关于我国《职业教育法》修订与完善的思考，本文主要内容关键词为：教育法论文,我国论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1001-7518(2009)28-0049-03
1996年9月1日生效实施的《中华人民共和国职业教育法》以《教育法》、《劳动法》为基本依据，规定了我国职业教育的范畴体系、地位作用、办学方针以及职业教育的保障条件。它以法律的形式确立了职业教育在整个国民教育体系中的地位，标志着我国职业教育走上了以法治教的道路，它的颁布与实施为推进我国职业教育改革与发展起到了良好作用。但随着经济社会的进一步发展和职业教育的深入推进，《职业教育法》的外部环境发生了变化，在实施中也暴露出一系列问题，因而需认真研究并逐步修订完善。正如黑格尔所言：法律决非一成不变的，相反的，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化。[1]
一、修订与完善我国《职业教育法》的必要性
《职业教育法》实行十三年来对我国职业教育提供了坚实的制度保障，为我国经济建设与社会发展提供了大量高素质的劳动力资源，但由于我国市场经济的进一步发展、就业市场的变化以及职业教育法本身的立法局限性，职业教育法的不足与缺陷逐渐显现，不及时修订势必影响我国成为劳动力资源强国。
(一)金融危机引发的就业市场危机是加快《职业教育法》修订的外部动力
2008年美国次贷危机演变为全球金融危机，我国也不能独善其身。一方面，受国际金融危机影响，我国经济增速减缓，2008年10月份以来一向稳定的就业释放出令人忧虑的信号：城镇新增就业人数增速下降，企业的用工需求出现下滑，现有的岗位流失严重；另一方面，劳动力总供给大于总需求的总量矛盾长期存在，结构性矛盾越来越突出。我国2009年的就业形势面临着改革开放以来最为严峻的挑战。中国社科院人口与劳动经济研究所预计，本次经济危机的出口下降导致的非农就业人数减少为1763万，其中服务业664万，制造业969万。据中国社会科学院《2009年中国社会形势分析与预测——社会蓝皮书》称，2009年中国的就业压力将进一步加大，实际失业率可能接近10％。[2]甚至可以说金融危机对就业市场的影响远大于对GDP的影响，就业危机正成为继次贷危机、金融危机、经济危机后全球新一轮的危机。但就业危机也是加强职业教育培训的大好时机，首先大量失业人员失去工作岗位后有充足的时间与精力接受职业教育与培训，同时有着强烈的充电需求；其次返乡农民工为中西部地区带来制造业技能的人力资源，劳动者接受更多职业教育和培训的机会成本也下降了，投资者和创业者可以利用这个时机积聚人力资本。在经济危机中加强职业教育与培训，不仅有助于改善求职者的就业能力，也有利于提高企业的竞争力，从而有利于整体经济的更快恢复。因此，目前的经济危机与就业危机更加迫切需要加强对职业教育的法律保障。
(二)现行《职业教育法》的立法缺陷是迫使其修订的内在原因
《职业教育法》立法技术的缺陷制约了它的实施效果，从立法技术来看《职业教育法》存在着诸多缺陷。具体表现在：其一，上位法定位不规范。《职业教育法》第一条指出，“根据教育法和劳动法，制定本法。”在这一规定中，没有提到根本法——《宪法》，使人们认为，“推进职业教育只是教育界和劳动部门的事，是比较明确的行业行为。”[3]而职业教育的发展本身却是一项社会系统工程，需要社会各界的广泛参与，尤其是企业界的参与。其二，原则性条文过多，规范、操作性条文太少。有很多条文表述模糊，一些重要的概念笼统含糊，类似“鼓励”、“可以”、“应当”、“逐步增长”、“一定比例”、“适当”、“酌情”等词语频繁出现和不当使用，导致法律缺乏可操作性、规范性和约束力。其三，法律规则要素不全。“在逻辑结构上，法律规则都是由假定、处理和法律后果三部分构成的。”[4]但在《职业教育法》中，不少法律条文只有假定和处理而无法律后果，导致一些法律关系主体虽不履行义务却不必承担法律责任。一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确，导致执法主体互相推诿、互不负责，最终使规定的法律条文成为一纸空文。
