日美“再编”协商与日本安全战略调整，本文主要内容关键词为：日美论文,日本论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年5月1日，日美外交与国防部门负责人举行安全协商委员会会议（简称“2+2”会议），发表了《日美实施再编的路线图》①，最终确定了驻日美军及自卫队“再编”即重新部署的日程与计划。本文拟就日美“再编”协商的缘起、经过及内涵做一梳理，在此基础上对其中透射出的日本安全战略调整趋势予以揭示。
一、“2+2”机制与“再编”协商
“再编”协商是由日美两国在最高首脑、外交与国防部门负责人以及事务级等三个层面上加以推动的整体过程。其中，居于中间层次的日美安全协商委员会(SCC)发挥着承上启下的关键作用。
SCC成立于1960年，是日美安全关系早期调整的产物。战后，日美形成了“美主日从”的同盟关系，其基础就是1951年签署的《日美安全条约》。上世纪50年代后半期，日本要求修改该条约以提高日美之间的“对等性”。1960年签署的新《日美安全条约》便是两国安全关系“对等化调整”的产物。在新条约中，美军单向防卫日本的条文被修改为日美共同防卫日本的相互合作条文，另外还增加了“事前协商条款”。这就意味着在加强安全合作、防止彼此摩擦等方面，美国需要比以往更多地与日本进行事前协商。SCC就是在这一背景下应运而生的日美安全事务协商机制。然而，SCC仍鲜明地反映着“美主日从”的不对等性：日方出席者是外相和防卫厅长官，而美方则只由驻日大使和太平洋军司令出席。
冷战结束后，日美关系在新的国际环境下进入了新的调整阶段。上世纪90年代初，日本凭借其与美国经济差距的缩小等有利条件，积极谋求建立日美“对等伙伴关系”以及在国际事务中发挥更大作用。美方对此做出了积极反应。1990年6月，贝克国务卿向来美出席新《日美安全条约》签署30周年纪念活动的安倍晋太郎特使提议，把SCC中的美方代表升格为国务卿和国防部长。同年12月，日美就此交换有关文件，以此纠正了SCC的不对等局面，使之成为两国外交和国防部门负责人出席的新“2+2”机制。1994年3月，日美举行了首次调整后的“2+2”会议，并形成每年举行1-2次磋商的惯例。②
多年来，SCC在日美安全合作中发挥了重要作用。两次《日美防卫合作指针》（1978年和1997年），均由该委员会确定并公布。平时，SCC负责“就促进日美两国政府间理解、强化安全领域合作关系以及构成日美安全基础等问题进行协商”，并由SCC及其下属的日美安全高级事务协商(SSC)以及专事“日美地位协定”协商的日美联合委员会进行政策磋商和情报交流。1997年新《日美防卫合作指针》制定后，日美又决定建立“总括机制”和“调整机制”。其中，“总括机制”以SCC为顶点，由包括防卫合作小委员会(SDC)、共同计划研究委员会(BPC)等在内的五级机制构成，并于1998年桥本内阁时期正式启动。
2002年12月，日美“2+2”会议在华盛顿举行。会后发布的《共同宣言》提出：应就日美同盟的方向性、两国角色及任务、兵力及兵力构成等问题进行探讨。③这一《共同宣言》开启了日美两国就驻日美军及自卫队“再编”即重新部署问题进行协商的进程。
究其原因，2001年“九一一”事件发生后，布什政府开始对美国全球军事态势进行调整，即以应对恐怖袭击等新的威胁和危机为目标，充分利用军事技术进步，大力推动旨在强化美军机动性和灵活性的军事变革。2003年11月，布什表示要“与同盟及友好各国”就全球美军部署调整进行协商。第二天，小泉首相表示将积极配合美国的这一调整。在两国领导人的推动下，驻日美军及自卫队“再编”协商被提到了议事日程。2004年7月，川口顺子外相与鲍威尔国务卿举行会谈，就“再编”问题交换了意见。同期，日美展开了数次审议官（准副部长）级和局长级的事务磋商。④
