国外成功经验对我国农业推广体制改革的借鉴，本文主要内容关键词为：体制改革论文,成功经验论文,我国农业论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业推广体制是农业科技体制的一个重要组成部分，是国家为开展农业推广工作所采取的组织制度，其内容包括农业推广机构的组织形式与管理方式。它反映了国家开展农业推广工作的指导思想和政策目标，对农业推广工作进行管理的方式、方法，以及采取的具体措施。农业推广的组织形式是指农业推广机构的设置、隶属关系、权限划分。管理方式是指对农业推广机构实施管理的方式和制度。一个国家采取什么样的农业推广体制，取决于其社会经济管理体制、政府的政策目标、经济、科技、教育发展水平以及自然资源条件等多种因素。
目前，我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，作为与农业经济体制密切相关的农业推广体制同样面临着转变的问题。本文试图通过对我国农业推广体制存在的问题和国外农业推广体制成功经验的分析，探讨我国农业推广体制改革的思路。
一、我国农业推广体制存在的主要问题
我国现行的农业推广体制可以描述为：由政府领导、农业行政部门主管，以国家办的农业技术推广机构为主体，各专业推广机构分开设置，农业科研、教育、推广分离，农业推广组织管理实行“条条”与“块块”的“双重领导”。随着我国农业经营体制改革的不断深入，特别是在社会主义市场经济条件下，现行的农业推广体制已越来越不适应农业推广发展的要求，暴露出了不少问题，对农业推广工作影响巨大。
1.政府农业推广机构设置不合理，定位不恰当
目前，我国政府各级农业推广机构都是设立在政府农业行政部门下的事业单位，不是农业行政部门的职能单位，因而和农业行政部门的职能单位不是处在同等重要的地位上。农业推广机构虽然是在政府领导下，由农业行政部门主管，但实际上是有时管，有时不管，有时管得紧，有时管得松。这样设置的结果：一是农业推广机构和推广工作随政府机构和领导人员的变动而变动，不能保持稳定。40年来全国性的大起大落有4次，局部性的变动更多。每次机构改革、 精简机构首先就是拿农业推广机构开刀，使得推广机构总是处于不稳定状态。二是农业推广经费没有保障，推广工作起伏很大。国家有限的农业推广资金经层层转拨后所剩无几，难以保证真正用到农业推广上。而且，每逢财政紧缩，首先压缩的就是农业推广经费。1991年开始的“断奶”、“断粮”之风使全国44%的县级农技推广机构和43%的乡级农技推广机构被削减或停拨事业费。三是不适当的行政干预和强迫命令现象时有发生，挫伤推广人员和农民的积极性。四是农业推广管理层次多，管理效率不高。地（市）级以上农业推广机构本身就是推广工作的管理机构，行使管理职能，而在各专业行政部门领导下，只能是增加管理层次，不利于管理效率的提高。
在中央一级，问题更为严重。由于全国农业技术推广服务中心等农业推广机构属事业编制，农业部的许多有关政策使其处于与属行政编制的各司局不平等的地位。这种情况导致农业推广人员人心浮动，并影响其对下级机构进行管理的权威性。另外，农业科研、教育、推广同为农业发展的三大支柱，在农业部内科研、教育都设有相应的行政司（科技司、教育司），唯独推广没有设立，致使推广机构分散在各专业司局下，分别受各专业司、局的领导和管理。从机构设置的角度看，这样的机构设置，一是没有把农业推广摆在与农业科研、教育同等重要的位置；二是导致了农业推广机构设置分散，不能形成整体，发挥不了综合功能；三是不便于推广与科研、教育部门的沟通、配合。
2.农业推广机构按专业分开设置，自成体系，不利于为农业生产和农民提供综合服务
我国现已形成种植业、畜牧、水产、农机、农村经营管理以及林业、水利七大独立的农业技术推广体系，分别属于不同的农业行政部门管理。而且，种植业系统内各专业推广机构分开设置的情况在省、地（市）、县还相当普遍。农业推广专业分化的结果使推广工作不能形成完整的体系，各项技术难以综合应用于生产，造成人力、物力的浪费，增加协调的困难，也使推广组织建设难以进行。特别值得注意的是，已经建立的地、县级农业技术推广中心，内部要求综合和分离的矛盾仍然十分突出。全国有相当大一部分地、县级农业技术推广中心是名存实亡。
