国家治理视角下的经济责任审计分析_经济责任审计论文

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      国家审计是国家治理的重要组成部分，在国家治理中发挥着重要作用。《利马宣言》指出，“审计本身并不是一种目的，而是监督系统中不可或缺的一部分”。在2013年10月召开的世界审计组织第二十一届大会上通过的《北京宣言》更是将“促进良治”作为世界各国最高审计机关的目标，鲜明地提出国家审计要参与国家治理。世界各国的国家审计实践虽然不同，但都在本国的国家治理中发挥着重要的作用。经济责任审计作为具有中国特色的审计监督模式，对公共权力的制约和监督具有特殊的地位和不可替代的作用。

      一、经济责任审计的发展现状

      1999年国务院办公厅正式发布两项《暂行规定》，标志着我国领导干部经济责任审计已经正式纳入国家审计范围。2006年6月1日修正实施的《审计法》，明确了经济责任审计的法律地位，经济责任审计迈上了规范化、法制化的新台阶。2010年中办国办联合下发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发[2010]32号），经济责任审计对象扩大到各级党政领导干部及国有和国有控股企业领导干部。2014年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》和《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）的相继出台，标志着经济责任审计进入了一个新的发展阶段。

      经济责任审计工作是伴随着我国经济、政治体制改革的不断深入和民主法治建设的大力推进，逐步建立和发展起来的。目前，全国各级审计机关对领导干部的经济责任审计已全面展开，包括省部级领导干部经济责任审计也已常态化和制度化，形成了以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合的审计模式，逐步建立起了重要领导干部任期内的轮审制度。

      至实施经济责任审计以来，取得了明显的成效。据统计，2008年以来，全国共审计22万多人次。其中：省部级领导干部160多人次、地厅级4600多人次、县处级5万多人次、乡科级17万多人次。查出被审计领导干部负有直接责任的问题金额1000多亿元；被审计领导干部及其他人员共2580多人被移送纪检监察和司法机关处理；890多名领导干部被免职、降职及撤职等处分；为各级党委、政府提交报告和信息32万多篇，提出审计建议51万多条，促进健全完善制度2万多项。

      二、经济责任审计与国家治理

      （一）经济责任审计的含义

      经济责任审计是审计机关通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计来监督、评价和鉴证党政领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况的行为。

      （二）国家治理的含义

      学术界对国家治理有很多定义，其中，刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上提出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。其最终目的是推动实现国家良治。

      （三）经济责任审计与国家治理的关系

      根据审计理论学说，审计产生的基本前提就是受托经济责任关系的存在。国家审计作为审计的一种方式，也是产生于公共受托经济责任关系，其本质在于促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。而国家治理正是运用社会公众委托的公共权力（国家审计），对社会进行治理，从而使国家治理达到“良治”的最终目标（如下页图1）。

      经济责任审计作为具有中国特色的国家审计，同样产生于公共受托经济责任关系。与其他的国家审计不同的是，经济责任审计的对象不是一般的审计对象“单位、部门或企业”等群体性的组织，而是特定的“个人”，是对特定“个人”的监督。经济责任审计是社会公众委托国家机关（组织部门），组织部门委托审计机关通过对“个人”的审计监督，最后把审计结果反馈给委托者组织部门，为组织人事部门提供领导干部在任职期间的经济责任履职情况，对“个人”公共权力的使用产生一定的约束监督力，并考核评价其履行的受托责任，实现受托目标。同时，经济责任审计作为一种特殊监督约束机制，可以更好的保证被审计领导干部及政府受托责任的履行情况，促进国家治理水平的提高。因此，经济责任审计作为国家审计的一种形式，也是国家治理的重要组成部分。同时，社会经济的不断发展，国家治理的要求越来越高，也推动经济责任审计不断发展创新以满足国家治理发展的要求。

      

