 10，000
#外国人
万人次 2025.51
1693.25 19.62
FOREIGNERS
10，000
香港同胞 万人次 7019.38
6653.89 5.49
HONGKONG 10，000
澳门同胞 万人次 2573.41
2188.16 17.61
MACAO10，000
台湾同胞 万人次
410.92368.53 11.50
TAI WAN PROVINCE 10，000
过夜旅游者人数万人次 4680.90
4176.14 12.09
TOURISTS(OVERNIGHT VISITORS) 10，000
国际旅游(外汇)收入亿美元
292.96257.39 13.82
INTERNATIONAL TOURISM RECEIPTS
100MnUS$
国内旅游人数 亿人次12.12 11.02 9.98
DOMESTIC VISITORS 100Mn
国内旅游收入
亿元
5286.00
4711.00 12.21
DOMESTIC TOURISM RECEIPTS100Mn RMB
旅游业总收入
亿元
7686.00
6840.00 12.37
TOTAL RECEIPTS OF TOURISM100Mn RMB
资料来源：中国旅游网http://www.cnta.com/32-lydy/2005/lytj/2005-1.htm,2006-4-6。
近6年来，我国出境旅游人次数、入境旅游人次数、国内旅游人次数都稳步增长，见表2：
表2 2000-2005年三大旅游市场人次数统计表⑧
2000 2001 2002 2003 20042005
入境旅游人次数(亿人次)0.83 0.89 0.98 0.92 1.091.20
出境旅游人次数(万人次) 1047.26 1213.31 1660.23 2022.19 2800.00 3102.63
国内旅游人次数(亿人次)7.44 7.84 8.78 8.7011.0212.12
资料来源：国家旅游局，《中国旅游统计年鉴》，中国旅游出版社，2000-2005年。
将2000-2005年三大旅游市场人次数的增长情况用折线图来分析，如图3，2000-2005年三大旅游市场增长图，可以发现除去2003年“非典”的影响，2001，2002，2004，2005年三大旅游市场的增长速度均超过5％；2001-2005年入境旅游的平均增长速度为7.96％；2001-2005年出境旅游的平均增长速度为24.46％；2001-2005年国内旅游的平均增长速度为10.62％。
资料来源：国家旅游局，《中国旅游统计年鉴》，中国旅游出版社，2000-2005年；中国旅游网，《2005年中国旅游业发展情况》，http://www.cnta.com/32-lydy/2005/lytj/2005-1.htm,2006-4-6。
近5年来，旅游产业中的饭店业、旅行社业、景区业的资产总额、固定资产投资等经济指标稳步增长；旅游产业的规模和总收入持续增长。见表3：
表3 2000-2004年旅游业主要经济指标
年份2000 2001 2002 2003 2004
旅游总收入(亿元) 4519 4995 5566 4882 6840
固定资产原值(亿元) 6473.62
7791.91
8239.20 8439.22 4726.99
个数
6029 7358 8880 975110888
星级饭店
固定资产(亿元) 1717.08
2153.62
2672.37 2915.55 3227.37
营业收入(亿元)
603.70763.32914.43
983.16 1238.67
个数
8993 10532 115521336115339
旅行社固定资产(亿元)
365.92415.47412.25
387.86
424.38
营业收入(亿元)
469.95589.80710.67
652.79 1017.82
景区和旅游车
个数
5100 5870 6122 7205 6823
船公司及其他
旅游企业
固定资产(亿元)672.42
762.06924.37 1037.83 1075.24
资料来源：国家旅游局，《中国旅游统计年鉴》，中国旅游出版社，2000-2005年。
