浅议我国可再生能源产业投资制度及其完善，本文主要内容关键词为：可再生能源论文,制度论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
回顾2004年乃至近几年的经济热点，“能源”都是一个十分抢眼的词汇。从影响普通民众的“煤慌”、“油慌”、“电慌”，到令人忧心的中日能源东海争端，以及前途叵测的中日俄三国“安大线”、“安纳线”纠葛，能源问题一次次地引起我们的关注。近代工业发展史表明，经济的增长是建立在能源消耗基础上的。中国经济保持持续的高速度增长，能源需求旺盛自在情理之中。由此，如何能够保证能源供应的安全成为一个极为迫切的课题。
可再生能源在这样的背景下重新走入人们的视野。中国的可再生能源开发已现端倪，然而日益紧迫的能源形势表明，现在的开发规模远远不够。可再生能源的开发利用最终必将进入商业化的模式，如何使可再生能源的开发利用步入大规模的产业化轨道成为可再生能源政策的题中之意。由于可再生能源的开发需要投入巨大资金，但见效周期长且具有一定风险，所以在产业发展初期，资金的来源即产业投资成为一个至关重要的问题。本文即意在对此问题做一个粗浅的探讨。
一、我国可再生能源产业及投资现状
1.可再生能源及其产业化
可再生能源是指在自然界中可以不断再生、永续利用、取之不尽、用之不竭的资源，它对环境无害或危害极小，而且资源分布广泛，适宜就地开发利用。可再生能源主要包括太阳能、风能、水能、生物质能、地热能和海洋能等。目前，已经进入大规模商业化产业开发利用的可再生能源主要是水电、光伏电池(太阳能)、风电、生物质能及地热。我国具有丰富的可再生能源资源。据2000年发布的数据，太阳能年辐照总量大于502万千焦/平方米、年日照时数在2200小时以上的地区约占我国国土面积的三分之二以上，开发条件良好。风能资源理论储量为32.26亿千瓦，而可开发的风能资源储量为2.53亿千瓦。地热资源的储存条件也较好，其远景储量相当于2000亿吨标准煤以上。生物质能资源也十分丰富，如农作物秸秆、薪材以及可用作生产沼气的禽畜粪便和工业有机废水资源，集约化养殖产生的畜禽粪便等。此外，海洋能中的潮汐能、波浪能、潮流能、温差能源等也具有很大的开发潜力。我国的可再生能源产业已经初具规模。到2000年底，全国从事太阳热水器研制、生产、销售和安装服务的企业有1000多家，年生产量达610万平方米，产值超过60亿元。全国太阳光伏电池组件的年生产能力达到5兆瓦，生产企业(含组装及销售企业)40余家，累计用量已超过15兆瓦。全国累计建成26个风电场，形成了34万千瓦的发电能力；累计安装使用小型风力发电机19万多台，为解决西部无电地区农牧民生产生活用电发挥了重要作用。全国共建成近1000座工业废水和畜禽粪便沼气工程，形成了约6亿立方米/年沼气生产能力。全国累计开发利用地热资源1300多处，其中地热采暖面积已逾1000万平方米；地热电站总装机容量约30兆瓦。
2.可再生能源产业投资的紧迫性
对于我国新能源和可再生能源的投资需求，原国家计委曾预计“十五”计划期间共需255亿元，5年间平均每年51亿元；而根据政策方案估计，需新增投资318亿元，平均每年为64亿元。2001～2010年，根据基础方案估计，新能源与可再生能源开发需投资536亿元，10年间平均每年54亿元；根据政策方案估计，需新增投资643亿元，平均每年为64亿元。可再生能源产业的投资形势在整个能源工业中显得尤为严峻，这主要是因为：第一，可再生能源的开发利用目前技术不成熟，科研经费十分高昂；第二，可再生能源的开发利用一般周期较长，见效慢，吸引投资较为困难；第三，可再生能源的开发成本决定了其能源产品价格要比传统能源产品价格高，这样必将影响市场需求，市场需求的不畅影响到产品效益，从而制约了投资。
3.我国可再生能源产业投资存在的问题