      （四）经济责任审计在国家治理中的作用

      1.打击治理贪污腐败

      国家审计促进廉洁行政主要体现在两个方面：一是发现和查处重大舞弊、腐败行为，促进党政领导干部和国有企业管理人员遵守法律法规；二是检查和评价公共部门内部控制，加强舞弊风险防范体系建设，预防贪污腐败行为的发生。如下图所示：

      

      从经济责任审计的发展历程来看，经济责任审计在打击治理贪污腐败方面的作用在不断加强，是打击治理贪污腐败，监督领导干部廉洁从政的一种重要手段。特别是经济责任审计规定和实施细则的出台，为预防和打击治理贪污腐败提供了法律依据，这对于国家治理贪污腐败，建立廉洁政府具有重要意义。同时，打击治理贪污腐败是度量国家治理的重要指标。国家治理要实现“良治”的最终目标，其途径之一就是必须预防、监控和惩治贪污腐败。根据“理性经济人”的假设，政府领导干部和国企高管在用公共权力做决策时，可能从个人的私利出发作出不符合公共大众利益的决策，从而腐蚀和异化公共权力，出现公共利益与个人利益相冲突的情况。政府领导干部和国企高管作为“理性经济人”，存在损害公共利益而选择谋求个人利益的动机，进而出现贪污腐败的行为，腐败是国家治理中最严重的威胁之一。经济责任审计正是针对政府领导干部和国企高管任职期间内的经济责任履职情况进行监督、揭示和评价，将政府领导干部和国企高管的公共权力约束在人民授权的范围内，使其作出的决策符合公共大众的利益，促进公共权力与领导干部个人所承担的责任相匹配，发挥经济责任审计监督、制约政府领导干部的作用，有效防止领导干部为了个人利益而牺牲公共利益的行为，不断促进国家治理实现“良治”。

      2.为政策制定者提供信息

      根据信息经济学理论，有对称信息和不对称信息两种性质的信息。在现实生活中，人们基本上都是处于不对称信息中，简单地讲就是某些人拥有其他人不拥有的信息资源。各类人员对有关的信息资源的了解掌握是具有差异的，掌握信息充分的人员往往处于比较有利的地位，而掌握信息不充分的人员，则处于比较不利的地位。信息不对称造成了双方利益的失衡，容易导致“逆向选择”和“道德风险”。“逆向选择”造成“劣币驱逐良币”；“道德风险”导致搭便车、失职、渎职、腐败，影响社会公平、公正以及市场资源配置的效率。

      正是由于信息不对称，可能造成“逆向选择”和“道德风险”，影响国家政策制定者作出不符合公共大众利益的政策，造成贪污腐败，影响社会公平正义，因此国家治理需要某种机构提供真实、客观、准确、全面的信息给政策制定者做参考，而国家审计机关正是其中的一个机构，国家审计可以降低信息不对称的成本和可能性，具有提高财务信息的可靠性进而帮助决策者进行经济决策的功能。在实际的经济责任审计过程中，审计机关在对所有的审计项目，都注重反映和分析国家相关政策措施的执行问题、重大工程项目的管理情况、领导干部个人任职期间经济责任履行情况和违法违纪贪污腐败情况以及财政财务规范管理情况。注重分析执行、管理、履职不到位的原因，从机制、体制上、执行力上着重分析“屡审屡犯”的原因，并针对发现的审计问题，分析提出相对的、可行的、可操作的改进意见和审计建议，为组织人事部门选拔、任用干部提供信息支撑，为国家科学决策提供良好的信息支持和实例分析，促进国家治理良性循环发展。

      3.具有前瞻性服务功能

      美国前审计长Walker认为国家审计应具备为政府官员提供处理关键性的、正在出现的问题的前瞻能力，同时他还指出，这种提供信息和超前思想的能力应该成为传统审计职责的补充，使其更加完善。在西方发达国家，审计机关已经开始从“观察者”向“推动者”转变，更加积极主动的参与到帮助政府有效运行和承担管理责任的活动中去。

