财产税、税源替代与耕地保护，本文主要内容关键词为：财产税论文,税源论文,耕地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F810.42［文献标识码］A［文章编号］1000－8306（2009）06－0110－07
一、引言
党的十七届三中全会在土地管理制度上提出了“两个最严格的制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。事实上，随着近几年城市化进程的提速和耕地的快速消失，中央政府早在“十一五”规划中已将2010年耕地保有量18亿亩定为必须实现的约束性指标，基本农田要保16亿亩；而且，温家宝总理在2007年度政府工作报告中也重申农业耕地18亿亩的底线不能突破。但是，从实际情况来看，实施的效果远不理想，农地的非农化并没有得到有效的遏制。实际上，目前全国在册的基本农田面积只有15.89亿亩，已经低于上一轮规划确定的16.28亿亩的底线，人均耕地面积由2002年的1.47亩减少到2003年的1.43亩和2004年的1.41亩。[1]
其实，这其中的奥妙就在于地方政府既是土地的保护者，又是土地的违法者。在耕地的保护上，中央政府与地方政府之间的目标发生了偏离现象。中央政府在宏观上承担着国家粮食安全、维护农民利益和保持经济稳定增长的责任；而地方政府则囿于局部利益，把追求经济增长和财政收入作为自己的主要目标。在目前中国实行土地用途管理制度下，要使耕地得到有效的保护，必须使地方政府的发展目标与中央政府的发展目标严格保持一致，最大限度地减少地方政府在土地保护上的违法行为。而要做到这一点就必须从利益结构上加以调整，减少地方政府对土地征用的激励行为。就地方政府和中央政府的利益结构来看，实施财产税对土地财政的有效替代是一种可行之策。
二、我国农地非农化的利益扭曲
国家在农地非农化的运作方式上，主要是通过中长期规划和年度指标控制，在农地保护上采取控制基本农田数量的土地用途管理制度，但在具体操作上，则主要由地方政府来实施。然而，由于地方政府在经济发展的压力和财政困惑的窘迫下，往往使其在土地利用和管理上呈现出严重的利益冲突的角色，其结果自然是地方政府的经济利益不断得到满足，而中央政府土地保护的责任则听之任之。农村集体农民虽然是土地的使用者，但由于农业产业与非农产业比较利益恶化严重，加之农地产权的部分缺失使其维权困难，因而在不考虑未来利益的情况下，也缺乏农地保护的最终激励。由此可见，虽然中央政府农地保护的政策十分明显，但由于农地非农化过程中的利益扭曲，地方政府和农民对农地的保护却轻描淡写。
农地非农化的利益扭曲主要表现在：（1）中央政府从“准公共产品”的角度对农地实行严格的保护，但并没有给予被保护的农地任何代价性补偿，如农地非农化后的增值收益并未真正用于农地保护，农地保护的公共成本私人化。（2）地方政府在“上收财权，下放事权”的同时，没有给予相应的财税来源，在经济发展和城市化深化的压力下，不断地靠捕获农地非农化的“租金”收益来加以支撑。（3）农村集体农民对农地非农化的权益诉求被剥夺，不能获得公正、充足的补偿，在可能的条件下不断地通过土地的非法开发进行抗争，其结果造成农地非农化整体租金价值的缩水。
我国农地过速非农化可能会造成“中央政府上收财权——地方政府以农地非农化弥补财政困境——农地非农化导致失地农民补偿不足——失地农民成为社会问题——中央政府最后负责解决”这样一个不良的城市化过程，因为，在这一过程中，土地价值的开发不完全是由经济发展带来的，所以，要解开农地非农化的利益扭结，真正遏制农地的过速非农化必须做到这样两点：第一，在经济发展的基础上，把财富置于土地存量的基础上，而不是土地增量的基础上，保持财富的可持续性；第二，国家、地方政府和集体农民对农地非农化的开发价值应进行恰当的分割，消除或遏制地方政府对土地征用的利益诱导。而财产税的全面实施为这一问题的解决提供了制度上的可行性。
三、土地财政及其问题
所谓土地财政，是指在目前财政分税制的体制下，地方政府财政收入严重地依赖土地的外延扩张的财政行为。主要通过如下几种途径来实现：（1）通过招、拍、挂的方式直接出让土地获取预算外收入；（2）扶持本地房地产开发，通过房地产业的税收收入来增加本地预算内财政收入；（3）将土地作为廉价的资源诱使境外资金的流入，增加本地的投资和GDP产值，从而分取25％的增值税收入，或者说，粗放化地做大本地GDP产值来获取预算内财政收入；（4）通过土地抵押从银行获取贷款融资。表1和下图显示了1998—2004年地方政府对土地出让收入的情况。尽管2007年1月1日之后中央政府将国有土地使用权出让收入纳入地方政府预算内管理，并实行收支两条线的财政管理制度，对地方政府土地预算外收入的追逐进行有效的遏制，但由于没有从根本上消除对土地财政依赖的制度基础，所以，也不可能从根源上彻底斩断地方政府对土地财政的依赖。
