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摘要：本文在考察我国环境风险规制公众参与实践所面临的形式化问题及其制度成因的基础上，主张在环境风险规制决策中引入风险治理分析框架，基于环境风险的不同属性特征、风险规制所处的不同阶段，设计有效的公众参与机制。
关键词：环境风险规制；公众参与制度；研究
1环境风险规制研究现状
环境风险规制政策不仅需要管理风险，而且需要管理夹杂着不确定性的风险，而这样的风险由于概率的难以测量性而使得决策者对政策工具的选择尤为困难。利希滕贝格（Lichtenberg）和齐勒曼（Zilerman）提出了规制环境健康风险的决策框架，综合考虑了环境污染物释放影响的不确定性和行为限制不确定性，分析表明，不确定性的增加将会导致环境治理平均绩效的降低，同时，在考虑健康风险产生过程中存在不确定性的基础上，提出了衡量损失生命风险价值的另一种测度方式。贝勒克（Belluck）从科学应用的角度分析了环境风险政策、立法和职能，认为可靠的环境决策依赖于全面的信息分析，而全面的信息分析框架则必须是一个包含科学方法、科学评价过程和科学思想的严格的分析框架，如果没有这一框架，就会存在“科学的迷失”（lostscience）。
2我国环境风险规制公众参与悖论:“参与不足”与“参与过度”
2.1环境风险规制公众“参与不足”
所谓公众参与不足，是指公众被排除在行政决策过程之外，或者只能限制性地参与行政决策的某个环节，很多时候只是处于行政决策过程的“末端”或“下游”。当前，公众参与不足现象在环境风险规制决策领域表现得尤为突出。环境影响评价制度是规制和分配环境风险的一项重要程序建制，而公众参与则是其中的核心内容。然而，在我国环境风险规制实践中，受环境规制决策影响的普通公民在参与环境影响评价过程后的普遍感觉是“公众参与只是徒具形式的作秀”。公众在听证会、座谈会等诸多参与平台上所表达的利益诉求和反映的观点根本不受重视，难以对最终的环境风险规制决策产生实质性影响。在这种心理作用之下，公众原本高涨的参与热情被无情地“浇了盆冷水”，从而失去了参与的动力。
2.2环境风险规制公众“参与过度”
与公众参与不足密切相关的是环境风险规制中出现的公众参与过度现象。此处所谓的公众参与过度是指公众以一种极端的、甚至是抗争的方式来进行参与，表达其利益诉求和对居住环境的关切。这种公众的过度参与现象往往是由于风险规制机构在决策过程中排斥利益相关者参与所导致的，在一定程度上是风险规制过程中排他模式导致公众参与不足所引发的压力反弹的结果。“当个人或团体感到自身被拒之于风险决定过程之外，或者其利益未能得到行政机构的充分考虑时，就会利用任何可得机会和可用手段———包括公民不服从———来与行政机关对抗。当风险规制机构作出的决定对自身利益产生不利影响时，公众的愤怒则有可能在舆论媒体的渲染之下被再度点燃，选择以“环境抗争”的方式来维护自身的利益，并衍生出许多其他社会问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆环境风险规制领域中呈现出的公众“参与不足”与“参与过度”，这一看似矛盾的现象，实则暴露出我国环境风险规制公众参与实践中存在的形式化问题，公众参与沦为环境风险规制机构妆点其规制决定合法性的道具。导致环境风险规制公众参与形式化的原因何在?破解公众参与形式化的法治路径又在何方?我们需要从制度层面来探寻我国环境风险规制公众参与形式化的原因，因为正是诸多制度性羁绊使得公众沦落为某种象征性的符号或摆设，其“参与”只是为风险规制决定披上了一件“民主的外衣”罢了。
3环境风险治理框架下公众参与的制度建构
3.1环境风险预评估阶段的公众参与