      我国的国家审计正在从关注被审计单位具体的微观层面的问题转向从众多被审计单位中归纳总结共性问题，分析其产生问题的根本原因等宏观层面上来，为国家治理提供宏观层面的审计建议。经济责任审计通过分析审计问题，找出共性原因，提出诸如建立法律法规制度等前瞻性审计建议；分析职务犯罪形成的新原因和隐蔽形式，提出建立预防贪污腐败的审计信息专报等；通过分析国有企业经济成本效益分析、薪酬制度等，反映国有企业高管薪酬状况，在一定程度上推进了国家进行国有企业薪酬制度改革。这对规范行政事业单位和国有企业的管理起着重大意义。目前，我国政府正在从管理型政府向服务型、民生型政府转变，经济责任审计有利于增强领导干部的责任和服务意识，促进领导干部关注和重视民生问题，树立服务公众的大局意识，在一定程度上对国家治理提供了前瞻性服务功能，积极推动国家治理实现“良治”。

      三、经济责任审计存在的问题

      1.对经济责任审计认识不到位

      在审计过程中发现，被审计领导干部对经济责任审计认识不到位。一是普遍存在“只要没有直接贪污腐败”的个人行为就没有问题，没有责任。对于所在单位的重大经济决策、经济使用成本效益情况、财政财务管理规范、人事、行政党建等方面重视不足，认为只要经过了集体决策，程序上完善审计就能过关。对于决策是否符合公共利益、是否可持续发展重视不够，存在向“政绩”偏移的短期利好行为；二是目前的经济责任审计主要是“先调后审”的离任审计模式，这种“马后炮”的事后监督，与《规定》要求“经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据”和“经责审计结果报告归入被审计领导干部本人档案”等规定相悖。使得被审计领导对经济责任审计不重视，因为组织人事部门已经调任了岗位，对领导干部的“前途”并不产生影响。同时，也使得现任领导干部“事不关己，高高挂起”，后任不理前任事。

      2.与其他类型审计一致，没有突出“个人”责任

      目前，我国的国家审计主要有五大类型，即经济责任审计、预算执行审计、财政财务审计、投资审计和企业审计。经济责任审计与其他审计类型相比，有着独特性：一是审计目的特殊。经济责任审计是审计监督与干部监督相结合，是“组织”与“个人”监督相结合，而不是其他审计类型的“组织”监督；二是审计对象特殊。经济责任审计的对象不是其他审计类型的行政事业单位或国有企业，而是特定的“个人”，要对个人的经济责任进行界定。

      在实际的审计过程中发现，经济责任审计与其他财政财务收支审计在审计思路、审计方法等方面是一致的，并没有突出经济责任审计的独特性。一是只是在传统审计程序的基础上，对于发现的问题进行被审计领导的责任界定；二是存在借集体决策之名行个人（主要领导干部）决策之实的情况，而审计手段有限，只能从程序上看集体决策符合决策程序，而不能有效界定被审计领导干部的责任；三是只关注被审计领导的责任界定，未留意审计事项中其他人员的责任。

      3.经济责任审计评价指标难度大，评价指标难以建立

      经济责任审计的独特性之一就是要对审计对象“个人”进行真实、客观的评价，对具体问题进行界定责任。然而界定责任的标准，审计单位的多样性，各单位公共职责和领导干部的履职具有差异性，都给评价界定带来了很大的难度。

      目前，大多数省份尚未建立经济责任审计的评价指标体系，评价标准没有，评价难度大，评价指标和评价权重难以确定，难以建立科学的评价指标体系。审计对象职责的多样性决定了评价指标不能一刀切，必须对被审计对象进行分类建立评价指标体系。