我国目前的可再生能源投资渠道主要有以下几个：企业自筹、银行贷款、社会募集以及政府财政。自筹资金和贷款用于项目建设，如设备购置、安装和施工，以及发展可再生能源企业的基本建设投资等；财政投入主要用于技术转换、服务体系和能力建设，如标准化、质量监测、宣传培训、试点示范等。在实际情况中，这些资金渠道并不十分通畅。首先，我国各级政府对新能源与可再生能源的投入太少。迄今为止，我国可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划，没有为可再生能源建设项目建立如常规能源建设项目同等待遇的固定资金渠道。其次，企业自身发展筹资实际上十分困难，致使资金的投入成为阻碍其发展的重要因素。再次，由于我国投融资体制的限制，可再生能源项目的投资方式和融资渠道比较单一，尤其缺少在国际资本市场上的融资能力。此外，可再生能源发电项目在整个社会的认识程度较低，投资风险较大，银行对这些项目给予贷款暂时也较困难。缺乏投资、融资能力薄弱成为可再生能源产业规模化和新产品开发的主要障碍。由于投入过少，缺乏必要的基础设施，导致发展缓慢，产业化、商品化程度低，达不到经济规模，从而制约可再生能源产业的快速发展。
二、国外可再生能源产业投资制度
在西方发达国家中，德国是循环经济的积极倡导者，对促进可再生能源的发展不遗余力。2004年8月1日，德国新的《可再生能源法》生效，为投资太阳能、风能、水利、生物质能和地热提供了更为可靠的法律保障。针对可再生能源的投资问题，联邦政府制定了《未来投资计划》，已投入研究经费17.4亿欧元。为了鼓励开发可再生能源，英国推出了“可再生能源计划”，把能源方面的政府研发资金开始转向投入开发多种新型清洁能源，近几年来通过资助和研发支持等形式，已向可再生能源行业提供了3.5亿英镑资金。英国海洋能资源丰富，政府设立了5000万英镑的专项资金，重点开发海洋能源。印度政府对可再生能源的重视程度对同是发展中国家的中国很有启发。太阳能和风能已在印度全国达到了商业化应用。早在1981年，印度在其科技部下成立了“补充能源委员会”。1982年又成立了一个完全独立的部门：非常规能源局，1992年更名为非常规能源部。在可再生能源的投资方面，印度政府做了大量工作。从20世纪80年代起就为可再生能源开发计划提供资金，最初的工作重点是太阳能和风能的生产与商品化，同时对一些可能的未来能源展开研究，包括氢能、地热能和海洋能等。2004年印度政府计划投入20亿卢比，在5年的时间内用于包括氢能、地热能、海洋能以及燃料电池等各种新技术的开发，并致力于可再生能源技术的商品化。
总的来说，其他国家在可再生能源产业资金筹集方面的有益经验包括：
1.政府扶持
政府扶持是各个国家支持可再生能源产业比较直接、有效的做法，其中包括政府直接投资、补助。直接投资中往往设立专项资金，专门用于可再生能源某些项目的科研、开发。补助则表现为财政补贴，比如对可再生能源的设备或生产以投资额的一定百分比实行投资补助，在初期的百分比往往会高些，以后逐渐递减。
2.贷款政策
可再生能源的投资一般规模巨大，资金密集，政府的激励政策中对贷款的规定很关键。发达国家的贷款政策包括低息贷款和信贷担保，如日本政府对住宅安装太阳能系统给予低息贷款，自1994年10月起，贷款年利率为3.9％，偿还期分别为5年和10年；1994年此项优惠贷款总金额为87亿日元。美国能源部为促进私人企业开发利用地热和生物质能，为地热利用项目提供5亿美元贷款担保，为生物质制取乙醇提供2.4亿美元贷款担保。
3.投资税收优惠
税收是一项重要的经济调控手段，在促进可再生能源产业投资上，税收的优惠政策能达到很好的效果。如美国1992年《能源政策法》规定，企业用太阳能和地热发电的投资能永久享受10％的抵税优惠。
4.风险投资基金
风险投资基金最早产生于上世纪四五十年代的美国，近年来成为高科技项目资金来源的重要渠道。经过多年发展，风险投资基金有了自身完备的商业运作模式，可再生能源的巨大发展潜力成为国际风险投资基金的新领域。风险投资基金的引入也有助于可再生能源产业发展所需大量投资从依靠政府到市场主导的转变。
5.开拓国际市场
