印度农业支持政策框架及其效应分析
1袁祥州2朱满德
（1福建农林大学经济学院，福建 福州 350002；2贵州大学经济学院，贵州 贵阳 550025）
［摘 要］ 解决十几亿人口的吃饭和生计问题对于印度而言至关重要。印度农业支持政策框架由破解价格困境的价格支持政策、降低农业生产成本的投入品补贴和公共投资政策以及限制农产品贸易的边境政策构成。文章运用生产者支持估计方法对印度农业支持的总体水平、结构特征及市场效应进行评估，结果表明：印度是世界上生产者支持水平最低而消费者支持水平最高的国家之一；政府对农业生产者的支持保护主要采取扭曲作用最强的价格支持和投入品补贴政策，二者相抵后对生产者实施负保护；一般服务支持以水利灌溉设施为主且支持规模远低于投入品补贴；多数农产品在多数年份的生产者转移为负值，牛奶、果蔬、大米、小麦和油籽的负向保护程度最大。未来印度应深化农业市场化改革，推动国内支持由价格支持向收入补贴转变，构建更加开放稳定的贸易政策体系。
［关键词］ 农业支持政策；价格支持；定向公共分配系统；缓冲库存储备；印度
一、引言
印度是人口大国和农业大国，解决十几亿人口的吃饭和生计问题对于印度而言至关重要。印度人均农业用地仅0．15公顷，农业资源禀赋劣势凸显。同时，印度是世界上贫困人口最多的国家，购买力低下。如何在小规模分散经营的基础上满足低收入家庭的食品消费需求，成为摆在历届印度政府面前的难题。除了采用先进的农业生产技术和良种以推动绿色革命外，印度政府自1947年独立以来就开始补贴农业，1995年加入WTO后，印度通过不断调整和完善农业政策措施，逐渐形成一套相对完善的支持政策框架［1］。现阶段这套政策框架主要包含哪些内容？其内在逻辑机理是什么？量化评估结果和政策效应如何？亟需进行系统分析和全面阐述。
从现有研究看，国内学者主要介绍了印度的农业政策，缺乏系统全面的阐述。如刘渝阳和杨钢［2］介绍了印度农产品价格政策，孙玉竹和宗义湘［3］介绍了印度投入品补贴政策，赵和楠［4］分析了印度农业国内支持政策，而董运来等［5］对印度农业贸易政策改革展开了分析。从研究方法看，学者主要基于印度农业补贴政策是否违反WTO约束［6］［7］，尚没有学者运用经济合作与发展组织（OECD）开发的生产者支持估计法进行量化分析。
与对照组比较，观察组老年肺炎患者血清PCT、hs-CRP及D-Dimer水平显著升高，差异有统计学意义(P＜0.05)。见表1。
本文在全面阐述印度农业支持政策的内在逻辑和政策框架的基础上，运用生产者支持估计方法，评估印度农业支持的总体水平、结构特征及市场效应。这不仅有利于促进印度农业支持政策转型升级，有助于深化中印两个金砖国家在农业领域的全方位合作。
二、印度农业支持：内在逻辑与政策框架
（一）内在逻辑
印度人多地少，资源禀赋不足，农业综合生产能力不强，受自然灾害的影响大，所以政府采取措施提高农民生产的积极性和收入，以持续稳定供给农产品市场。同时，印度经济发展水平不高，人均收入较低，贫困和低收入人口众多，所以政府确保有畅通的渠道和低廉的价格，使公众获得充足食物以缓解饥饿和营养不良现象。为激励农民多种粮食，政府从成本和价格两个方面着手。一方面通过补贴化肥、灌溉、电力等可变投入品，降低农业生产的直接物化成本，通过修建农田水利设施、开展农业科研推广等方面的公共投资，间接降低农业生产的成本；另一方面，政府对主要农产品实施最低支持价政策，确保农民获得稳定收益。为保证消费者获得充足廉价的食物，政府构建定向公共分配系统，以低于采购成本的价格对外销售粮食。为保障国内农产品市场顺利运转，降低财政开支，政府采取系列边境措施以限制农产品贸易。
50分钟过去了以后，我就站了起来，拍拍裙子上的细沙，穿上鞋子，很快地走回车上，很快地重新回到尘世，重新和周遭的一切有了接触。