附注说明：表3中2004年旅游业固定资产原值4726.99亿元，变少的原因是由于统计口径发生变化，2004年以前，旅游业固定资产原值的统计包括社会旅馆和非星级饭店的固定资产；而2004年旅游业固定资产原值的统计扣除了社会旅馆和非星级饭店的固定资产。
将2000-2004年的旅游总收入和星级饭店、旅行社、景区和旅游车船公司及其他旅游企业的增长情况进行分析。2000-2004年，旅行社和星级饭店的数目持续增长；除去2003年非典的影响，2000，2001，2002，2004年星级饭店、旅行社、景区和旅游车船公司及其他旅游企业的固定资产值、营业收入和旅游总收入都持续增长。
从以上数据分析可知，我国旅游产业近5年来，三大旅游市场(出境旅游、入境旅游、国内旅游)的增长速度均在5％以上，旅游产业规模和旅游总收入也保持持续稳定增长(2003年受非典影响，除外)，旅游产业的发展处于发展期。
(二)现阶段的核心利益相关者：当地社区、压力集团、旅游开发商
改革开放27年来，我国经济得到了蓬勃的发展，市场机制基本建立起来，旅游产业也得到了长足的发展。但近年来，前期旅游产业发展过程中的众多问题开始暴露出来。在一些区域，旅游产业的发展导致当地物价的飞涨以及社会风气的败坏，使得当地社区对旅游产业的发展持敌视态度。除此以外，在旅游业发展的初期，当地政府为了招商引资，给旅游开发商提供了一系列的优惠政策，这对吸引外来资金，促进旅游产业快速发展起到了积极的作用，但是这种制度安排忽视了其他利益相关者的利益要求。在旅游产业发展到一定阶段，当地社区、压力集团的权力得到体现和加强时，他们要求对旅游开发的利益重新进行分配。
现阶段，当地社区、压力集团(主要是环保、文化、园林、宗教部门)通过他们的职权直接影响旅游的决策过程；而旅游者、民间的环保、人权、文化等非营利组织更多通过新闻媒体间接地对旅游决策施加影响。
所以，现阶段当地社区、压力集团和旅游开发商为旅游发展过程中的核心利益相关者。与此同时，其他利益相关者(旅游者、民间非盈利组织、媒体等)的影响力也不断增强，如果在旅游开发过程中，忽视了他们的利益，他们有可能运用他们的权力去阻挠旅游的发展，这时，其他利益相关者就转化为关键利益相关者。
四、基于利益相关者角度提出我国旅游产业促进政策的建议
(一)政府利益的体现——引导旅游产业快速、健康发展
1、政府职能从完全主导转化为有限主导。
政府要不断弱化自身的经济职能，将微观层面的职能转由市场机制去完成，通过旅游产业政策来引导调控旅游开发商和旅游企业的经济行为，从宏观方面把握旅游产业空间布局、旅游产业结构、旅游产业战略定位、旅游战略目标等全局性的问题。
2、进行制度创新，成立中国旅游发展基金会。
旅游产业已成为我国第三产业中的龙头产业，促进旅游产业的健康稳定发展，对我国经济的稳定发展有重要意义。墨西哥政府为促进旅游发展而成立的国家旅游发展基金会，对我国旅游业的发展有一定的启发作用。该会是一个非营利性组织，由中央银行、财政部、旅游局、文化、宗教、园林等相关部门的官员担任旅游基金会的董事，共同决议旅游项目的开发。旅游基金会通过旅游开发，获得土地溢价收益，进行旅游业的基础设施开发、改造和社区建设以及旅游项目的滚动式开发，来促进旅游业的可持续发展。⑨
3、利用经济杠杆来引导“绿色、生态旅游”等亲环境类旅游产品的发展；完善法律制度禁止“色情博彩”等不健康旅游活动的开展。
对“绿色、生态旅游”等亲环境类旅游产品的旅游项目开发，应制定优惠的信贷政策、土地使用政策、税收减免政策、降低市场准入门槛等政策来激励旅游开发商，促进旅游业的可持续发展。⑩
完善旅游法律制度，对那些败坏社会风俗的“色情博彩”等不健康旅游产品进行禁止；不断完善环境法规建设，对当地生态环境破坏大的旅游企业进行处罚，促进旅游业的协调发展。
4、将财政拨款的旅游资金主要投向区域性的准公共旅游产品，诸如旅游基础设施、旅游人才培养、旅游区域形象等准公共产品。
扩大财政对旅游的专项拨款，重点建设公共性强的旅游基础设施、旅游人才培养工程的建设；对那些涉及面广、基期投入大的区域性公共项目可以采用BOT(修建、经营、转让)、PPP(公私合营)等方式加快旅游项目的建设，这样一方面能缓解国家的财政压力，另一方面能满足社会其他利益相关者的利益要求。
5、规划先行，确定旅游产业在国民经济中的战略定位，对旅游资源进行合理的开发和利用，走可持续发展的道路。
