论南京国民政府的高等文官考试制度(1927-1937)，本文主要内容关键词为：文官论文,国民政府论文,南京论文,考试制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
南京国民政府成立后，根据孙中山的五权宪法理论，建立“五院”，分掌行政、立法、司法、监察、考试之权。考试院为国民政府最高考试机关，掌理考选、铨叙事宜。考试院院长戴季陶上任伊始，便决心“适应现代需要，以建立良美完备之政制”[1](p.168)，主持建立了一整套较为完备的考铨制度，以力求对文官实行考选与铨叙。本文以抗战前的四次高等考试为对象，从考试的组织、录取、分发与任用等方面考察南京国民政府的文官考试制度。
一、高等考试制度的确立
1928年10月公布的国民政府组织法规定，考试院为国民政府最高考试机关，掌理考选、铨叙事宜，所有公务员均须依法律经考试院考选、铨叙，方得任用。1929年7月3日，国民政府训令所属各机关：“应严守范围，毋得越权或废职。考试院成立后，一切公务人员之考试权皆属于考试院；其不经考试院或不遵考试法所特定之办法，而行使考试权者，以越权论。考试院不提出质询者，以废职论”[2]。同年8月、10月公布的《考试法》和《公务员任用条例》进一步规定：“凡候选人员、任命人员、依法应领证书之专门职业及技术人员，均应经考试定其资格”，“荐任、委任职公务员，应就考试及格人员尽先任用”[3]。这些法规基本上体现了公务员须通过选拔考试方能任用的原则。
《考试法》规定，公务员的选拔考试分为高等考试、普通考试、特种考试三种。参加高等考试，必须具备下列资格之一：国立或经立案或教育部承认之国内外大学与独立学院或专科学校毕业得有证书者；有大学或专科学校毕业之同等学历，经检定考试及格者；确有专门学术技能或著作，经审查及格者；经普通考试及格四年后或曾任委任官与委任官相当职务三年以上者。但有下列各情形之一者不得考试：(1)有反革命行为，经证实者。(2)褫夺公权或停止公权尚未复权者。(3)亏空公款，尚未清偿者。(4)曾因赃私，处罚有案者。(5)曾受破产宣告，尚未复权者。(6)吸用鸦片，或其代用品者[4]。高等考试每年或间年举行一次，以国文、党义（第二届开始增加中国历史、中国地理)等基础科目为第一试，又称甄录试；以专业科目考试为第二试，又称正试；第三试为面试。甄录试不及格者不能参加正试，同样正试不及格者不能参加面试。但是，如甄录试及格而正试不及格者，下届考试可以免甄录试，正试及格而面试不及格者，下届考试可免甄录试和正试，但只能免一届相应考试。面试及格方能录取。高等考试及格人员取得荐任官资格。《考试法》的颁布，标志着文官考试制度的确立。
二、四届高等考试之举办
考试院自成立到抗战前，共举办四届全国性的高等考试。1931年2月，考试院向全国公示考试通告，“考选委员会拟定本年内举行第一届高等考试，6月15日至7月5日为报名时间，7月15日正式开始考试”，高等考试共有15种类别，“本届考试举行普通行政人员、外交官领事官、教育行政人员、财务行政人员、警察行政人员等五种，其余暂行从缓”[5]。6月6日，国民政府特派考试院长戴季陶为主考官兼典试委员会委员长，派考选委员会委员长邵元冲为襄试处主任，考试院秘书长陈大齐为典试委员会秘书长，派监察委员刘季平等人为监试委员。来自25个省市的2185人报名参加第一届高等考试。7月15日正式开考，经过甄录试、正试、面试，最后录取101人。
1933年9月21日，国民政府特派王用宾为典试委员长，派徐谟、杨汝梅等15人为典试委员，负责组织第二届高等考试。此次考试规模较大，共有2639人报名参加包括普通行政人员、财务行政人员、教育行政人员、统计人员、外交官领事官、司法官、会计人员7类考试。10月20日，考试在南京、北平同时举行，经过甄录试、正试，共录取及格人员102人（首次录取女性2名）。11月24日，所有及格人员均在南京举行面试，结果除外交官领事官及格人员陶孝完一人，因面试时英语程度较差，不及格外，其余均通过，共录取101人[6]。
第三届高等考试于1935年10月起在南京、西安、广州三地同时举行，共有3941人参加了普通行政人员、财务行政人员、教育行政人员、统计人员、外交官领事官、司法官、会计审计人员、卫生行政人员、建设人员等9类考试，共录取251人（其中有3名女性）[7]，是抗战前规模最大的一次。