（二）政策框架
为保障十多亿人口的粮食安全，印度政府自独立以来开始实施支持政策，在农业发展的四个时期采取一系列的支持政策措施［8］。印度与农业和粮食直接相关的支持政策主要由五大类构成：①管理许多农产品的价格和营销渠道；②以政府补贴价格提供可变农业投入；③为整个农业部门提供一般服务（如研究和推广等）；④以政府补贴的价格向选定的人口群体提供主食；⑤通过贸易政策管理边境交易［9］。可以将上述政策措施合并为三部分：一是破解农产品价格困境的农产品支持政策体系，包括最低收购价政策和定向公共分配体系（①和④）；二是降低农业生产成本的政策（②和③）；三是限制农产品贸易的边境政策。上述构成印度现阶段农业支持的完整政策框架。
政府对农业生产者的转移以大量投入品补贴为主，这不仅挤压农业公共投资的空间，也造成化肥、电力、土壤和地下水的过度利用与开发，超过资源和环境的承载力，导致土地盐碱化和沙漠化现象严重，影响农业可持续发展。
图1 印度农产品价格支持体系
印度农产品成本和价格委员会（简称CACP，隶属于农业与农民福利部）为23种农产品建议每年的最低支持价格（简称MSP）水平。在推荐MSP时，CACP必须考虑到农业生产成本、供需状况、国际基准价格、作物间平价、农业和非农产品之间的贸易条件、对消费者和整体经济的可能影响以及利用水和土地等稀缺的自然资源。待有关部门确认后，该价格会在作物播种之前公布。作为最低支持价格政策的主要执行者，印度粮食公司认购以最低价销售的一切数量的农产品，从而保证农民无论在何种市场形势下都不低于最低支持价格销售。2015-2016年度，印度全国共有小麦和水稻采购中心20000个和44000个。平均而言，在2000-2016年间，小麦采购量占生产份额的26%（介于12%～41%之间） 和稻谷的30%（介于23%～36%之间）。
2．降低成本的支持政策。为调动农民生产积极性，印度对农业生产过程的物质与服务投入给予显性和隐性两种类型的补贴，从而降低生产成本，改善农业生产条件，提高农产品竞争力和实现粮食安全。印度自20世纪80年代开始，对化肥、灌溉、电力和农机等可变投入品给予价格补贴，对涉农贷款提供优惠利息甚至豁免贷款偿还，从而直接降低农业生产的物化成本。进入21世纪以来，印度不断加大对农业投入品的支持力度，从起初的 4213．0亿卢比增至2016年的19763．2 亿卢比，年均增长 10．1%（见图 2）。其中，肥料补贴是最大的农业投入品补贴计划，其次为电力和灌溉补贴。针对农业基础设施薄弱、受自然灾害影响大（约有70%的农业用地严重依赖印度洋季风）的现状，印度加大对农田灌溉设施、农村道路、农业科研推广等方面的公共投资，间接降低农业生产的成本。
(2)提出了基于自适应模拟退火算法的机械手惯性力的最优化问题。改进各部件的尺寸，在满足约束条件及任务要求的情况下，可以有效地搜索全局最优解，最终将机械手惯性力减少约7.6%。
为保证穷人也有足够的粮食，印度食品公司和各邦政府一起，以优惠价格通过特定渠道将储备粮销售出去，此政策被称为定向公共分配系统。中央政府规定对外销售的价格为中央发行价，该价格低于最低收购价。各邦政府根据本地所需按此价格购入，并通过辖区平价商店对外销售。对低于贫困线和高于贫困线的家庭实行差别定价待遇。印度食品公司在采购、储备、分配和差价销售中的损失由中央政府以食品补贴的形式报销。