二、国外职业教育立法对我国《职业教育法》修订的借鉴与启示
西方发达国家如美国、德国、法国等国有着悠久的职业教育立法历史，成效显著，对他们职业教育立法的考量将有益于我国职业教育立法存利去弊。他们的主要做法体现在：
(一)职业教育立法的动态性
发达国家在职业教育立法上较好地处理了法律相对稳定性与动态性的关系。美国于1958年通过《国防教育法》，把教育的重点转向精英人才，特别是尖端科技人才的培养。60年代中期，美国创立了人力资源理论，为了实施人力资源开发战略，美国国会和联邦政府颁布了125个关于人力资源开发的法律及培训计划。60年代末70年代初，以信息科技为代表的高新科技的发展又推动了美国的教育改革，认识到教育不仅要有效地传授知识，更重要的是要传授获取知识的技能。1991年4月美国总统签署《美国2000年教育战略》，从普通教育、职业教育到高等教育，提出了新世纪的人才培养六项目标，同时提出实现这些目标的战略：构建学习型社会。日本在上世纪下半叶，为了适应经济高速增长对职业训练环境的影响，三次修订《职业训练法》，将“职业训练”，改为“职业能力开发”。[5]我国可借鉴以上经验，建立对高职教育法律法规适时的立、改、废制度。
(二)经济界积极参与职业教育
发达国家在职业教育立法上，充分考虑到经济活动与职业教育二者相互依存的关系，十分重视经济界对职业教育的参与。职业教育以政府投入为主，投资主体多元化趋势明显，接受社会捐赠数额巨大。有些国家的职业教育学生甚至不用支付学费。丹麦政府为职业教育提供了充足的经费，即使是私立教育，国家也给予高额补助。丹麦颁布的第一个《学徒培训法》就规定雇主有送学徒进入职业学校学习，并为学徒缴纳全部费用的义务。1998年，丹麦教育经费占GDP的比例为8.3％，仅在职业教育的教学(教师工资、教学设备和材料费)一项上就投入了25亿丹麦克朗。德国的《职业教育促进法》则规定职业教育应成为公共事业的责任和义务，他们的“双元制”职业教育以企业为主、学校为辅是众所周知的。日本的职业教育法律由劳动省主持制定，更多带有经济类法律的性质，且职业教育和训练是作为政府产业政策中劳动力流动政策的组成部分之一。韩国把“产学合作”作为职业教育发展的战略措施之一，将其写入《产业教育振兴法》和《职业教育促进法》。
(三)以立法形式保障职业教育与普通教育同等的法律地位
纵观发达国家职业教育法治化的历史经验，不少国家对职业教育的性质、意义和法律地位给予了高度的褒扬和肯定。法国在1971年颁布了《技术教育指导法》，明确提出在普通教育文凭和技术教育文凭之间建立等值关系，提高职业技术教育的社会地位。1976年联邦德国颁布的《高等学校总法》明确规定高等专科学校具有与大学同等的地位。法国和德国对职业教育法律地位的规定，保证了社会对职业教育的正确认识，避免了持有职业教育文凭的青少年在就业时遭受“学历歧视”。[6]
三、我国职业教育立法完善之建议
(一)加强职业教育立法，形成职业教育法规的系统性
《职业教育法》对职业教育的规范和保障作用有赖于职业教育法律体系的系统性。我国《职业教育法》存在法律阶位低、单项法不配套、数量少等问题。在职业教育领域，我国应逐渐形成以《职业教育法》为总法，以职业教育投入法、农业职业教育法、企业培训法、就业与职业培训法等若干行政法规为主体，辅以大量的职业教育行政规章、地方性职业教育法规、众多的职业教育相关的法律法规等构成的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育法规体系，为职业教育的发展奠定法律基础。
