财政分权、转移支付与教育服务均等化的关联度，本文主要内容关键词为：均等论文,转移支付论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以财政分权改革为核心的市场化改革推动了中国30多年的经济增长，带来了中国奇迹。但与此形成鲜明对比的是公共服务供给的不足。对财政分权影响公共服务供给效果的研究引起了学者们的兴趣。其中，作为公共服务关键组成部分的教育服务研究更备受学术界关注，研究的热点主要集中在：一是中国财政分权过度，教育服务主要由地方政府甚至是基层政府负担，影响了教育服务的质量。黄佩华、迪帕克(2003)指出，中国的教育支出过分分权化，地方政府负担了90%以上的支出，仅县级以下政府就承担70%，这可能是教育质量下降的原因。李慧敏、崔景华(2004)认为，在中国，县、乡甚至是村财政承担了庞大的义务教育支出，以致基层政府的负担过重，影响了义务教育的质量。丁维莉和陆铭(2005)在一个简单的一般均衡模型中讨论了分权模式下基础教育投入的公平和效率问题。他们指出，基础教育的分权模式成为激励地方政府提高教育供给质量和效率的有效制度，但这种分权体制并没有保证充足的基础教育投入，也没有达到最优教育资源的配置效率和生产效率。二是分地区或城乡研究财政分权对教育公平性的影响。West & Wong(1995)在山东、河北、贵州三省以田野调查的方式对中国的公共服务地区差异进行了案例分析并指出，财政分权改革导致基层政府财力下降，政府之间的财力差异扩大，从而导致省与省之间提供基础教育、医疗卫生等公共服务上存在较大的地区差异。乔宝云等(2005)将传统的财政分权理论应用于中国的财政分权改革与小学义务教育，研究发现，财政分权使得中西部地区教育供给所遭受的损害比东部沿海各省多。陈颂东(2008)通过分析预算内教育经费和地方财政自给能力发现，地区之间财政能力差异和中央转移支付的弱均等化效应扩大了地区间的教育经费差距和义务教育的非均等程度。田志磊等(2011)指出，省内财政分权是地区间城乡义务教育水平差异的最主要决定因素，地市级财政支出比重占全省财政支出比重大的地区，农村义务教育发展会受到抑制，而城镇义务教育发展并没有明显提高。
通过文献回顾和梳理可见，国内外学者主要就中国财政分权对教育服务的供给质量和地区及城乡差异作了系统研究，而对于财政分权及转移支付对教育服务均等化的影响，学术界鲜有研究。基于此，通过测算教育基尼系数，并以此作为被解释变量建立面板数据模型，分析财政分权和转移支付对教育服务均等化的影响，试图得到一些有意义的结论，为我国教育事业的发展和财政体制的完善提供经验支持。
一、财政分权、转移支付与教育服务均等化关系的理论分析
众多研究认为，教育经费的不公平会造成穷者愈穷、富者愈富的“马太效应”，然而我国在教育责任的划分上明显存在责任主体下移导致教育经费不均衡。现阶段，我国在教育经费分担责任的划分上基本沿用谁办学谁负担的传统。其中，义务教育财政管理体制经历了一个从高度集权到高度分权的发展过程。1985年以前，我国的教育财政体制是中央政府提供基础教育服务的财政支出，地方政府代理中央政府完成教育公共服务的供给(乔宝云，2005)。1985年以后，伴随着《中国教育改革和发展纲要》和《义务教育法》的相继颁布实施，教育财政体制变为中央政府负责总体教育规划的制定以及全国范围内教育公平的协调，地方政府成为基础教育公共服务的提供者。政府间的责任分担安排如下：1986-2001年，实行“基础教育地方政府负责，县、乡、村三级办学，县、乡两级管理体制”，也就是说基础教育在农村主要由县和乡镇承担，在城市主要以区为主；2001年，农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县，主要由县级政府承担主要责任。而在高中阶段则主要由区县政府负担教育经费，即使是2006年实行中等职业学校学生资助制度后，仍然没有改变以区县为主的局面。同样，20世纪80年代以来高等教育的财政管理体制也基本形成“中央和省两级管理，以省级政府管理为主”的体制，中央财政主要负责中央部属高等院校的经费，地方所属院校的经费主要由地方供给。[1]