1．生产者支持水平为负且波动显著，是世界上生产者支持水平最低的国家之一。OECD将政府对农产品的价格支持和对农业生产者的财政支出统称为生产者支持估计（简称PSE），并将PSE占农业国内生产总值的比重称为%PSE，以反映农业生产收入中有多大比重来自政府的支持保护，即农业生产者支持水平。%PSE不受通货膨胀和部门规模差异的影响，可用来比较农业支持水平在时间和国家维度上的差异。如图3所示，受国际基准价格波动影响，2000年以来印度%PSE浮动空间从2000年的0降至2007年的-31%，表明印度农业支持水平为负值且波动显著。在整个研究期间（2000-2016），印度整体PSE平均约为-14．4%，相当于对农业隐性收税。%PSE最低的两个时期（2007-2008年以及2011-2013年），恰逢国际基准价格高涨，国内外价格不断拉大阶段。2014-2016年间，印度%PSE的平均水平为-6%，远低于OECD国家的平均水平（18%）。从横向比较看，印度农业生产者支持水平在7个亚洲经济体中处于最低位置，低于越南（-2%）、中国（15%）、菲律宾（24%）和印度尼西亚（27%），远低于两个OECD成员国韩国（49%）和日本（47%）。在OECD监测农业支持水平的53个对象国中，印度的%PSE仅高于乌克兰，是世界上支持水平最低的国家之一［12］。
1.1 反自然枯洪规律 三峡工程完全建成后，冬季蓄水发电，夏季泄水防洪，库区水岸由原来的冬陆夏水变为冬水夏陆，建库前后库区的生态环境发生极大的变化[2]。
印度食品公司收购的农产品存入中央储备，纳入缓冲库存储备。中央政府决定每个季度小麦和稻谷的最小库存量。该库存量一方面要满足采购短缺的“粮食安全储备”要求，另一方面要满足每月定向公共分配系统（简称TPDS）和其他福利计划要求。前者被称为战略储备，后者被称为运营储备。
图2 印度农业投入品财政支出：2000-2016年
资料来源：根据 OECD， PSE／CSE Database（2018）中数据整理而得
农业生产者支持估计法由经济合作与发展组织（OECD）发展而来的，是评估和监测各国农业政策改革成效和进展的基本方法。该分析框架由生产者支持估计（PSE），消费者支持估计（CSE），一般服务支持估计（GSSE）等指标构成，是反映农业支持水平、结构特征及市场干预效应的综合评价指标体系［11］。基于最新的PSE数据库，分析和评估新世纪以来印度农业支持政策改革的成效（见表1）。
三、印度农业支持政策的总体水平、结构特征及市场效应
3．边境贸易政策。为适应全球化趋势和世界贸易组织谈判需要，印度对边境贸易政策进行改革，但并未形成全面对外开放的局面。印度始终以人口众多，必须保证十几亿人口的粮食安全为由，拒绝就农产品贸易问题做出任何承诺。在市场准入方面，除本土不能生产的农产品外，印度对其余农产品进口依然采用关税或非关税壁垒限制。印度把约束关税率普遍定在100%～300%之间的上限水平，对一些重要农产品的进口都规定了关税约束范围。进口数量限制措施关税化以来，关税成了印度保护国内农业的主要手段。印度还对农产品出口采取从最低出口价格到出口禁令等限制措施。印度实施的农产品贸易政策不仅以相对高的进出口壁垒为特征，而且具有明显的不确定性。边境贸易政策的存在，使得印度多数农产品的国内价格在多数年份低于国际基准价格成为可能。
（一）农业支持的总体水平
印度通过构建农产品价格支持政策体系，将政府的消费者福利目标与生产者保护目标挂钩，破解农产品价格困境现象，既保障农民种粮积极性和收入，实现粮食自给目标，又以负担得起的价格向社会公众销售粮食，缓解了饥饿和营养不良状况。
表1 印度农业支持政策的PSE分析指标
图3 印度农业生产者支持估计的水平和结构：2000-2016年
资料来源：根据 OECD， PSE／CSE Database（2018）中数据整理而得