(二)明确投入责任和标准，加大经费投入
建立经费投入保障制度，确保职教经费“三个增长”。建议在《职业教育法》中明确各级政府对职业教育经费投入的责任和比例，明确职业教育经费在本地区教育经费投入中的比例，并且规定必须保证职业教育财政性经费、生均经费和生均公用经费同时增长。
(三)明确企业承担发展职业教育的责任
职业院校毕业生是企业的生力军，员工素质的高低对于提高企业产品质量、增强企业竞争力至关重要。因此，建议立法明确企业在免费提供学生实习、教师进修、设备添置、课程改革等方面承担的责任。同时明确规定企业按照职工工资总额的比例提取教育培训经费，主要用于企业职工特别是一线职工的教育和培训，企业新上项目都要安排员工技术培训经费。
(四)增加法律责任条款
《职业教育法》对法律主体的责、权、利没有明确的规定，对于法律责任的规定更是空泛。建议结合实际，建立职业教育执法责任监督制，健全和完善师生处分和申诉制度、教育行政复议和仲裁制度，保证职业教育法律法规的贯彻实施。同时加入违反《职业教育法》的处罚条款，以便更好地建立健全教育司法制度，打击在职业教育方面的违法犯罪行为，为职业教育的持续、快速、健康发展保驾护航。[7]
(五)建立就业准入制度
完善就业准入制度尤其是涉及人民生命财产安全的相关职业的就业准入制度，是促进我国职业教育发展的重要方面。建议规定用人单位招录职工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定，所有岗位从取得职业学校学历证书、职业资格证书和职业培训合格证书的人员中录用。
(六)理顺职业教育管理体制
目前的职业教育存在着条块分割、多头审批等问题。管理体制不顺，学制、人才培养、评价等不统一，统筹协调难度大；中职教育与高职教育分段管理，纵向衔接沟通差；公办职业教育与民办职业教育分类管理，影响职业教育多元化发展；职业学历教育与培训分割管理，浪费职教资源等。建议：一是在《职业教育法》的修改中，将职业教育、学历教育全部归口教育行政主管部门统筹规划、统筹管理；二是理顺职业教育内部管理机制，实行初、中、高等职业教育一体化管理；三是建立完善职业教育的行业协调委员会的工作机制，明确行业在职教中的责任，充分发挥行业在职业教育中的作用。
(七)落实校企合作培养模式
目前，国家大力推行工学结合、校企合作的培养模式，学生必须进入企业顶岗实习，企业也有责任接受学生顶岗实习，这应该成为一项法律制度。建议在新的《职业教育法》中，出台关于企业接纳学生实习和教师实践的优惠政策，切实建立起企业接收职业学校学生实习和教师实践的制度，明确规定学校和企业应承担的责任、学生和教师在实习实践期间权益的保护、对接受实习实践的企业所给予的税收优惠或补贴等。
(八)改进职业教育立法技术，增强职业教育法规的操作性
职业教育立法技术方面的局限致使人们不知如何遵守与执行，为了改变这种状况，我们一要提高职业教育立法的语言艺术，使之定性准确；二要注意改善教育法规结构，使职业教育法规逻辑结构完整、总体结构一致、条文设置合理；三要使法律条款明确、法律权利义务具体。职业教育立法在技术方面的大力改进，将极大地增强职业教育法规的操作性。
职业教育是一项全局性、战略性的基础工程，对于提升国家核心竞争力有着重大而深远的意义，法治职教更是世界各国的发展趋势与历史必然选择。我国的《职业教育法》的修改与完善须紧密结合中国国情，充分抓住职业教育的有利时机，合理借鉴发达国家职业教育立法的经验，与时俱进，以进一步促进和保障职业教育的发展，早日实现我国人力资源强国的目标。