房地产业的可持续发展和宏观调控，本文主要内容关键词为：房地产业论文,宏观调控论文,可持续发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 导语
自1998年新一轮以住房商品化为主要目标的房产改革以来，中国的房地产业得到了前所未有的发展，不仅成功走出了90年代初期投资过热所带来的短暂萧条时期，而且克服了1998年亚洲金融危机所带来的负面影响，成为中国经济发展的一个重要推进器。随着中国成功地加入世贸组织、大量外资的投入和一系列改革的深入，房地产业在进入21世纪之后继续呈现出蓬勃发展的态势。但是伴随着房地产业的迅猛发展，由于政策设计缺陷和房地产市场不健全所带来的一系列问题也日益凸显。虽然房地产业作为国民经济重要组成部分，为国民经济快速、健康、持续发展作出了重要贡献，但是房地产业在推动经济发展的同时，也消耗了大量的资源。因此走可持续发展的道路是房地产业发展的必然选择，然而在目前的客观条件下，市场又不会自发地推动行业朝着可持续发展的目标前行。所以，必须充分依靠政府宏观调控的力量，借助法律的、经济的和行政的手段，来推动房地产业朝着可持续的方向发展。
2 房地产业非可持续发展的成因
虽然可持续发展战略是中国基本的国家发展战略，房地产业走可持续发展的道路也是一个必然趋势，但是这十多年发展的客观状况证明了中国房地产业发展所走的却是非可持续发展的道路。这种生态的非可持续性主要表现在房地产业发展主要是依靠对资源和环境进行掠夺式的开发来实现的。在发展过程中，房地产业往往采取的是对土地资源扩张式的开发、对能源等工业资源消耗式的使用等非可持续的方式来满足过度的需求。中国房地产市场发展不成熟、影响房地产业发展的制度安排不够合理、现阶段宏观调控政策存在偏差是造成这一现象的主要原因。
2.1 房地产业非可持续发展的市场成因
伴随着以市场化为导向的住房制度改革的进行，市场化已经成为中国房地产业发展的主要方向。通过市场来推动房地产业的深入发展似乎已经成为人们的共识。但是中国房地产业发展实践证明，市场在通过其高效的自发调节机制解决房地产业已存在的问题的同时，也是造成房地产业的非可持续发展的主要因素。
首先，过于依赖单一的市场调节手段是导致目前房地产业非可持续发展的重要原因。造成这一现象的原因有两点：一方面，单一的市场调节手段无法解决“外部性”的问题。无论是土地资源的保护，还是对能源的节约利用，这种可持续的房地产开发方式都对整个社会发展具有真正的外部效应。但是对于房地产开发主体而言，这种外部效应没有办法单纯地通过市场调节内化为自身的经济利益，开发主体既不用为自己造成非可持续的后果付费，又不能从自己可持续开发的行为中获利。在这种情况下，选择非可持续的手段获取短期高额的利润就成了他们最优的选择。另一方面，单一的市场调节手段具有较强的滞后性。虽然市场能够通过价格杠杆对稀缺资源进行保护和有效利用，但是这种调节并不像经济模型中描述的那样能够在瞬间实现，它需要经历一个较长的时间。这种调节往往并不像支持者们认为的那么有效，对于土地资源这样较为特殊的资源尤其如此①。人们往往为了追求最大的市场价值而忽略了土地资源的生态适宜性。这样就出现了以生态价值换取经济价值，不顾生态效应的破坏式开发现象。
其次，规范的房地产市场尚未建立，房地产业的发展过于短视是加剧房地产业非可持续发展的主要原因。虽然中国房地产业经过了十多年的发展，房地产市场已经初步建立并且迅速发展，但是由于不完善的外在制度和不成熟的内在制度的共同作用，房地产市场还远未规范，以追逐短期利益为目的的行为在房地产市场上泛滥。这种尚未规范下的短视经济加剧了房地产业非可持续的现状，在土地市场和房产市场上的短期行为尤其如此。
最后，造成房地产业非可持续发展的另一个重要原因是当前过度的消费需求导致房地产业透支发展。过度消费的最直接结果就是需求大大超出了应有水平，使得供不应求的情况长期出现，进而促使房地产供给投入的加大，结果是大大超出了社会、经济、生态所能承受的范围，房地产业呈现出了透支发展的状况。房地产业的透支发展对其可持续发展的负面影响主要体现在两个方面。一方面，对总量的过度需求下的供给盲目扩大，加剧了房地产业对土地、能源、建材等资源的耗用，激励了短期投资行为，不利于房地产业的可持续发展。另一方面，透支发展的房地产业为了满足不断增长的消费需求，往往忽视了对影响房地产业能耗的建筑工艺等科技水平的提高。