我国教育服务非均等化的形成有着深刻的历史和社会原因，比如以户籍制度为基础的一系列城乡二元结构制度安排[2]，隐藏在户籍制度背后的教育、医疗、社会保障等公共服务政策[3]，以及经济的区域非均衡发展等。1994年制度化的财政体制改革重点对财政收入进行了归属划分，即明确了不同层级政府的财政资源，激励了各层级政府对经济发展的强烈偏好，但是在收入分配上只规定了中央和地方之间的安排，省级政府和地市级政府都有权在自己所管辖的范围内进行财政安排，最终，省级政府仅规定了省级政府和地市级政府之间的收入分配模式。相应地，地市级政府也自主安排其与县级政府之间的收入分配模式[4]，最终导致收入的层层上移。财政支出的划分却采取了模糊的概念，最终导致地方政府在面对庞大的支出责任时无能为力。更有甚者，1994年改革后地方预算不再按规定程序报中央审批，从而中央政府对地方区域性经济管理的控制和约束就大大减少了，这保障了地方政府在财政支出方面的自由裁量权，加上我国存在一定程度的政策过程和预算过程相分离的“预算软约束”①，地方政府会减少投向教育的公共支出，导致教育服务的发展受阻。
一般而言，当政府间财政不平衡时，就需要转移支付制度发挥作用，在理想状态下，转移支付可弥补区域差异，最终实现公共服务均等化。在义务教育阶段我国已初步建立起转移支付制度。1986年《义务教育法》颁布实施及其随后进行的一系列改革②，显示在义务教育的供给责任中政府逐步占据主要地位，并且中央及省级财政通过转移支付方式③大力推进义务教育普及，帮助困难地区义务教育事业加快发展步伐，促进了全国义务教育的均衡发展。通过中央政府的转移支付弥补地方财力薄弱地区教育对公共资源的需求是促进教育发展的重要措施，也是平衡公共教育资源分布的重要途径。
通过上述理论分析得出两个假说。假说1：中国财政分权对教育服务均等化具有负面影响，即财政分权程度越高，教育服务均等化程度越差。假说2：伴随中央和省级财政转移支付对义务教育支持力度的加强，转移支付对教育服务的均等化具有正面影响，即人均净转移支付越高，教育服务的均等化程度越好。
二、研究方法、模型构建及数据说明
(一)教育基尼系数的测算方法
从经济学的角度看，教育均等化是指教育资源(教育经费、享受群体、师资力量、基础设施等)在全社会得到了合理公平配置。教育均等化的衡量指标众多④，但目前国际上大多采用教育基尼系数来衡量。在教育基尼系数的计算中最能测量教育发展成就的指标就是平均受教育年限。[5]根据受教育程度分组，共分为五组。权重系数为受过各级教育的人数占总人数的比重，计算居民的加权平均受教育年限。其计算公式如下：
(二)变量分析
关于财政分权(fd)的度量，理论界存在较大争议。国内外学者在研究财政分权对公共服务的影响时，大多采用总量性的财政分权指标，最常用的是Oates(1985)采用的财政收支指标，用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权程度，研究我国财政分权的文献也大都是基于这种方法。这里采用地方财政支出占全国财政支出的比重来衡量。
对于自变量的选取，考虑到除财政分权外，还有许多因素影响到教育均等化，因此，这里还选取了多个变量：
财政自给率(fssr)：用省本级财政收入占省本级财政支出的比例反映。本级财政收入等于或大于财政支出，财政完全自给，本级财政具有完全独立自主的财权，财政入不敷出则需要依赖中央的转移支付和补助等，获得具有一定约束条件的补充财力(如专项转移支付)，本级财政财权的独立性也将受限。财政自给率对教育均等化可能有两种影响，财政具有完全独立自主财权的政府可能有更大的能力参与政府竞争、发展经济，此外还有充裕的财力提供公共服务。财政财权的独立性受限的地方政府则有更强动机建设所谓的政绩工程，获取上级政府的拨款，从而会忽视当地公共服务的供给。
人均净转移支付(pctp)：均等化效果明显的一般性转移支付作为制度建设的重点，经过18年的演进，在转移支付中所占比例越来越大，分配办法的客观因素越来越多，分配规则越来越细，均等化的效果越来越明显。各地区的净转移支付等于各地区中央补助收入减去地方上解中央的支出，人均净转移支付等于各地区净转移支付除以各地区的人口数。
此外，选取各地区经济结构差异(epd，省份非农产业总产值/该省份GDP)变量。考虑到中国城乡“二元经济”、城乡经济发展差异对教育均等化的影响，选取“城乡收入比(srr，城镇人均可支配收入/农村人均纯收入)”作为影响教育不均等的一个影响变量，选取人口密度(pd)来衡量教育服务的提供成本会不会随着人口密度的变化表现出一定程度的规模经济效应。另外，一般来说，经济越发达的地区，人均GDP水平会越高，相应的教育经费越充足，教育基尼系数也会越小，选取人均GDP(pgdp)来衡量一个地区经济发展水平的重要综合指标。