然而，由于日本政府忙于审定国内相关法案，加上外务省与防卫厅之间存在分歧等因素，致使起初的“再编”协商举步维艰。外务省对“再编”态度消极，欲把“再编”限定在有限范围之内；防卫厅则主张积极推动日美同盟“重新定义”，在缩减驻日美军基地的同时大力增加日本的军事作用。两者在2004年秋参议院预算委员会上还就《日美安全条约》中“远东条款”的解释问题发生了分歧：外务省主张严格遵守此前关于“远东条款”的解释，维持现有日美安全体制，拒绝美陆军第一军团司令部移到日本座间；防卫厅则要求不拘泥于原有体制，而使日美安全同盟得到实质性的强化。⑤
直至2004年秋，事态才出现转机。当年9月，日美首脑在会谈中明确了“维持美军威慑力和减轻（日本）当地负担”的基本原则。⑥10月，美国副国务卿阿米蒂奇与日本外务省事务次官竹内行夫在战略对话中就先协商“整体理念”、后协商“单个案件”的“再编”协商步骤达成了共识。⑦同月，鲍威尔国务卿与町村信孝外相再次确认了这一方针。⑧从2004年底到2005年初，日美首脑、外长及防长以及事务级进行了多轮会谈，最终确定了双方尽早举行“2+2”会议、推动“再编”进程的方针。
经过一系列会谈的铺垫，日美“2+2”会议于2005年2月19日在华盛顿召开，并发表了《共同声明》。⑨这标志着日美“再编”协商正式启动，并已就“再编”的“理念”达成了共识。
“再编”协商的下一阶段是从“理念”过渡到“具体个案”，即就“再编”方案进行协商。为了就此形成一个“中期报告”，日美先后召开了近十次审议官级会议。但因美军基地迁移问题等棘手事项以及8-9月间日本出现众议院“邮政政局”，直到10月下旬双方才就“中期报告”达成一致。2005年10月29日，日美再次举行“2+2”会议，发表了有关驻日美军“再编”的“中期报告”——《日美同盟：为了未来的变革和再编》。⑩
以该“中期报告”为蓝本，又再经过若干次事务级磋商，日美于2006年5月1日举行了“2+2”会议，发表了关于“再编”的最终报告——《日美实施再编的路线图》。
二 “再编”协商三阶段的内涵
日美安全体制“再编”协商历经三阶段。第一阶段是确认日美同盟在新安全环境下所要追求的“共同战略目标”；第二阶段是为达此目标两国明确各自的“作用、任务、能力”；第三阶段是为落实上述目标而制定并实施“再编”计划。
第一阶段：确定“共同战略目标”
2005年2月日美“2+2”会议的《共同声明》，在对新国际安全环境做出评估后，发表了“日美共同战略目标”，包括地区12项目和全球6项目，其中，日美首次在联合文件中提出要密切关注中国的军事动向，并把台湾问题列为共同关心事项。这标志着日美同盟的对华防范战略开始从“模糊化”转向“清晰化”。此举也是为第二和第三阶段协商埋下伏笔，即为冲绳美海军陆战队的继续存在寻找根据。
第二阶段：明确“角色、任务、能力”
2005年10月的“2+2”会议《中期报告》前篇提出：“为了应对现时安全环境下的多种课题”，双方定出以下两大“重点领域”来探讨自卫队与美军的“作用、任务、能力”，即：(1)日本的防卫以及应对周边事态（包含新型威胁及多种事态）；(2)旨在改善国际安全环境的措施。关于(1)，该报告列举了日本对本土的防卫及美国的相关支援，还有日美对“周边事态”的共同对应以及日本的支援责任等；关于(2)，该报告列举了为达成“日美共同战略目标”所要追求的灵活“能力”，以及两国的紧密合作和政策协调等。
基于此，双方确定了应加以强化的安全合作领域，如防空、反导、反恐和防扩散、后方支援、非战斗人员退避、维持海上交通安全、维和以及人道救援、交通运输设施共用等活动。同时，作为“平时强化两国合作态势应采取的必要措施”确定了以下两项内容：一是政策及运用方面的调整、计划研究作业的推动、情报合作的提高等；二是为了提高自卫队和美军共同活动效果而加强相互运用性、扩大共同训练机会、日美共用日本自卫队及驻日美军设施、强化弹道导弹防御(BMD)合作等措施。这些措施触及了同盟的核心和软件部分，对强化日美安全合作具有实质性的推动作用。