支持消费者的路径有两种：一是政府人为压低消费者购买价格；二是政府提供食品补贴。分解印度2014-2016年间的%CSE（25%）发现，政府通过定向公共分配系统为消费者提供廉价农产品，支持消费者的幅度为18%；通过食品福利项目财政支出，支持消费者的幅度为7%。可见，政府主要通过扭曲价格政策来支持消费者。
2．消费者支持水平为正，是世界上消费者支持水平最高的国家之一。消费者支持估计（简称CSE）用于测度实施农业支持政策后向农产品消费者转移的补贴总额。进入新世纪以来，印度CSE一直为正值，意味着其消费者可以更优惠的价格从市场上购买农产品（即对消费者隐性补贴）。从相对水平上，CSE占农产品消费总支出的份额为%CSE，用以反映农业支持政策实施后农产品消费支出减少（或增加）幅度。2014-2016年间，OECD国家%CSE的平均水平为-8%，表明对农产品消费者隐性征收8%的税。同期，印度%CSE为25%，在OECD监测农业支持水平的53个对象国中是最高的，意味着其农产品消费支出减少幅度最大（25%）。
3．一般服务支持估计显著增加，但低于农业投入品补贴额。一般服务支持估计（GSSE）衡量政府财政对整个农业部门的补贴支持水平，不针对个人，也不直接影响农业收入和消费支出。因此，GSSE衡量的是对生产与贸易扭曲较小的“绿箱政策”。如图4所示，印度一般服务支持估计（GSSE）从2000年的1445．6亿卢比增至2016年的 8411．5 亿卢比，年均增长 11．6%，呈现快速上升趋势。2014-2016年间，一般服务支持估计平均为7874．1亿卢比，远低于同期投入品补贴额（18135．6亿卢比）。政府财力有限，大量投入品补贴势必会挤出对农业的公共投资，结果导致农业部门的基础设施投入不足。
“我也是觉得她过分了——可她现在不是怀着孩子了吗？那是我们易家的骨肉啊。再说，那间房，也是太小了，连张一米八的床都搁不下，一米五的，还要靠墙摆……”易非侧过身去了，可妈没有睡，还在絮絮叨叨地说着。
（二）农业支持的结构特征
1．农业生产者支持估计（PSE）结构。农业生产者支持估计主要由两部分构成：一是因为国内外价差引发的市场价格支持；二是由于政府通过投入品补贴等方式向农民的财政转移。如图3所示，市场价格支持对农业生产者的支持是负向且规模大，财政转移是正向且规模小。二者相抵的结果是对农业生产者提供负向支持保护。
播种期的小麦病害主要以条锈病、白粉病、雪霉叶枯病和黄矮病为主，同时要防治地下害虫。该时期的小麦刚萌发，物理防治会对苗有一定的损伤，一般以化学防治为主。在前期拌种时，可采用药剂拌种控制苗期地下害虫和蚜虫危害，预防小麦黄矮病的发生。
图4 印度一般服务支持水平与结构：2000-2016年
资料来源：根据 OECD， PSE／CSE Database（2018）中数据整理而得
印度多数农产品在多数年份的国内价格低于国际基准价格，部分受政策驱动，部分源于营销链的低效。政策驱动包括设定最低支持价格（在2000-2016年的不同时期，多种商品的支持价格低于国际基准价格）、国内相关法规和贸易政策。国内法规主要是基本商品法案（ECA）和农产品市场委员会法案（APMCs），通过影响定价、采购，库存和交易环节从而影响生产者价格。上述限制也影响私营部门对营销基础设施的投资。总的来说，市场规则和基础设施缺陷的结合产生价格抑制效应。此外，2000-2016年政府采取了各种贸易政策措施，如出口禁令，出口配额、出口关税或最低出口价格，阻碍了几种主要商品的出口并进一步抑制了生产者价格。近年来国内价格低于国际基准价格的程度有所降低，这与最低支持价格的上涨、基础设施发展以及市场规则可能改进相吻合。
1．农产品价格支持体系。由三部分构成：一是确保农民获得稳定收益的最低支持价政策（MSP）；二是保障粮食安全和价格稳定的缓冲库存储备（BSO）；三是保证贫困消费者获得补贴粮食的定向公共分配系统（TPDS）［10］。三者有机组合，共同构成破解农产品价格困境的一套完整的价格支持政策框架（见图1）。