可再生能源是迅速发展的高技术产业，具有巨大的市场潜力。发达国家为保持其优势技术的领先地位，一般选择一两项技术，从研究开发、产业化到出口，给予重点扶持。开拓国际市场能够使得可再生能源产业获得投资回报，引入新的投资，进而进入良性循环。
三、我国现行的可再生能源产业投资制度
20世纪80年代以来，我国开始对可再生能源产业采取了一系列的扶植政策。有关可再生能源产业投资政策的主要规定体现在1999年国家计委、科技部《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》中。相关规定还有1997年国家计委印发的《新能源基本建设项目管理的暂行规定》、1999年《农村沼气建设国债项目管理办法》、1999年《中西部地区外商投资优势产业目录》、2001年国家计委发布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》、2004年《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策的通知》以及2004年国家发展和改革委员会《国务院关于投资体制改革的决定》等。另外，在一些资源能源相关法律中也有对可再生能源产业投资的零星规定，如1995年颁布，1996年施行的《电力法》、1997年颁布、1998年施行的《节约能源法》、1988年颁布的《水法》等。这些政策和规定包括：
1.投资补贴政策
国家对可再生能源技术的研究与开发投入给予科研经费支持，对关键的可再生能源设备制造的产业化给予补助等政策。政府对可再生能源的补贴主要用在研究开发和试点示范上。
2.贴息贷款
我国从1987年起设立了农村能源专项贴息贷款，主要用于大中型沼气工程、太阳能热利用和风力发电技术的推广应用。此外在小水电建设方面也有一定数量的低息贷款。国家计委、科技部《关于进一步支持可再生能源发展问题的通知》也对可再生能源发电项目的贴息做了规定。
3.税收优惠政策，包括减免关税、增值税优惠和减免所得税
对可再生能源设备进口关税规定了较低的税率，由于许多可再生能源项目投资使用外国政府和国际组织的优惠贷款和赠款，设备进口按照政策可免征关税和进口环节增值税。为解决风力发电实际税负高于火力发电的问题，对风力发电按增值税实行按应纳税额减半征收的政策。可再生能源属于高新技术产业，一些地方政府，如内蒙古、新疆等省区，对可再生能源企业实行减免所得税优惠。在西部地区建设的可再生能源发电项目可按西部开发税收优惠政策得到减免税的优惠。
4.国债投入
我国政府还利用国债支持一部分可再生能源项目的发展。例如，国家经贸委的国债风电项目利用2000年国家重点技术改造项目计划(第四批国债专项资金项目)，建设8万千瓦国产风力发电机组示范风电场。
应该说，我国对可再生能源产业投资的鼓励措施为可再生能源产业的发展提供了大量的资金，取得了一定的成效。但是市场主导的商业融资方式在国际上已成为一个趋势。就我国目前情况而言，政府的投入固然是很重要的一方面，如何把市场的作用在可再生能源产业投资领域里发挥出来应成为一个并行不悖的方面。因此，我国可再生能源产业投资制度进一步完善的重点应放在两点：加大政府投入和发挥市场融资作用。
四、完善我国可再生能源产业投资制度的建议
国外可再生能源发展多以完备的立法为保障。令人欣慰的是，值本篇文章成稿之际，《中华人民共和国可再生能源法》于2005年2月28日颁布，比预计的通过时间整整提前四个多月。新法在第六章“经济激励与监督措施”中对可再生能源产业投资进行了框架性的规定。新法对可再生能源产业投资制度设计以政府为主导地位，但在未来的可再生能源产业投资中，要加速产业投资的市场化，如鼓励商业银行、民间资本的引入，能源基金、股票等都是需要大力发展的渠道。全球化背景下，国际资金的进入对于我国的可再生能源产业走出国门将具有一定的积极意义。
1.新法对可再生能源产业投资制度的规定
