着眼于整个行政管理体制的改革——从政府职能转变看国务院机构改革的特点，本文主要内容关键词为：国务院论文,管理体制论文,机构改革论文,行政论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国务院组成部委、直属机构和办事机构的“三定”（定职能、定机构、定编制）方案，已全部经总理办公会议讨论批准并陆续下达。这标志着国务院机构改革迈出了成功的重要一步。
这次机构改革方案的设计，是在认真总结改革开放以来历次机构改革经验教训的基础上形成的。一方面吸收和巩固了以往尤其是上次机构改革的成果，互相衔接并使之进一步深化；另一方面又提出新的思路、目标和原则，体现出变革的深刻性和革命性特点。
机构改革的目标，不再只是着眼于理顺政府内部关系，而是为了实现政企分开，强化宏观调控、社会管理和公共服务的职能
80年代末，通过总结经验，我们曾经明确地提出了机构改革重在转变政府职能的思路，虽然比之以往就精简论精简的做法有所突破，但主要还是着眼于政府内部关系的调整。随着经济体制改革的日益深化，传统计划经济条件下形成的政企不分的弊端越发充分地暴露出来。所以这次机构改革的着眼点，就是在调整政府职能时，以政企分开为首要目标，通过科学界定和规范政企关系，使企业成为经济活动的主体，进而调整政府与社会、公民和市场的关系。
在此思想指导下，中央要求各部门在制定“三定”方案尤其是在重新配置职能时，不能为转变职能而转变职能，不能以所罗列的“职能转变”的数量作为衡量标准，而要以政企关系能否真正分开来衡量，看政府宏观调控职能是否到位，看政府执法职能、为社会为公众服务职能是否到位。为此，一切“新瓶装旧酒”的做法都应该避免，一切避重就轻的做法都应该得到纠正，一切原地踏步维持原状的不合时宜的想法和做法都应该放弃。
政府的整体性和结构性调整是这次机构改革的又一大特色。这是区别以往历次机构改革的重要不同之处，也是我国政府行政管理体制的创新
以往多次机构改革一个共同特点，就是通过转变政府各个部门的职能，完成一个模糊的政府整体职能转变。由于整体职能的不确定性，往往造成一些部门职能的弹性，从而使转变政府职能成为走过场。这次改革首先确定政府整体职能，在此基础上进行结构性分类和调整，未列入分类的职能则被转移或逐步转交给社会。
这次机构改革把政府整体职能划分为四大部分：
——宏观经济调控职能。设立国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部和中国人民银行四个宏观调控部门，主要职能是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续、快速、健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。
——专业经济管理职能。作为过渡保留铁道部、交通部、信息产业部和外经贸部等八个专业经济管理部门，但是不再直接管理企业。其主要职能是，制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构调整，维护行业平等竞争秩序。
——教育、科技、文化、社会保障和资源管理职能，设立五个部门。主要进行教育、科技、文化及国土和自然资源的管理和社会服务。
——国家政务职能，设立12个部门，进行国家政务管理。
结构性调整是这次机构改革的最突出特色。在确定了政府整体性职能的前提下，国务院各部门、包括直属机构、办事机构及部委管理的国家局遵循市场经济的客观要求和权责一致的原则，对职能进行重新调整。在确定部门职能时，放弃过去那种“先政府，后社会；先本部门，后其他部门”的方法，代之以“先社会，后政府；先其他部门，后本部门”的新思路。也就是说，在考虑某项职能时，应先考虑社会能否承担，或社会承担是否更好，企业能否承担，或承担是否更合适，然后再考虑政府，政府只承担那些社会和企业干不了或干不好的职能，而不是与社会和企业争职能、争利益。在确定部门职能时，应该考虑某项职能尤其是有争议的职能是否由其他部门行使更为有利，其他部门能否承担，从而把不应该由本部门承担的职能转移给更合适的部门，避免由于争职能、争权力造成职责交叉重叠。在确定部门职责时，特别注意将地方政府能够承担的职能下放给地方政府，使他们能够承担更多的经济和社会发展的责任。按照这一思路，国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项，在部门之间转移的职能有100多项。
政府职能结构性调整，还表现在对传统计划体制下以各种形式出现的行政审批制度和行政拨款项目制度的改革。
行政审批制度是计划经济条件下政府直接介入和干预经济社会发展的主要行政手段和行政方法。它与市场经济要求政府宏观管理和间接管理的原则格格不入。因此这次在重新确认政府各部门职能时，要求必须坚决和适时地改革行政审批制度，使行政审批事项降低到最小程度。主要途径是：在对国家法律和国务院法规逐项清理的基础上，对必须保留的行政审批事项的条件做出严格的限定，明确程序和时限；对核准可以解决问题的事项一律进行核准制；对一般管理的事项可以实行备案制；对营利性项目、额度和指标，采用招标、拍卖等市场化管理方式进行；凡是能够事后监管的事项，应采取核准备案制，或彻底放开。
行政无偿拨款项目制度是计划经济条件下，国家进行经济建设的一项重要经济管理制度。市场经济条件下除极个别情况外，行政无偿拨款项目制度必须降到最低限度，并逐步创造条件取消这项制度。因为它可能造成重复建设，资源浪费，不负责任等弊端，也是引起某些腐败现象的制度性根源。这次改革通过对有关政府部门职能的结构性调整，对现行的投融资体制进行改革，使商业银行成为真正的商业银行，使各种建设项目按照市场运作方式进行，自负盈亏，自担风险。