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2．印度一般服务支持（GSSE）结构。按照OECD对一般服务支持的分类，基础设施的开发与维护是印度最大的一般服务支持类别，在2014-2016年间占GSSE的75%。基础设施开发与维护在印度主要与水利灌溉设施有关，特别是灌溉方面的资本投入。其次为公共储备支出，占GSSE的9%。公共储备支出波动较大，在2005-2007年间仅占2%。这是因为2004-2006年间小麦产量异常影响，小麦采购和库存较少。农业知识和创新系统占GSSE的比重很少超过10%。印度在农业检验和控制以及营销与促销方面的公共支出较少。
图5 印度单项产品市场价格支持的水平与结构：2000-2016年
资料来源：根据 OECD， PSE／CSE Database（2018）中数据整理而得
（三）农业支持的产品结构
单项产品生产者转移（SCT）指特定产品获得的市场价格支持和预算支持总和。2014-2016年间，印度只有玉米、鹰嘴豆、食糖、禽肉和羊肉的SCT为正值，多数农产品在多数年份的生产者转移为负值，意味着其对农产品主要实施“负”保护。
2000-2016年间，印度单项产品生产者转移（SCT）以市场价格支持（MPS）为主，预算支持所占比重微乎其微。从市场价格支持的产品构成看（见图5），牛奶所占份额最大，其次为果蔬、大米、小麦和油籽。上述五类产品的MPS占2000-2016年间市场价格支持总量的64．5%，接近三分之二。受2013年以来国际基准价格低迷影响，最近几年多数产品的市场价格支持量都在增大，小麦、玉米、牛奶等产品的MPS出现正值。
四、结论性评述
印度尚未进行彻底的农业市场化改革，也未形成农业全面对外开放的局面。印度现阶段完整的农业支持政策框架由三部分构成：一是破解农产品价格困境的农产品支持政策体系，包括最低收购价政策和定向公共分配体系；二是降低农业生产成本的政策；三是限制农产品贸易的边境政策。
基于生产者支持估计法的评估结果表明：印度是世界上生产者支持水平最低而消费者支持水平最高的国家之一。政府对农业生产者的支持保护主要采取扭曲作用最强的市场价格支持和投入品补贴政策，二者相抵后，印度对农业生产者实施负向保护。政府的一般服务支持以水利灌溉设施为主，且支持规模远低于投入品补贴额。印度多数农产品在多数年份的生产者转移为负值，即隐性征税。隐性征税程度最大的几种农产品分别是牛奶、果蔬、大米、小麦和油籽。
印度政府实施的支持政策解决了粮食生产自给和减少贫困人口两大难题，但限制市场信号的作用和挤压私人投资，有损可持续生产力培育，不利于构建现代、高效和富有弹性的农业产业体系。面临美国等西方发达国家不断开放市场的呼声以及国内市场健康稳定发展的需要，未来印度应深化农业市场化改革，推动国内支持由价格支持向收入补贴转变，构建更加开放、稳定的贸易政策体系。
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［基金项目］ 国家自然科学基金项目（项目编号：71473052）；贵州大学文科重大科研项目（项目编号：GDZT201710）。
［作者简介］ 袁祥州（1987-），男，山东潍坊人，博士，讲师，研究方向：农业风险管理与农业补贴政策；通讯作者：朱满德（1983-），男，安徽合肥人，博士，教授，研究方向：农业经济与政策。
（责任编辑：管 仲）
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