第三阶段：推动兵力态势再编
2005年《中期报告》的后篇制定了关于“再编”的具体方案。报告强调的两大目标原则是“维持威慑力”和“减轻当地负担”。为实现此目标，又强调了八点“指导意见”。其主要内容有：通过再编及调整作用、任务、能力来强化能力，强化日美司令部之间的协作功能，定期举行共同训练及演习，共用自卫队及美军设施和区域，“再编”驻日美军基地等。在此基础上，经过对部分内容的具体化及技术性调整，半年后的2006年5月终于达成了“再编”的最终协议——《日美实施再编的路线图》。
《日美实施再编的路线图》提示的“再编”方案主要包括以下内容。
1.强化司令部功能。
强化司令部功能是实现自卫队与美军一体化的关键举措。为此，一是在2008年美国会计年度之前建成设在座间兵营的驻日美陆军司令部，以此改善美陆军司令部的能力；二是陆上自卫队中央快速反应集团司令部将于2012年度（日本会计年度，下同）迁入座间兵营。另外，日美空军司令部将加强协作。日本航空自卫队航空总队司令部及其相关部队将于2010年度迁入横田机场，与美第五空军司令部相邻。横田机场强化防空及反导方面的调整功能，以便确保自卫队与驻日美军之间的连接性以及相互运用性。此外，采取具体措施落实横田机场的军民共用及管制权移交日方等计划。
2.“再编”冲绳美海军陆战队及其基地。
(1)建设普天间机场替代设施。日美将在边野古岬及其两侧水域建设普天间机场的替代设施，预计在2014年前完成。(2)兵力削减与迁入关岛。约8000名美第三海军陆战队机动展开部队（ⅢMEF）的成员（主要是各司令部指挥机关）及其家属9000人将在2014年之前从冲绳迁往关岛，转移费用预计达到102.7亿美元，其中日方已表示将负担60.9亿美元。(3)土地的返还及设施的共同使用。日美双方将在2007年3月前就此制定详细计划。
3.航母舰载机从厚木机场移往岩国机场。
为了确保美航空母舰及舰载机的前方展开能力，美第五航母航空团（包括F/A18等飞机）将在2014年以前从厚木机场迁往岩国机场。海上自卫队的部分飞行队（包括EP-3等飞机）则将从岩国机场移驻厚木机场。普天间机场的KC-130空中加油飞行队将以岩国机场为据点，海上自卫队鹿屋基地则整备并提供飞机训练及展开用的必要设施。CH-53D直升机将从岩国机场迁往关岛。
4.共筑导弹防御系统。
新的美军X波段雷达部署地选在航空自卫队车力分屯基地，2006年夏季之前完成操作部署，美军PA-3反导导弹也将尽早部署在驻日美军设施并投入使用。
5.训练的转移及分散。
为了提高共享效率、减轻基地转移所带来的影响，驻日美军的训练将从嘉手纳机场、三泽机场以及岩国机场等三个设施逐渐向其他日本自卫队军用设施分散。
三 “再编”中的日本安全战略调整
“再编”达成最终协议后，小泉、安倍等日本政要对此做了如下高度评价：“改善了日美安全体制，强化了日美同盟，减轻了冲绳等地方自治体的负担”，“日美同盟关系进入了一个新纪元”。(11)
然而，从“再编”协商过程可以看出，起初日本政府内并无清晰、统一的“目标意识”。如前所述，外务省与防卫厅的意见明显不同。这项“再编”究竟是1996年《日美安全保障联合宣言》以来的延续和调整，还是一个全新的设想及开端呢？对此，日本政府内部存在着各种不同的意见。与此相关联，日本决策层面对着如下更为深层次的问题：日本是否应紧跟美国全盘调整自己的安全政策？能否相应担负更大的责任和义务？是否会卷入美国“新保守主义”者们的带有风险性的世界战略？如何处理“再编”与《日美安全条约》的“远东条款”以及宪法禁止的“集体自卫权”等相关条约与法律框架的关系？如何应对可能由此而起的恐怖袭击以及周边国家的警惕？