3.“双重领导”的管理方式导致农业推广机构受行政干预的影响严重，系统内的管理弱化
由于农业推广机构在行政上接受同级政府农业行政部门的领导，人事权、财物支配权以及重大事项的决策权由农业行政部门作出，因而农业推广组织势必要对农业行政部门言听计从。在法制不太健全的情况下，农业行政部门的决策时常违背农业推广工作的特点，从而导致农业推广机构的工作难以开展。另外，上级农业推广机构对下级农业推广机构的领导因没有机制上的约束，只能是在业务上进行指导和建议，没有真正意义上的管理权，不能真正发挥作用。领导与被领导的关系基本上取决于上级组织是否有经费提供给下级组织以及下级组织领导者是否愿意接受上级组织领导的态度。
4.农业推广与农业科研、教育分离，相互间协调困难，难以共同发挥作用
目前，我国的农业推广与农业教育、科研部门分属不同的政府部门管理，各自独立，只有工作上的相互协作，没有机制上的内在联系，三者之间的沟通困难。科研成果缺乏流入推广部门的正常渠道，科研机构不过问推广系统的工作，推广部门不了解科研进展情况，不能及时得到可供推广的研究成果。推广中所需要解决的技术难题，没有列入科研计划的正规途径，难以成为研究课题。
二、国外农业推广体制的成功经验
他山之石，可以攻玉。通过对国外具有代表性国家农业推广体制的分析，结合我国国情，笔者认为，国外农业推广体制在以下方面的成功经验值得我国农业推广体制改革借鉴：
1.农业推广组织的主要形式
根据联合国粮农组织的统计，全世界有151 个国家农业推广组织的主要形式是以农业部为基础的官方机构，其比例高达81%。英国、日本等发达国家和泰国等发展中国家农业推广组织的主要形式也是以政府农业部为基础的官方机构，美国虽然州及州以下农业推广组织是以大学为基础，但仍是政府办的官方机构，联邦农业部设有推广局，是全国农业推广工作的领导者和主要管理者。绝大多数国家将以政府农业部为基础的官办机构作为农业推广组织的主要形式，其根本原因就是为了保证国内粮食等主要农产品的供应，即食物安全。美、英两国虽然是经济发达、资源丰富型国家的代表，其粮食等主要农产品生产大量过剩，但也未放弃将政府办的农业推广组织作为主体，只是政府对农业推广的投入比例近年来呈相对减少的趋势。经济发达、资源匮乏的日本和经济不发达但资源丰富的泰国因其各自自然、经济条件的限制，粮食等主要农产品的生产一直难以满足国内的需求，因而政府始终把官办的农业推广机构作为农业推广组织的主体，以确保本国粮食等主要农产品的生产。我国经济既不发达，资源也相对匮乏，与日本、泰国的情况有相似之处。如何以有限的耕地养活众多的人口，一直是摆在我国政府面前的重大问题。这也是国际上普遍关注的问题。美国世界农业观察所所长莱斯特·布朗博士就曾提出了“二十一世纪谁来养活中国？”的问题。可见，食物安全对我国政府是何等重要。这就决定了国家必须相应地建立起一支为该目标服务的农业推广队伍，以确保国家农业生产计划的实施。
2.政府办农业推广组织的性质
国外多数国家政府办的农业推广机构为行政单位，是政府农业行政主管部门的职能单位。美国、英国、日本、泰国等国在农业部内都设有主管农业推广工作的专门机构——农业推广局等，这便于政府对农业推广组织进行管理，也便于农业推广组织参与政府有关农业推广重大事项的决策。美国农业部推广局局长还是农业部高级执行机构的成员之一。我国将政府办的农业推广组织定性为事业单位，不利于政府对农业推广工作进行有效管理，至少不足以体现政府对农业推广工作的高度重视。在今后的农业推广体制改革中，至少应将地（市）级以上的农业推广组织确定为行政单位，纳入行政编制管理。
3.农业推广组织的管理方式
美国、日本、泰国等国的农业推广组织实行的是垂直领导，上级机构对下级机构行使领导权，并任免下级机构的负责人，下级机构必须服从上级机构，对上级机构负责。各级推广组织之间分工明确，责任范围清楚。各级地方政府对农业推广机构不直接进行管理，只是依据批准的工作计划对农业推广机构进行监督，不干预农业推广机构的运作。我国现在说是“条条”、“块块”双重领导，其实是“块块”领导，“条条”不好管。或者“条条”是“有钱听你管，无钱管不着”，即所谓“有奶便是娘”。农业推广组织系统内的管理没有制度上的规定，因而系统内不能进行有效管理。农业推广系统外的各级政府管理部门对农业推广组织的行政干预较严重，影响了农业推广工作的正常开展。国外这方面的经验值得很好地借鉴。