地方政府土地出让面积与收入图
当然，土地财政的形成有其一定的制度背景和基础：非农用地的国有化成为土地财政的前提条件，农地非农化的政府垄断和对失地农民的低成本补偿是其获取土地财政的基础，而分税制财政改革所导致的地方财政的困境则成为地方政府谋求土地财政的根本动因，并为土地财政的全力追求提供了“口实”。1994年的分税制改革是一种不彻底的财政改革，中央政府在上收财权、下放事权的同时，没有给地方政府自主的税收权利，而只是默认地方政府一定的非正式税收权利，比如各种非正式税收的收费权和以控制诸如土地之类稀缺资源获取租金的隐性抽税权，这就为地方政府“土地财政”的形成提供了制度性条件。专门研究中国财政问题的美籍教授黄佩华女士认为，由于地方政府几乎无法控制其税基，他们自然集中精力筹集预算外资金。事实上，各级政府（下至区和乡镇政府）都具有从当地纳税人抽取资金的能力。因为，地方政府对大量的资产拥有所有权，如土地、企业，有时还包括自然资源等等。1996年中期进行的一次全国范围的审计中，发现预算外资金规模超过3840亿元人民币，占当年中国GDP的6％，而当年预算内收入仅为11.3％（1997为12％，1998年为12.5％）。这意味着预算外资金的规模相当于预算内收入的50％以上，占政府可用财力的比重略高于1／3（黄佩华，2001）。[2]而土地批租（出让）直接和间接收入占据了预算外收入的很大比重，在许多情况下，来自土地储备部门的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入（中国土地政策改革课题组，2006）。[3]
目前从世界范围来看，政府对土地的管理一般采用两种方式：一种是土地批租制度，如香港；而大多数国家或地区则采用了另一种方式，即以财产税为财政杠杆的土地管理制度（徐箐等，2004）。[4]由于我国法律规定土地为国家和集体所有，土地不能买卖，所以我国在土地管理制度上也采用土地批租制度。尽管土地批租收入弥补了地方政府财政的部分缺口，为基础设施建设提供了大量资金，但是，土地批租制度具有严重的缺陷。
首先，导致农地的过速非农化，造成土地的粗放化利用，不利于农地的有力保护。地方政府对土地财政的依赖是靠土地的增量来实现的，只有不断地将农村集体土地通过政府征用转变为非农用地，然后再通过政府供给出让给工商企业和开发商，才能实现土地批租的财政收入。而同时，由于可以人为地低成本地（被征土地原有用途价值简单的倍数补偿）从农村获得土地，从而也刺激了政府对土地圈占的欲望，因此，各个城市都在强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效地利用。这在客观上形成了农地非农化的压力，导致了农地的过速非农化和城市土地的粗放利用。例如，本来用于解决城市土地存量合理化利用的土地储备制度体系，现在却成为农地非农化的重要助推器（中国土地政策改革课题组，2006），[3]导致地方政府大量、突击征收农村集体土地，而这些土地却因为缺乏有效的需求而大量闲置。
其次，更为根本的是，通过土地批租实现的土地财政收入是不可持续的，隐藏并积累了城市公共财政风险。因为仅仅通过土地批租实现的收入，意味着政府提前支取了城市土地未来50年或70年的收益。虽然能够暂时缓解现有的财政难题，但却没有真正解决财政赤字问题，并使大量的城市土地资产沉淀下去，造成城市土地资产的极大浪费。不仅如此，因为土地批租制度提前透支了城市未来的财政收入，因此，在“寅吃卯粮”的同时隐藏并积累了城市财政风险。
四、财产税与耕地保护