日本政府之所以最终做出政治决断并积极推动“再编”，除了有反恐、维和的“大义名分”以外，“减轻地方负担”以及所谓“维持驻日美军威慑力”也成为其冠冕堂皇的理由。然而，日本显然有着这些理由以外的更深层次的安全战略考虑。额贺防卫厅长官在2006年5月“美军再编研讨会”上致辞时一语道破了玄机，那就是：“我们把美军的再编当成良好机遇，从考虑自己的国家战略、防卫战略或安保战略出发，以主动积极的姿态解决此问题”(12)。简言之，就是日本找到了借“美军再编之机”来增强其对周边邻国的遏制能力并推进其大国战略的“路线图”。
冷战结束以来，随着“走向政治大国”日益成为其明确的国家战略，日本加紧推行着强军路线。面对“九一一”事件以来美国军事战略调整和军力建设的效应以及中国日益提升的综合国力和国际地位，日本日益重视提升军事因素在对外战略中的分量和比重，谋求以军事力量作为国际斗争的直接手段和实现政治大国的有效资本。
在军事及安全领域要求日本“分担负担”，原本就是战后美国对日政策的重要组成部分。“九一一”事件后，美国更加看重日本，要求日本为其全球范围内的军事行动提供更大的支援，鼓励日本在亚太乃至全球安全事务中发挥更大作用。针对中国的迅速发展，美国正在重新调整和加强其在西太平洋的军事部署，将亚太美军部分指挥权集中到日本，欲把日本作为棋子来牵制和防范潜在的战略对手，确保其对东亚的控制和影响。
布什政府的全球战略调整和对日政策取向，使日本感到可以借强化日美同盟加快“军事崛起”。小泉上台以来，一直加紧调整日本的安全防卫战略，其意在于搭乘驻日美军“再编”和日美同盟强化之便车，为加速提升日本的大国地位铺平道路。具体而言，其战略意图包括以下几个方面。
第一，加速走向军事大国，积极谋求“军事崛起”。在“再编”协商过程中，小泉反复向美方表示：“日本将承担对自身安全所应承担的责任”，“与美军基地整缩连动，应增强自卫队的作用及任务”。(13)额贺防卫厅长官则言明：“美军再编，自卫队也要变革。”(14)按照“再编”协议，自卫队除利用与美军联合训练、共筑导弹防御等手段提升军力外，还将部分接收美军撤出后留下的基地和填补战区空白。
第二，提升日本在日美同盟中的军事地位与作用，借以增强国际影响力。在支援美军全球战略的名义下，日本力图提升其干预地区和全球安全事务的能力。“再编”协议加强了日美司令部协作功能，提高了双方的联合指挥和作战能力，从而加速了日美军事一体化进程。日本的意图是创造条件使自卫队在支援美军的名义下提高对外投放能力，更多、更深入地参与地区乃至全球军事行动。额贺对此并不讳言：“通过再编，日美同盟不仅对日本防卫，还要对地区稳定、反恐对策、确保能源供应及海上通道的安全发挥作用。”(15)
第三，欲通过“挟美抑华”来争夺东亚地区主导地位。在“再编”协议中，中国和台海问题首次被列为日美共同战略目标的对象，“干预台海、制衡中国”成为日美同盟的关注重点和战略指向。这也清晰地昭示着日本防卫战略的一个“质变”。此举的战略意图十分明显，即试图通过军事高压手段遏制中国武力解决台湾问题的可能性，并借此继续牵制中国的和平发展与统一进程。这意味着，日美共同干预台海问题、遏制中国的双边机制演进到了一个质变的新阶段。2005年以来的历次“2+2”会议的共同声明，都照例要表示一番对“中国军扩”的关注，强调亚太地区仍然存在着“不透明性和不确定性”，极力渲染所谓的“中国威胁论”。实际上，“再编”协议中航母及舰载机的前移、导弹防御合作计划都包含着紧盯中国的成分。日本显然是借日美“再编”之机构筑防范中国的体系，谋求以此掌握东亚地区主导权。
基于以上目的，小泉内阁采取了加紧说服地方自治体、编制预算和整备法制等措施，来竭力支持“再编”计划。然而，日本的如意算盘很可能是一出“与虎谋皮”的危险游戏。日本在锐意争取的“威慑力”上虽可得到某种战术成果，但在更为宏观和根本的对美“自主防卫与对等同盟”却要面临“战略牺牲”。