2.2 中国房地产业非可持续发展的制度成因
可持续发展强调的是代际和代内公平、可持续、环境和发展的一体化的原则。而市场在解决公平问题方面具有天然的缺陷，在涉及代际公平的问题时尤其如此；对于追求环境和发展的一体化则更不是市场主体所追求的主要目标。因此，仅仅依靠市场无法有效地实现可持续发展的基本原则，一个良好的制度设计是实现可持续发展的基本前提。而良好制度设计的缺失正是导致当前房地产业非可持续发展的根本原因。它主要体现在土地市场的制度安排不妥、城市规划的刚性约束不强、节能保护政策激励不力三个方面。
土地市场的制度安排缺陷是造成房地产开发过程中无法做到有效利用和保护土地资源的根本原因，是导致房地产业非可持续发展的重要原因。土地市场的制度安排缺陷主要体现在土地一级市场由政府垄断和土地保护“收益——成本”分担的不对等两个方面。这两个制度缺陷使得地方政府在房地产开发及土地利用过程中常常为了获利而忽视对土地资源的保护。
城市规划对于控制城市规模、调节土地用途、均衡城市发展都具有十分重要的作用。然而在中国，城市规划在推动房地产业的可持续发展中却没有发挥应有的刚性约束作用。首先，各职能部门职能重合导致在城市规划的出台过程中“政出多门”。作为城市规划重要组成部分的土地使用规划和城市建设规划分属国土资源管理部门和建设管理部门，这种“政出多门”的直接结果往往是规划之间存在冲突，其结果自然是无法实现有效规划城市进而约束城市房地产业发展的目标。其次，各职能部门权责不清导致城市规划在实施过程中“执行不力”。由于职能重合导致的权责不清，使得各职能部门在实施各自规划过程中没有强力执行的激励，相互推诿成了一个常态，城市规划实施中所碰到的问题自然也就没办法得到及时的解决。“执行不力”的直接结果就是城市规划往往成了一纸空文，其刚性约束作用更加无从谈起。最后，无论是规划部门还是执行部门都没有切实地重视城市规划的刚性约束作用。没有将城市规划看作是一个指导和约束城市发展的有利杠杆，更没有将城市规划与推动房地产业可持续发展相结合。
可持续发展的房地产业往往是以高效的能源利用率为特征。虽然与现阶段房地产市场供不应求、高耗能的建筑和使用方式仍然存在市场的客观现实密不可分，但是我们对节能保护多是政策上的鼓励和宣传，而鲜有具有实际激励作用的制度安排才是主要原因。无论是《中华人民共和国节约能源法》还是《民用建筑节能管理规定》，强调的都是社会主体对能源节约和保护的义务，而没有相应的具体法条对节约能源的行为进行激励，对浪费能源的行为进行惩治。在这种背景下，面对着供不应求的市场环境，开发企业很难有牺牲自身利益去节约和保护能源的激励。
3 房地产业可持续发展的宏观政策设计
要实现房地产业的可持续发展就必须从根本上改变现有的发展模式，从长远来看，既需要有一个规范的房地产市场提供良好的发展平台，又需要建立起合适的相关制度来激励市场主体采用可持续的发展方式进行房地产开发。在当前房地产业非可持续发展现象较为突出的情况下，利用合理的宏观政策在短期内消除房地产业可持续发展的障碍，是推动房地产业可持续发展的一个必然选择。房地产市场发展不成熟、影响房地产业发展的制度安排不够合理、现阶段宏观调控政策存在偏差是造成房地产业非可持续发展的主要原因。在进行宏观政策设计时，必须通过规范市场、完善制度、改革政策三管齐下才能达到推动房地产可持续发展的目的。
3.1 有效利用市场力量推动房地产业可持续发展
虽然市场的天然缺陷决定了仅仅依靠市场力量没有办法解决好公平、环境与发展一体化的问题，也就不能真正实现房地产业的可持续发展，但是一个规范成熟的房地产市场是房地产业可持续发展的前提和基础，同时通过对市场缺陷的改进，仍然可以利用市场力量的优势推动房地产业可持续发展的进行。在这一过程中，必须从内化外部性、建立长期规范的市场和引导过度的需求三方面着手。
3.1.1 内化外部性，激励市场主体