      四、完善经济责任审计的思路

      1.加大经济责任审计问责力度

      被审计领导干部对经济责任审计认识不到位，究其根本原因就是经济责任审计问责力度不够。经济责任审计的目的就是评价被审计领导干部的经济责任履行情况。因此，对于在审计中发现的应由被审计领导干部承担的责任，必须予以追究、问责。然而从目前的实际情况来看，除了被审计领导干部直接贪污腐败、挪用公款等明显违法违纪，会受到法律追究外，其他履职不到位很少受到追究，经济责任审计问责体制的建立还有很大的提升空间。“先调后审”等原因导致经济责任审计报告和结果报告在组织人事部门在考核、选拔、任用领导干部的作用非常有限，使得经济责任审计结果成为“空谈”，也使得被审计领导干部对经济责任审计不重视。只有以经济责任审计结果为依据，加大问责力度才能保证经济责任审计真正落实到“责任”上。

      2.界定被审计领导干部“个人”经济责任

      根据权责匹配原则，领导干部的经济权利决定了其经济责任，这就要求在经济责任审计中应该界定被审计领导干部“个人”的经济责任。一是正确界定集体责任与个人责任。在实际中，存在以集体决策为名行领导干部个人决策之实的情况，领导干部的经济决策权对国有企业、经济社会的发展都具有很大的影响作用，决策失误往往给国家造成很大的损失浪费。因此，界定好集体责任和个人责任，是经济责任审计的本质体现。二是正确界定被审计领导干部和其他领导干部的责任。在实际中，事项的决策并不全是被审计领导干部的决策，由于工作分管领域的不同，有些事项是由其他人领导干部决策，这就要求审计时需要分清被审计领导干部和其他领导干部的责任，正确界定被审计领导干部“个人”的经济责任和其他领导干部的责任。

      3.建立健全经济责任审计评价指标体系

      由于经济责任审计对象的多样性，各部分审计对象所履行的职能各有不同，因此评价指标体系的建立也应该分别建立，才能更好地评价被审计领导干部的履职情况。

      一是按审计对象建立评价指标体系。作者认为应按照审计对象的履职任务不同分为三个部分，即：各级党委政府主要领导干部评价指标体系、党政工作部门主要领导干部评价指标体系、国有和国有控股企业的主要领导人评价指标体系。

      二是评价指标体系内容的建立。党委政府主要领导干部评价指标内容主要包括以下几个维度：统筹经济社会发展（包括党委政府考核的重要工作目标任务完成情况，贯彻执行国家法律法规和上一级决策部署情况等）；财政性资金收支管理（真实性、合法性、效益型和政府性债务等）；重大事项决策与执行（关注决策制度的建立健全、决策内容是否合法、决策程序是否合规、决策执行情况）；廉洁行政（被审计领导干部个人和所在单位廉洁从政情况）；履行审计整改情况；涉及民生等其他事项（社保、征地拆迁等）。

      党政工作部门主要领导干部评价指标内容的维度：部门职责履行情况（包括党委政府考核的重要工作目标任务完成情况，贯彻执行国家法律法规和党委政府工作部署执行情况等）；财政财务收支管理情况（真实性、合法性和效益性）；重大事项决策与执行（关注决策制度的建立健全、决策内容是否合法、决策程序是否合规、决策执行情况）；廉洁行政（被审计领导干部个人和所在单位廉洁从政情况）；履行审计整改情况。

      国有和国有控股企业主要领导人员评价指标内容的维度：推动企业科学发展（政府和国资委的考核目标任务完成情况，企业可持续发展战略）；企业财务情况（营运能力、盈利能力、负债情况及偿债能力等）；“三重一大”决策与执行（关注决策制度的建立健全、决策内容是否合法、决策程序是否合规、决策执行情况）；企业治理与管控（企业内部控制制度的建立与执行情况等）；廉洁从业（被审计领导人员个人和所在单位廉洁从政情况）；履行审计整改情况。

      （本文获重庆市审计学会2014年度优秀审计论文一等奖）

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