在风险预评估阶段，主要任务是对特定的环境风险加以框定，并根据搜集到的有关环境风险信息对风险的特征进行初步的预判，即对风险的复杂性、不确定性和社会—政治模糊性作出初步的评估，进而在此基础上初步确定风险评估、风险评价和风险管理的路径。这一阶段主要是对风险框架、信息和过程步骤进行选择，并对风险规制的优先权进行设置。为了能够最大程度地了解和掌握相关风险的信息，需要通过各种方式和途径来搜集相关风险信息，既包括技术维度的风险，也包括社会和经济维度的影响。该阶段的一项重要任务便是风险议题的形成和确定。这与利益相关者的利益密切相关，利益相关者参与其中亦能够提供风险预评估过程所需要的风险知识。因此，在参与主体方面，风险预评估阶段的参与主体应当包括专家和利害相关者(包括直接和间接利益相关者)，并且保证所有的利益相关者的利益都得到了代表。
3.2环境风险评估阶段的公众参与
在风险评估阶段，主要任务是对线性风险、复杂性风险、不确定性风险和模糊性风险四种不同类型的风险进行评估，以确定不同类型风险的程度和潜在负面影响。因为解决不同属性的风险问题需要不同类型的知识，所以，风险评估阶段的主要任务是通过不同风险知识的恰当运用来对不同属性的风险进行解释和描述。风险知识的有效性是相对的，在风险规制过程中，不同的风险知识的有效性取决于其所运用的风险情境，这里的情境既包括所处的具体风险规制阶段，也包括所面临的风险类型。“正如人们常常所说，没有人能够对任何事情都拥有绝对的知识。实际上，对任何知识———无论是政治、科学，还是哲学———的掌握都不是无懈可击的。所以，如果我们把对任何问题的决定权都交给所谓的专家，在对他们能力的判断上，我们就是在自己欺骗自己。”［19］所以，公众参与不仅是体现环境风险规制决策民主性的需要，也是其科学性的应然要求。在环境风险评估中，通常涉及以下三种知识类型:(1)以常识和个人经验为基础的知识;(2)以技术性专业为基础的知识;(3)源于社会利益和主张的知识［20］。当前，环境风险规制决策中，占据主导地位的是以技术性专业为基础的话语，其次则是那些以组织化形式得以呈现的、源于社会利益和主张的环境风险知识，而以分散化、个体化形式存在的常识和个人经验则不受重视。其实，在风险规制语境中，常识和个人经验蕴藏着具有不可忽视的力量。法国思想家布迪厄认为，常识具有一种不同的科学的独特价值:“常识是所有人共享的一种明证性资源，这种资源在一个社会空间的范围内，提供关于世界意义的一种首要一致性，一套被心照不宣地接受的(广义上的)老生常谈，这些老生常谈使得碰撞、对话、竞争甚至冲突成为可能，在这些老生常谈中，应该为分类原则比如构成对世界的认知的重要对立，单独保留一席之地。”在看似简单的常识背后实则蕴含着特定社会情境中的文化和价值理念，正是这些文化和价值理念从更深层面塑造乃至决定了人们的风险认知、风险偏好和风险知识。
结束语
我国环境风险规制公众参与实践存在“参与不足”与“参与过度”的双重悖论，这反映出我国环境风险规制公众参与高度“形式化”的突出问题。其原因在于我国风险规制公众参与制度设计存在参与主体界定模糊、参与范围狭窄、参与方式单一和参与效力缺乏明确规定等缺陷。完善公众参与制度，一个可行的方案是引入风险治理分析框架，根据环境风险的具体类型、风险治理的不同阶段，选择合适的公众参与机制，以增强环境风险决策过程中公众参与的针对性和有效性，重塑环境风险规制的合法性。
参考文献:
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[3]李佳晟,方婷.美国近海能源开发环境风险规制的经验及启示[J].法制与经济,2017(02):125-127.
论文作者:卢海勇,孙扬,潘瑜
论文发表刊物:《防护工程》2018年第19期
论文发表时间:2018/10/30
标签：风险论文; 环境论文; 规制论文; 公众参与论文; 利益论文; 知识论文; 公众论文; 《防护工程》2018年第19期论文;