单一市场调节手段的滞后性可以通过强有力的宏观调控手段加以矫正，但是要想有效地利用市场力量调节房地产业市场主体走可持续开发的道路，还必须解决好可持续发展中所存在的外部性问题。一个比较有效的方法就是通过对相关金融和税收政策的设计，将可能产生的外部性内化为经济成本或者收益，以此来激励市场主体投入到可持续开发的模式中来。一方面激励产生正外部性的行为。对那些采用可持续开发模式和技术的企业给予金融和税收政策上的优惠，譬如贷款的便利和适当减免税收的政策；对那些购买相关产品的消费者给予适当的补贴，譬如办理按揭的便利和消费税的减免。另一方面惩罚产生负外部性的行为。通过对减少贷款和提高税收的方法，对大量浪费土地、采用高消耗开发方式的企业进行惩治，提高这种开发方式的开发成本；通过征收高额消费税和提高使用成本等方式，对房地产业的炫耀式消费行为进行限制。
3.1.2 建立规范市场，呼唤长期经济
虽然单一的市场调节手段并不能自发地推动房地产业朝着可持续发展的方向发展，但是一个长期规范的市场经济是房地产业可持续发展的必要前提。而要想推动房地产业实现环境和发展一体化等可持续目标的实现，首先就必须改变房地产市场过于短视的现状，建立起可以不断持续发展的长期经济。
在土地二级市场上，建立起合理的土地增值分配机制，按照对土地投入的多少来分配增值收益。这样，一方面可以达到限制单纯土地投机行为的目的，从而防止土地大量地被作为一种投机品被滥用和浪费②。另一方面，可以有效地激励人们对土地进行长期投入和保护，在获取土地的市场价值的同时，也能够保证土地资源不被破坏，从而为土地市场的长期存在和健康发展打下坚实的基础。最为重要的是在投资者和国家之间合理分配增值收益，可以使得城市基本建设主要投入方的地方政府获得足够的收益，为城市建设提供充足的资金，进而能够为房地产业的发展提供良好的基础设施和环境。
在房产市场，要改变现有的利润增长模式，提升建筑材料对房产价格的影响，强调建筑科技对房产的价值，尤其是绿色建筑材料和建筑工艺对房产的增值作用，其最终目的是推动绿色的、可持续的建筑材料和建筑工艺在房地产开发中的使用。要达到这一目的，既要通过对绿色建筑材料和工艺的研究，进一步降低使用成本，扩大其市场占用率；又要通过对绿色建筑材料和工艺的倡导，改变现有的消费习惯和消费理念，提高绿色房产的受欢迎程度。
3.1.3 引导合理消费，推动健康发展
过度的消费需求不符合健康市场发展的要求，其结果必然是房地产业的透支发展。当前房地产市场的过度消费已经对土地、能源、建材的保护和高效利用造成了极大的危害，从长远来看，不利于房地产业的健康发展，不利于房地产业的可持续发展。要改变这一现状，必须从改变消费者的消费习惯和消费理念入手，促使广大消费者树立起适度消费和合理消费的购房理念。然而合理的消费习惯和消费理念的形成并不能一蹴而就，它需要长时间的积累和培养。在当前条件下，通过税收和补贴两种手段来抑制过度需求是一个较为恰当的办法。
对高档物业和别墅征收较高的物业税被证明是抑制过度消费尤其是炫耀式消费的有力杠杆。对高档住宅和别墅征收较高的物业税可以有效地提高其使用成本，进而迫使少部分不具备消费能力的消费者退出这一消费领域，从而可以从根本上缓解消费者对高档住宅和别墅的过度消费。不仅有利于房地产业自身的健康发展，而且还能促进土地资源的集约利用，推动房地产业的可持续发展。
提供购房补贴和租房补贴也是抑制过度需求的有效手段。通过对购买中小户型房产的消费者提供适当的补贴，可以有效地激励消费者进行合理消费，提高中小户型的市场占有率和需求率，对房地产开发的集约发展具有重要作用，与对高档物业征收较高物业税的做法是殊途同归的。对租房行为进行大量补贴可以彻底扭转市场上“只买不租”或者“多买少租”的不良现象，使市场回归到一个较为合理的“租买比例”上来。这样可以盘活存量住房市场，减少不必要的开发面积，节约宝贵的土地、能源等资源。
3.2 改革不合理的制度，推动房地产业可持续发展
完善合理的长期制度是房地产业健康发展的必要前提，在推动房地产业可持续发展的过程中，无论是保障代内和代际公平，还是要实现环境和发展一体化，都必须借助于一个完善合理的制度基础。既然不合理的制度安排是助长当前房地产业非可持续发展的根本原因，那么在进行宏观政策的设计中，必须把完善现有制度放在首要位置。而改革不合理的土地制度、加强城市规划的刚性约束、加大节能保护的政策激励是当前制度完善的首要任务。
3.2.1 完善土地制度
土地一级市场由政府垄断和土地保护“收益——成本”分担的不对等是土地制度不合理的两个重要表现，这两个制度缺陷共同加剧了土地资源难以得到充分保护的现状。因此，改革土地一级市场，正确设计土地保护制度是当前完善土地制度、推动房地产业开发过程中土地资源保护的重中之重。