统一市场执法职能，也是政府职能结构性调整的一项重要内容。统一、规范的市场必须有统一规范的执法行为。传统体制下，由于部门利益与执法利益密切相关，又由于我国现行法律和行政法规草案多由部门起草，因此部门利益在立法中表现得十分明显，加上部门利益的驱动，实施一项法律往往成立一支执法队伍，执法人员和执法队伍之间的矛盾和交叉在有些地方已经达到令人不能容忍的地步。这次机构改革将执法职能相对集中，一个执法部门或一支执法队伍经过有关法律程序授权可以履行多项法律的执行职责，撤销过多的执法队伍，收回他们的执法职能，为规范市场创造良好的执法条件。
将办事高效、运转协调和行为规范作为机构改革目标之一，实现权责一致，合并相同和相似职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端
规范政府行政行为，是市场经济的要求，也是依法治国、依法行政的要求。可以说，具有规范性行政行为是政府运转协调、办事高效的前提，是建设现代化政府的基础。
规范政府的行政行为，一个重要的途径就是实现权责一致，一项职能交由一个部门承担，克服政出多门的弊端。
我国现行的进出境口岸监管查验，长期以来由于商品进出口检验局、动植物进出口检疫局和卫生检疫部门各自为政，职责权限交叉重复，监管查验方式落后，重复查验，层层收费，手续繁琐，效率低下，社会反应强烈。这次机构改革，将商检、卫检和动植检三个部门合并为一，组建国家出入境检疫检验局，以克服多头监管查验的弊端。
现行资源管理体制也是多头交叉，由原地矿部门、林业部门、土地部门、水利部门和海洋管理部门多头管理，互相扯皮。这次改革，将矿产部门、土地部门和海洋部门归并，组成国土资源部，并将原矿产资源委员会、原国家计委的国土规划和土地利用总体规划部门、原冶金部、煤炭部、化工部、中国有色金属总公司、中国核工业总公司等部门及单位行使的矿产资源行政管理职能划归该部，统一行使国土和资源的行政管理职能。
新组建的劳动和社会保障部彻底改变了社会保障政出多门的状况，将以前由人事、民政、卫生、劳动、体改委行使的机关和事业单位的社会保险、农村和城市职工的社会保障以及所有的医疗保险统一划归劳动和社会保障部，统一政策，统一管理机构，同时加强对社会保障基金运营的规范管理，保证其安全性和保值增值。
党的十五大提出了健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，要求一切政府机关必须依法行政，切实保障公民的权利，实行执法责任制和评议考核制。这次机构改革切实体现了这一精神，提出了加强行政体系的法制建设的具体要求，尤其强调了政府机关不但要依法管理社会，而且要对自己的行政活动依法进行规范。通过修改国务院组织法及地方政府组织法等一系列法律和行政法规，逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化。
这次机构改革首次把政府对社会管理和公共服务提到议事日程，加强政府的社会管理和公共服务职能
在计划经济体制下，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情，与此同时对社会的管理和公共服务的职能却十分薄弱，纳税人在依法纳税后应该享受到的公共服务十分有限。这次机构改革首次明确地提出加强政府社会管理和公共服务的职能，意味着在思想上、观念上和制度上开始向政府由纳税人供养、为纳税人服务转变，这是政府角色转变的重要开端。
根据这一转变的要求，不但宏观调控部门、专业经济部门和执法部门的职能因此重新界定和确认，社会管理部门如社会保障、文化、体育、教育、科技、计划生育、公安、民政、建设、交通等部门的管制职能更是大大弱化，服务职能则大大加强。政府部门向社会和公民个人提供公共服务既可以是直接的，也可以是间接的。直接的服务如维护社会公共秩序，保障公民生命财产安全等；间接服务是将原来政府提供的公共服务，通过市场经济方式出租承包给公司或企业，政府制定规则，并对公司和企业的服务进行监督。对那些自然垄断性行业，政府可以强制推行社会服务承诺制度，要求有关企业对服务质量、服务标准、服务时限、服务礼貌、服务纠错和服务赔偿等向社会作出公开的、具体的、诚实可信的承诺，由政府和公民对其进行监督。
大力裁减政府机关工作人员，提高行政效率，重塑行政文化，优化人员结构，减轻国家财政负担
这次机构改革不但大幅度撤并了专业经济管理部门，而且将现有政府机关工作人员的编制总数减少47.5%。如果减去新设的国防科工委、纺织、轻工、有色金属工业局和知识产权局这五个单位新增的编制数，则人员编制总数基本上达到了精简一半的预期目标。
裁减政府机关工作人员，其最直接的效果是提高行政效率，减轻国家财政负担。但是这还不是事情的全部，更重要的意义有两条：一是从制度上打破了国家公务员的“铁饭碗”，使他们真正产生了危机意识。这种危机意识将促使公务员不断进取，努力提高行政水平；将提醒每个公务员兢兢业业为纳税人服务，不能懈怠，更不能以权谋私。二是这次人员大幅度精简，为改善政府和企业的人员结构创造了极为有利的条件。一大批政治素质和文化素质较高的机关工作人员从政府机关走向社会，带去大量的行政管理经验和丰富的经济、科技信息，将会大大改善企业和社会组织的人员素质构成，给它们注入新的活力。从这个意义上看，国家机关工作人员的精简和结构性调整，将是社会生产力的重新配置和解放，必将成为促进国家和社会发展十分宝贵的财富和动力。
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