新法规定，国家财政设立可再生能源发展专项资金；对列入国家可再生能源产业发展指导目录、符合信贷条件的可再生能源开发利用项目，金融机构可以提供有财政贴息的优惠贷款；国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠，具体办法由国务院规定。新法将于2006年1月1日起生效，但正如专家指出的那样，“并不是有了法，困难就消失了”。在生效前的这段时间里，仍有许多工作要做，包括完成可再生能源的规划、制订各项具体实施办法。
2.促进商业银行贷款投入
新法中，银行成为可再生能源投资的重要主体。在2004中国能源投资论坛上，有关专家粗略估计，到2020年，能源工业基本建设和技改资金总需求预计达8万亿人民币，这些将主要来源于企业自筹、社会募集和银行贷款三部分，银行融资要占整个行业资金总需求的40％左右。国家开发银行未来将在其中发挥举足轻重的作用。对于可再生能源产业而言，由于尚未形成成熟的产业模式，在技术、生产等环节还存在着一定的风险，因此，要采取措施积极鼓励商业银行的加入，使其成为国有银行可再生能源产业贷款的协助力量。
3.民间资本
目前在我国，民间资本以BOT方式进入公共投资领域风气正浓。BOT方式是澳大利亚、英国、法国等国家20世纪70年代以后引导民间资本投资基础设施的重要方式。它的运作过程为投资、建设及运营管理由投资商负责，经营若干年后无偿交给政府。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》的颁布使得中国的投资体制将实现多元化局面。这对可再生能源领域的投资主体多元化也产生积极影响，民间资本将可以相对自由地进入可再生能源发电等项目。中国日益开放、稳定的投资环境以及可再生能源的广阔前景将会吸引越来越多的国际资本。
4.可再生能源投资基金
可再生能源投资基金是一种公益基金，在国外已有多年的发展历史。建立在法律法规保障基础上的投资基金可以促进可再生能源产业化和商业化进程。我国20世纪80年代以来也开始尝试建立新能源基金制度，但是其规模、管理远远不能满足可再生能源产业发展的需求。参照国外有益经验，我国的可再生能源基金资金应主要来源于电费附加、火电厂排污收费、财政专项拨款、电力附加费等。基金的使用方向可以为可再生能源的项目开发、商业发展、市场营销、产品和设备的安装等。基金的管理应规范化，应在现行体制基础上，选择或新设合理的部门分别负责主管、监督、执行、评估等环节。
5.风险投资基金
风险投资基金作为商业基金的一种，特点在于其投资的对象为高风险的高科技创新企业，要求基金的规模足够大，可再生能源领域成为其近年关注的目标。一些国际风险投资基金开始进入中国的环保行业，目前活跃于中国的风险投资基金主要有“中国环保基金2002”和“新风险投资”。1997年11月，国务院证券委颁布了《证券投资基金管理暂行办法》。它对于培养风险投资人，尤其是为风险投资筹集资金来源的多元化渠道提供了依据。
6.股票上市
股票融资是现代企业常用的有效融资手段。由于风力发电项目不仅能得到政府支持，而且公司财务管理较常规能源项目简单，便于股民监督公司运行，股票市场行情较好，所以，在国外风力发电成为常采用上市股票募集资金的可再生能源项目。在我国，股票融资的方式亟待推广。可再生能源产业作为国家支持的产业小范围试行这种方式容易得到政府批准，而且引入股票方式，在一级市场、二级市场均可以赢利，其收益比单纯可再生能源发电要高许多，对于大型国有企业有很大的吸引力。
7.开辟国际融资渠道
放眼全球，我国的可再生能源产业要想获得飞速发展，提高竞争力，走出国门，必须有通畅的国际融资渠道，吸引国际组织和发达国家参与我国新能源产业建设。因此，要鼓励资本市场融资和外商直接投资，积极建立和拓宽融资渠道，通过多种融资方式、多渠道筹集资金推动商业化进程。如上述BOT模式，目前我国已经具备了运用BOT项目融资的国际国内环境。伴随新能源投资项目的逐步增多，将会有越来越多的国外、国际资本开始把目光投向中国可再生能源的开发利用，可再生能源产业的融资能力也将进一步加强。