改革土地一级市场的关键在于解决政府在市场中角色混淆的问题。政府作为社会公平的主要维护者，在土地一级市场中，应当更多地扮演“裁判员”的角色，主要负责土地政策和土地规划的出台，维护市场秩序，担负起土地资源保护的重任。然而政府对一级土地市场的垄断又决定了政府必须在土地使用权转让市场中充当唯一卖者角色。在这种情况下，将政府土地垄断者与土地使用权转让者这两个角色相分离是解决政府角色混淆的唯一办法。一个可行的方案就是在土地一级市场中充分利用非盈利组织的作用，让它们代替政府承担土地使用权转让者的角色。这样既能保证非盈利组织能够中立地代表土地所有者，保障土地资产的增值，不会造成国有资产的流失；又使政府能够以公正的“裁判员”身份来维持土地市场秩序，履行好保护土地资源的职责。
让土地保护过程中产生的收益和成本相对应是正确设计土地保护制度的首要任务。一方面，土地保护的全局性决定了中央政府应当主动地承担起大部分土地保护的成本。这是因为土地保护尤其是耕地保护其最终目的和宗旨是国家生态安全和粮食安全，虽然从长远来说，地方政府和地方人民是最终受益者，但是从短期来看，这种收益并不明显也不直接，地方政府很难具有土地保护的激励。因而中央政府应当站在全局的高度，通过财政转移支付来推动土地保护工作。另一方面，土地保护的长期性决定了土地保护必须作为一项重要考核目标列入地方政府的政绩考核指标之中。而且这种考核指标不能仅仅是数量上的，它应当是具有前瞻性和可持续性，能够促使地方政府用长期的眼光看待土地保护问题。
3.2.2 加强城市规划的刚性约束
加强城市规划的刚性约束需要从控制城市规模、调节土地用途、均衡城市发展三个方面入手，而要做到这一点必须首先解决好规划出台和实施过程中“政出多门”和“执行不力”的问题。必须将各职能部门相关职能进行有效整合，相关政策和规划能够相得益彰、相互配合，将土地使用规划和城市建设规划合二为一，共同发挥对城市建设和房地产发展的指导作用。在执行过程中各部门能够有机配合，减少执行过程中的职能重复和职能漏洞，使得城市规划能够真正成为一个刚性约束杠杆。
具体到城市规划的设计上，首先应当强调城市规划对城市规模的控制作用，具体到房地产业就应当着力控制土地开发总面积。通过对城市规模和房地产新开发土地面积的控制，减少新增土地的出让，促进存量土地资源的使用，是促进土地资源保护、保障房地产业可持续发展的重要手段。其次应当强调城市规划对土地用途的调节作用。通过对土地用途的调节，鼓励中小户型的开发，减少高档公寓和别墅的开发，推动土地的集约利用和房地产业的集约开发。最后应当强调城市规划对房地产开发模式的引导作用。通过对建筑容积率、公共设置配置等具体指标的规定，保障房地产业开发符合生态和社会发展的需要，体现环境和发展的一体化要求。
3.2.3 加大节能保护的政策激励
能源的节约利用首先必须全社会树立起能源节约的意识。通过政府近些年来的大力宣传，能源节约的重要性可谓家喻户晓，但是在房地产业，无论是房地产建设过程还是业主使用过程中，能源使用状况仍然不容乐观。因而在加大宣传力度的同时，必须出台相应的政策鼓励人们节约能源。
首先，应当通过税收和金融政策的优惠，对那些从事符合生态效益的建筑技术的研究和制造企业给予支持。可以将此类企业类比高科技企业进行税收上的减免和贷款支持，以此来鼓励该类建筑的基础研究和技术开发。其次，对使用此类技术的开发者和消费者给予适当的补贴。通过政府财政补贴来降低新技术应用成本，提高此类技术的市场竞争力和占用率，达到推广新技术，促进开发方式转变的目的。再次，对一些陈旧且对能源高度消耗的技术和设备征收较高的税收，加快此类陈旧技术和设备的淘汰速度。最后，合理提高部分稀缺能源的使用价格，譬如提高暖气的供给价格，这样不仅可以通过价格杠杆激励消费者节约能源，还能促使消费者选用节能式的住宅，从需求层面上推动节能式住宅的开发。
注释：
①由于土地资源的适宜性特征，土地资源用途的转换是单方向的，市场可以很迅速地将农用地转化为建设用地，但是要想将建设用地转化为农用地却是相当困难的，即使转化成功也需要相当长的时期。
②有的学者通过研究认为，高地价并不会导致土地的高效利用，因为高地价常常会导致土地投机的大量出现，而土地投机则会使得大量土地为了增值目的而闲置或浪费。