(三)数据来源及平稳性检验
数据来自《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。利用1998-2010年中国30个省(区、市)的面板数据(其中，西藏的数据，在多个变量中存在严重缺失，故在分析时将西藏排除在外)进行实证研究。其中，各地区经济结构差异、各地区人均GDP、人口密度和教育基尼系数根据《中国统计年鉴》的数据整理所得。财政分权、财政自给率及人均净转移支付根据《中国财政年鉴》的相关各年度数据整理，城乡收入比是根据历年《中国统计年鉴》中城镇人均可支配收入和农村人均纯收入计算所得。
首先对相关数据进行ADF平稳性检验，使模型估计的参数更加有效。通过Eview 6.0进行Fisher-ADF和Fisher-PP的单位根检验，其中，fd变量是平稳的，对Egini、pctp、epd进行一阶差分后是平稳的，对fssr、srr、pgdp、pd等变量进行二阶差分后是平稳的，对所有变量均采用自然对数形式，相应的变量名加上前缀“ln”，此时回归系数的经济含义为弹性。
(四)面板模型选择和设定
分别用F检验和Hausman检验来确定面板数据模型，根据检验结果分析，被解释变量的面板固定效应模型设定为：
三、实证结果分析
针对我国30个省(区、市)(西藏除外)构成的总体样本进行回归，分析财政分权对教育服务均等化的影响。估计计量结果显示在模型中除了地区经济差距、人均GDP两个变量不显著外，其他变量分别在1%或5%或10%水平上显著，分别剔除不显著变量，其他变量仍具有显著性(见表1)。
由此可得到以下结论：从全国范围看，财政分权、城乡收入比与教育基尼系数之间存在正相关关系，财政分权每增加1个百分点，教育基尼系数会增加0.250730个百分点，财政分权度越高，即分权程度越大，越不利于教育的均等化发展，这一估计结果验证了假说1。城乡收入比每增加1个百分点，教育基尼系数会增加0.363083个百分点，城乡收入比越大，说明城乡差距越大，教育基尼系数越大，教育服务的非均等化越严重，越不利于教育的公平。人均净转移支付、财政自给率和人口密度与教育基尼系数之间存在负相关关系，人均净转移支付每增加1个百分点，教育基尼系数将降低0.020371个百分点，这与转移支付设计的初衷是相符的，但是由于我国目前的转移支付制度不完善，转移支付中占据半壁江山的税收返还具有逆均等化效应，一般性转移支付虽然具有强均等化效率，但是由于数额较少，均等化效应较弱，对教育服务均等化的效应并不明显。财政自给率每增加1个百分点，教育基尼系数将降低0.282479个百分点，这说明财政自给率提高，地方政府具有充足的财政资源，除参与政府间竞争、增加基础设施支出外，还有足够的实力提供当地基本公共服务的供给，有利于教育服务均等化的发展。人口密度每增加1个百分点，教育基尼系数将降低0.299077个百分点，这是因为人口的密集程度使各地区提供教育的成本不同，人口密度高的地区，提供教育服务中出现规模经济效应，教育服务的成本降低，教育的均等化效应较高。
依据财政自给率，将30个省(区、市)分成三类：财政高度自给地区、财政中度自给地区和财政低度自给地区⑥，并进行了分类回归，回归结果见表2。
分类回归结果显示，在财政高度自给地区，财政分权和转移支付与教育基尼系数间存在负相关关系，但不显著，只有城乡收入比与教育基尼系数间存在显著的正相关关系，说明在这些富裕地区，经济发展水平高，城乡差距小，对于教育服务均等化的发展具有促进作用。在财政中度自给地区，财政分权和转移支付与教育基尼系数之间的关系，亦不显著，城乡收入比与教育基尼系数间存在显著的正相关关系。在财政低度自给地区，主要是西部欠发达地区，教育基尼系数与财政分权具有显著的正相关关系，财政分权每增加1个百分点，教育基尼系数将提高0.317655个百分点，这说明财政自给率低的地区地方财政的自主性较差，地方政府为了获得更多的上级拨款，更注重配套资金的提供和政绩工程的建设，忽略了教育服务的发展。人均净转移支付与教育基尼系数间具有显著的负相关关系，人均净转移支付增加1个百分点，教育基尼系数将降低0.113434个百分点，教育均等化将提高，这主要是因为近年来我国加大了对西部及少数民族地区的转移支付力度，尤其是增加了对教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域的专项转移支付，教育服务的均等化效应明显加强。此外，人口密度对教育均等化具有正向效应，主要因为在西部地区地域广阔，人口的集中更利于教育的提供。