诚然，上世纪50年代以来，日美军事同盟从形式上确实经历了从美国单方面保卫日本走向美日共同保卫日本、再走向美日联手干预亚太安全事务的发展过程。长期以来，日本也一直试图以积极为同盟做“贡献”来显示自己的存在价值，以图改变日美安全体制的非对称结构，构筑权力分享或对等伙伴型同盟。前防卫厅长官大野功统在达成2005年10月《中期报告》后还曾自豪地宣称：“日美同盟过去一直是美军保护日本，从现在起进入了日美为维护世界和平与改善安全环境而共同做出努力的时代。”(16)
然而，以日美不对称的同盟架构及军力关系来看，军事一体化程度越深，合作机制越紧密，美国控制日本自卫队的能力也就越高。通过“再编”，双方司令部指挥体系将实现部分密切结合，加上为了强化“共同运用”的计划制定、设施共用、训练协同、反导合作、情报共享等实际举措，自卫队无疑将进一步让出部分指挥权而遭“变相收编”，未来美军对自卫队的指挥、协调权将大为增强。另外，、此次“再编”的一大看点还在于：美军企图引入大量现代高科技兵器，减少对前方展开兵力的依存，进而构筑不受同盟关系约束的灵活军事反应态势。把冲绳海军陆战队中枢机构从冲绳前沿转移到关岛，据认为也是为了规避潜在对手的战略导弹打击以确保司令部系统及其兵员的安全，进而把关岛建设成第二岛链上的战略力量投送中心。通过如此“能收能放”的军事部署，美军无疑会对自卫队实行更加自如的掌控和利用。
二战后，美国一直以一整套制度安排与战略运作保持了对日本的有效控制。通过2005年以来的三轮“2+2”会议磋商，美国又一次如愿以偿地使日本成为其推动新全球战略进程中的马前卒。在此前提下，美国或许将放纵日本修改“和平宪法”，支持日本加强军备并在同盟架构内承担更大的防务责任。但是，这并不能掩盖问题的实质，即驻日美军司令部正在强化其统辖日本自卫队的指挥中心的功能。在近期内，日本将被作为美国亚洲战略第一线加以定位和使用，自卫队则将被更加牢固地绑在美军的战车上。
日美在“2+2”共同声明中一再声称“日美同盟是维护亚太地区和平与稳定的不可或缺的基础”。但“再编”显然正使日美同盟日益增强其攻击性和排他性。如此同盟无疑将给亚太局势增添新的隐忧。它不仅不能成为地区安全机制的基础，而且只会给亚太安全形势带来新的不稳定因素。
注释：
①该报告的日文内容详见日本防卫厅网站http://www.jda.go.jp/j/news/youjin/2006/05/0501-j02.html/。
②以上两段内容参见金熙德《日美基轴与经济外交》（中国社会科学出版社，1998年）第七章。
③参见日本外务省网站http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/usa/hosho/kyoji-021216.html/。
④『產経新聞』2003年11月27日。
⑤『產経新聞』2004年10月22日、“共同通信”2004年10月21日。
⑥『產経新聞』2004年9月23日。
⑦『共同通信』2004年10月12日、22日。
⑧『読売新聞』2004年10月24日。
⑨日文内容详见日本防卫厅网站http://www.jda.go.jp/j/news/youjin/2005/02/0219-2plus2/03.htm/。
⑩同上。
(11)『產経新聞』2005年5月2日，共同社2006年5月8日電。
(12)日本防卫厅网站http://www.jda.go.jp/j/news/2006/05/20.htm/。
(13)『產経新聞』2003年11月7日、“產経新聞”2004年11月21日。
(14)日本防卫厅网站http://www.jda.go.jp/j/news/2006/05/20.htm/。
(15)同上。
(16)日本防卫厅网站http://www.jda.go.jp/j/kisha/2005/10/31a.htm/。
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