财产税是指对居民和法人的财产所课征的税收，财产一般包括动产和不动产，由于对动产的税收具有不稳定性，所以一般所指的财产税是指不动产税，又称之为房地产税，在我国也称之为物业税。房地产税收有三个部分：一是对保有环节的征收；二是对转让不动产的交易行为的征收；三是对转让不动产的收益征收。分别称之为不动产保有税、不动产取得税、不动产所得税。按照一般的规则，财产课税是对财富存量的课税，所得课税则是对财富的流量课税，所以，通常意义上的财产税是对房地产保有环节的征税。纵观各国的税收制度，多数国家的做法是：不动产保有环节的税收作为地方税，不动产取得税（遗产和赠与税、购置税、印花税）作为中央税或省级政府税收，不动产所得税作为中央税。例如，美国，联邦政府的主要税收来源是所得税（公司所得税和个人所得税），州政府的主要税收来源是消费税，而基层政府的主要税收来源是财产税，财产税96％归基层政府。虽然我国对房地产业也有税收调节，但主要是针对房地产的流转环节，且对居民不动产的保有环节的税收免征。这种“重流转，轻保有”的税制设计，一方面助长了对房地产的过度、过热的需求，另一方面又形成了土地财富的极大沉淀，造成政府财政收入的严重漏损（参见表2），所以，从实质上看并不是一种真正的财产税制度。
在发达市场经济国家，财产税是地方政府财政收入的主要来源。就财产税占地方税收收入的情况来看，根据OECD组织1994年的资料，财产税在地方政府税收中，联邦制国家如美国占75.8％，加拿大占82.6％，澳大利亚占99.6％。在单一制国家中，如英国占95.6％，荷兰占66.9％，法国占26％（林家彬、乌兰，2006）。[5]这为我国向市场经济的转轨提供了很好的借鉴。表2表明我国在土地税收上的设置虽然不少，但占地方政府税收的比重却很低，主要的原因就是没有实施包括居民住宅在内的全面的财产税。实施财产税不仅为地方政府找到了税收稳定的、合理的来源，有利于地方政府减低谋求预算外收入的动机，而且也有助于地方政府从“投资型政府”向“服务型政府”的转变，这两方面都有助于减少农地非农化的压力。房地产的增值有三个主要的源泉：私人投资、政府公共产品提供和城市化。政府在城市基础设施和公共服务方面的投资通过资本化提高了房地产的价值，城市化带来住房需求的增加，进而提高房地产价值。所以，房地产增值不是私人行为带来的房地产价格的升值，是一种正外部效应的结果，房地产税可以承担的一个重要功能是房地产价值的溢价回收（丁成日，2006）。[6]反过来，政府要想通过财产税提高地方政府收入，就必须很好地提供城市公共产品以提高房地产价值，而不再盲目地投资于制造业。这样既能做到税收“来自于民，用之于民”的政府服务，又能减少政府对企业的行政干预。
工业化、城市化是农地非农化的客观需求，保护耕地也不是要完全限制农地的非农化。这里的关键是要对非农化的土地进行集约化利用，消除由于制度因素带来的主观上的过速扩张。财产税的实施是一个很好的工具，既增加土地使用者或占有者的持有成本，又为政府提供稳定的财政来源，消除了地方政府对土地征用的客观动因。政府要想获取更多的收入，必须加大城市公共产品的供给，做大房地产税基，集约化地开发土地，并由此带动经济的发展，而不是粗放化地利用土地，靠不断的土地非农化来维持财政收入。我国城市化进程中，城市的外延发展和过度扩张使得我国城市土地的利用效率非常低下，土地浪费十分惊人（张良悦等，2008）。[7]统计表明，2005年我国地级以上城市居民人均用地面积已经达到133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额超出33平方米，我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过了2.0（北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》，2007）。[8]
五、总结
我国目前在土地利用上实施的是土地用途管理制度，土地征用是农地非农化的唯一通道。由于制度的因素，中央政府、地方政府和集体农民在农地非农化中的利益结构发生了严重的扭曲，结果严格保护耕地和农地的非农化成为地方政府在土地管理上的一个矛盾。这一矛盾在目前财政分税制的体制下由于地方政府对土地财政的严重依赖，使得地方政府在土地管理上把农地非农化作为主要的追求目标，从而造成农地的过速非农化和耕地保护的不力。事实也表明，通过土地用途管理制度来保护耕地是不成功的，地方政府是耕地保护不力的主要责任者。这其中，农地非农化的土地增值收益是地方政府过速非农化的主要诱因，而追求预算外的土地财政似乎又为地方政府提供了过速征用农地的“口实”。所以，要从根本上消除地方政府对农地过速非农化的激励，有效地保护耕地，必须从税源上寻找出路。而财产税主要是建立在土地存量利用和经济发展的基础上，能够为地方政府提供稳定的、持续的收入来源，因此是一种可行的税源替代措施。据此，本文认为在耕地保护上应该从土地管理制度体系外寻求解决的突破口，引入财产税，通过税源替代的方法来激励地方政府有效地保护耕地。
［收稿日期：2009.5.4］