4.农业推广组织的综合设置
无论是发达国家还是发展中国家，大多数国家的农业推广组织都是根据农业生产、经营的需要，实行各专业综合设置，这样有利于发挥各学科的整体作用。我国长期以来农业推广机构按专业分开设置，独立形成体系，一方面各专业技术措施难以形成合力，综合地作用于农业生产；另一方面机构重复设置造成大量资源浪费。
5.农业推广与农业科研、教育的结合
多数农业推广工作做得好的国家，其农业推广与农业科研、教育三者都结合得很密切。美国以州立大学为基础，将州级农业推广机构设立在州立大学内，在农学院的直接领导下，农业推广、科研与教育三者密切结合，堪称典范。日本成立专门的农业普及事业协力组织机构，将农业科研单位、学校和改良普及所等相关组织联系起来，实现了科研、教学与推广的结合。泰国由分管农业科研工作的农业局和农业推广局共同组建农业推广协调委员会，负责制定相关的工作计划和审定有关的项目，沟通、协调各方面的关系，并在农业大学设立农业推广培训办公室，建立农业推广培训中心，农业推广与农业科研、教育也结合得比较好。我国农业推广与科研、教育部门分设，没有机制上的联系，三者脱节使农业推广工作顺利开展有困难，因此应借鉴国外的经验，在机制上解决好三者的结合问题。
三、我国农业推广体制改革的建议与思路
根据我国国情和农业行政部门设置分散的现实，为满足在社会主义市场经济条件下政府和农民两者对农业推广的目标要求，从根本上解决我国农业推广工作因体制原因造成的问题，借鉴国外的成功经验，并力求便于操作，我认为，我国农业推广体制改革的思路是：
1.农业推广组织形式
（1）在中央一级，将农业部各分散推广机构撤消， 组建农业部推广司，属行政单位。推广司除下设各职能处外，还专门设立农科教联络处，解决农科教的结合问题。并成立全国农业推广培训中心、全国农业推广信息情报中心、全国农业推广材料制作中心，直属推广司领导，为事业单位，负责为推广司提供培训、信息、材料制作等技术支持。
（2）在省、地（市）级，根据农业行政部门的设置情况， 相应地在农业行政部门内设立推广处、科，并在推广处下成立与农业部推广司相同的三个中心为推广处提供技术支持。
（3）在县级，将原有的各专业推广机构合并， 组建综合的县农业推广中心，使其成为学科齐全、功能强大、具有试验示范、培训、推广综合功能的业务实体。在乡级，将原来分散的各专业站合并，成立乡（镇）农业推广站。
（4）在乡、 镇以下大力发展和扶持由农民自己组织起来的各种专业技术协会、研究会，培养大批村农民技术员和科技示范户，让他们带动普通群众接受农业推广服务，采用新技术。
2.农业推广组织运行机制及管理方式
（1）中央、省、 地级农业推广机构为整个农业推广系统的领导管理机构，对本行政区域内下级农业推广机构行使管理职能。县农业推广中心、乡（镇）农业推广站是整个系统中的基层单位，负责农业推广工作的具体实施。在行政上，县农业推广中心为县农办或县政府直接领导下的事业单位，以避免县级农业行政部门分设和行政编制管理造成的困难，并为其开展技物结合形式的有偿服务以弥补政府推广经费不足创造条件。乡（镇）农业推广站直接接受县农业推广中心的领导，但同时接受乡（镇）政府的监督，以避免乡政府过多的行政干预，便于对乡站的管理。
（2）上级推广机构负责对下级推广机构的负责人进行考核， 下级推广机构的负责人需报经上级推广机构同意后由所属行政主管部门任免。但乡农业推广站站长经乡政府同意后由县农业推广中心任免。下级机构的设置、变动需经上级推广组织同意后方可进行。
（3 ）各级农业推广机构的年度工作计划和资金分配方案经同级农业行政主管部门同意后需报上级农业推广机构批准。上级农业推广机构制定其掌握资金的分配方案并对下级机构的计划完成情况和经费使用情况进行监督、检查。
（4 ）上级农业推广组织与下级农业行政主管部门签订农业推广责任书，以确保上级农业推广组织推广项目的顺利实施和所分配资金的有效使用。
在通过上述改革后，使我国农业推广体制真正成为“在政府农业行政部门的直接领导下，以国家办的具有综合功能的农业推广机构为主体，民间团体和农民群众广泛参与，农业科研、教育密切配合的农业推广体制”。