制定高标准的发展规划，确定旅游产业在国民经济中的战略定位、战略目标、战略措施、战略重点等。这对我国旅游产业的健康持续发展具有重大意义。好的规划可以保证旅游行业的发展有章可循。在规划指导上，要注重对生态环境、旅游资源的保护，防止旅游资源的过度开发。
6、严格环境监控政策。
在旅游业的开发中，要制定严格的环境监控制度。不能再走先污染、后治理的老路，在旅游产业的发展上，不能以破坏环境为代价，尤其要警惕在旅游开发中的“开发性破坏”。①促进旅游区管理体制改革，建立健全旅游项目环境影响评价机制，严格旅游开发环保审批程序，建立环境影响责任制。②确立旅游资源开发的基本指导原则，提高规划、开发和管理的水平，制定使规划、设计、建设、管理更好地符合资源和环境保护要求的环保政策。③建立对资源破坏和环境污染的开发行为的制约政策，建立社会监督、社区监督的机制，推行旅游资源、环境保护的各级地方官员责任制度。④推行旅游资源环境保护补偿制度。⑤建立社区居民、旅游者资源环境保护教育培训和参与制度。(11)
(二)旅游开发商利益的代言人——旅游协会
中国旅游协会成立于1997年，在运行的过程中，其职能还没有得到应有的强化，政府的色彩太浓，对旅游行业其他利益相关者的利益要求关注不够。因此旅游协会应尽快脱离政府的行政体制，成为旅游行业的自律组织。一方面，它要代表广大中小旅游企业的利益与政府对话，反映旅游企业的合理要求；另一方面，它要积极协调沟通旅游企业间的关系，为旅游企业的兼并、联合提供帮助，在旅游业内的产品定价、企业竞争、旅游产品质量等方面，制定行业标准，实现行业自律。
(三)利益相关者协调机制：公证制度的完善
在旅游产业的发展过程中，针对政府、旅游开发商、其他利益相关者(主要是旅游者、当地社区、压力集团)三方的动态博弈过程，要建立一个相互制约的机制，来平衡他们间的利益。即政府对旅游开发商进行审批或核查来监督开发商的行为，政府和开发商的行为会影响其他利益相关者，而其他利益相关者可通过听证会的形式对政府和旅游开发商的行为和决策进行监督和评审。(12) 如图4所示：
旅游决策的听证会可由政府的旅游主管部门主办，邀请旅游者、媒体、当地社区、环保文化部门代表、专家等各方面的人士对旅游决策的科学性进行论证。其论证过程和结果由新闻媒体公开，接受社会舆论的监督和评判。
注释：
①Bryson.J.M.and Crosby,B.C.Leadership for the Common Good.Tackling Public Problems in a Shared-Power World.San Francisco:Jossey-Bass,1992.
②Swarbrook,J.Sustainable Tourism Management.Washington.D.C:CABI,1999.
③宋瑞：《我国生态旅游利益相关者分析》，《中国人口资源与环境》，2005年第1期。
④Mendelow A.Proceeding of second international conference on information systems.Cambridge,1991.
⑤Butler R W.The concept of a Tourist Area Cycle of Evolution:Implication for Management of Resources.Canadian Geographer,1980,24( 1) :5-12.
⑥龚箭：《旅游目的地投资环境的营销分析》，武汉大学旅游管理专业硕士学位论文，2005年。
⑦中国旅游网：2005年中国旅游业发展情况，http://www.cnta.com/32-lydy/2005/lytj/2005-1.htm,2006-4-6。
⑧国家旅游局：《中国旅游统计年鉴》，中国旅游出版社，2000-2005年。
⑨张广瑞、魏小安等：《2003-2005中国旅游发展：分析与预测NO.4》，社会科学文献出版社，2005年。
⑩刘雪梅、保继刚：《从利益相关者角度剖析国内外生态旅游实践的变形》，《生态学杂志》，2005年第3期。
(11)白廷斌：《不发达地区旅游产业政策的目标取向与内容框架》，《云南财贸学院学报》，2005年第4期。
(12)张峰等：《城市经营：理论、实践、典型案例》，中国工商出版社，2003年。