四、对策建议
基于以上分析，这里提出四方面的对策建议。
第一，降低财政分权度，上移教育服务的支出主体。应降低财政支出的分权度，将支出责任向上转移。尤其是教育服务，应从均等化的角度对教育服务的供给实行适当的集权，省级政府甚至是中央政府应成为教育尤其是基础教育最主要的责任承担者。
第二，完善转移支付制度。现行的转移支付制度中，税收返还具有逆均等化效应，应逐渐消减税收返还直至消除。一般转移支付的均等化效率最高，但由于目前的数量较少，占比较小，其均等化的效果不明显，因此要增加一般转移支付数量，促进均等化效应的发挥。此外，要加大中央和省级政府教育专项转移支付，并且要指定专项投入教育服务，并按事先确定的公式和经费标准计算分配，如有变动，需按法定程序进行。
第三，加强预算安排的规范化，强化政府预算约束。一要加强预算的完整性和法制性。应以立法形式明确规定公共教育财政的决策程序。应规定教育经费预算的经费项目、经费标准，教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间分配等重大事项，改变现行财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的状况。二要增加预算的自主权和独立性，弱化行政领导的资金支配权。应在《预算法》等财政法规中，明确规定各级政府财政对教育服务供给的职责，而且要做到有法必依。
第四，改变城乡二元结构，逐步缩小城乡差距。我国长期存在的二元分治的结构导致城乡差距和城乡教育不均等问题，这种不均等表现在教育机会、教育资源、教育内容和价值以及教育政策等不同的方面。因此，改变城乡二元结构，统筹城乡教育发展，不但要改变观念，改变重城市轻农村的教育倾向，而且要改变城乡教育分割和城乡教育分治的做法，建立新型的城乡教育协调关系。要逐步缩小城乡差距，逐步提高农民的人均收入水平，发展农村经济。紧紧围绕“全面建成小康社会”的奋斗目标，促进农业增效、农民增收，拓展农民收入的来源，形成多渠道、多形式的收入机制。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《财政分权、转移支付与教育服务均等化研究》。
①这不仅表现在正式制度层面，而且在非正式制度层面也大量存在。如在我国目前的分管领导体制下，各个分管领导在自己分管的政策领域都有政策制定权，而且他们都可以非正式方式影响资金分配。财政部门主导的预算过程不仅不能对这些领导人的政策行为进行约束，不能审查具体政策的合理性与政策成本，而且还必须为这些政策行为“买单”。
②这些改革包括：2001年国务院调整义务教育管理体制、2005年实施农村义务教育经费保障机制的改革、2006年修订《义务教育法》。
③从全国范围看，1995-2000年、2001-2005年先后实施了两期国家贫困义务教育工程，中央财政分别投入资金124.63亿元、72.5亿元。2004-2007年安排西部地区“两基”攻坚计划专项资金，推动西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。从2001年起，每年中央财政下拨农村税费改革专项转移支付，很多省份规定其中60%以上用于农村义务教育，是弥补义务教育经费缺口的重要资金来源。2008年，中央财政安排教育支出预算1561.76亿元，增长45.1%，大大高于本级收入预算14%和支出预算15.4%的增长幅度。
④如人均GDP、人均可支配财力、教育服务所涉及的各种经费等绝对指标和基尼系数、阿特金森指数、广义熵指数或称为泰尔指数等相对指标。
⑤根据我国的教育制度，把受教育水平分为未上过学、小学、初中、高中、大学及以上5组。各组受教育年限为：未上过学0年，小学6年，初中9年，高中12年，大学及以上16年。
⑥财政高度自给地区样本包括7个省(市)：北京、天津、上海、江苏、浙江、福建和广东；财政中度自给地区样本包括16个省(区、市)：河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、重庆、陕西；财政低度自给地区样本包括7个省(区、市)：内蒙古、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆。
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