第四届高等考试又称为1936年临时高等考试。此次考试包括普通行政人员、财务行政人员、教育行政人员、统计人员、司法官、会计审计人员6类。由于是临时举行，报考人数只有1757人，为历届高等考试中最少的一次。但录取比率则为最高的一次，共录取121人[8]。
考试院对举办高等考试非常重视，戴季陶认为“考试原关要政，虽事属创举，而计定百年，非推行尽致，无以树风声”，[9]。因而考试过程组织有序、公正严密、处罚严厉。
其一，组织有序。考试前，考选委员会得向考试院呈请举办考试，考试院再向国民政府呈请，获得批准后，方能开始筹办。首先是考选委员会公示考试事宜，如考试类别、报名时间、考试时间与地点等。在报名期间，考选委员会将依据《考试法》《典试法》组织典试委员会，其委员长由主考官兼任，负责典试事宜，包括安排考试日程、拟定试题、组织考试、组织评卷、审定成绩、张榜公布等；依据《监试法》咨请监察院派监察委员组织监试委员会，负责考试监试；依据《襄试法》组织襄试处，聘请教育界名流几十人为襄试委员，在典试委员会的指导下，负责拟题、阅卷、评分等事宜。最后由典试委员会确定录取人员，张榜公布。整个过程严肃有序。
其二，严密防范舞弊。考试院对可能的舞弊进行了严密防范。为防止冒名顶替，建立了保证人制度。《考试法》施行细则规定，应考人在报名时须有2名现任荐任职以上官员为保证人，并出具保证书。典试人员、襄试人员以及与考试有关的机关人员不得充任保证人。对弄虚作假者，取消考试资格，并追究保证人之责任。此外，推行“人闱扃门”制度，即在考试前负责内场的典试委员、襄试委员等人必须进入内场，考试期间禁止外出，考试完毕后方得“自由”。1931年7月6日，第一届高等考试举行前十天，戴季陶、谢健、陈大齐等12人，在国民政府大礼堂宣誓后进入考试场所，由考试院副院长邵元冲会同监试委员将各门封闭，贴加封条。这些考试大员直到8月9日考试完毕才得出闱。期间，国民政府文官处秘书谢健因公务繁忙，须其负责承办，国民政府以此为由令考试院准许谢健出闱回府。但考试院以《监试法》和《典试法》之有关规定加以抵制，使国民政府收回成命[10]。曾参加1936年高等考试的汪振国回忆说：“考试试场防范很严，监试委员一人高坐台上，鹰瞵鹗视。每一试场有监考四人，来往穿梭，如防盗贼”[11](p.32)。
其三，处罚非常严厉。在首届高等考试中，60分以上者只有40人。为增加录取人数，考试院呈请国民政府批准将55分以上者加至60分，共录取101名。但放榜后复查发现，一名叫刘锡章的考生其分数为56分，因误看成51分而被漏取。对此，主考官戴季陶深感责任重大。8月14日，他向国民政府提出自劾，呈请撤职查办。典试委员会秘书长陈大齐等人也均引咎请罪。21日，国民政府常委会决议，主考官戴季陶罚俸三个月，秘书长陈大齐罚俸一个月，科长科员记过处分。又如，在第三届高等考试普通行政人员第二试中，国际公法试卷的题目出现一个字误，“地役权”被误写成“地域权”。戴季陶呈书国民政府、中央政治会议，要求“将传贤（戴季陶）及考选委员会委员长陈大齐、典试委员会委员长钮永建一并严正处分，以重考政”[12]。中央政治会议决议，给予罚俸一个月的处分。对舞弊的考生处罚也非常严厉，如第三届及格人员冼维逊，成绩名列最优等第一名。但在核查证件时，铨叙部发现其证件不实，便决定停止其分发[13]。
三、考生情况之分析
了解考生省籍、性别、年龄、应考资格等情况，可以进一步分析四届高等考试的效能。
从考生的省籍来看，首届、第二届高等考试的考生来源于江苏、湖南等25个省市，第三届考试的考生则遍及30个省市，第四届考试也达26个省市，因而考试具有全国性意义。其中报考人数和录取人数均以江苏、浙江、湖南、安徽、江西、河北等省为多。如首届高等考试中，江苏省的考生达412人，录取29人；湖南省的考生242人，录取18人；浙江省的考生为219人，录取5人；江西省的考生208人，录取5人；安徽省的考生187人，录取5人。而边远的广西、宁夏、热河、绥远、甘肃、黑龙江、陕西、云南等省份虽有考生参加，均无一人录取[14]。第二届考试中，河北取代江西，应考人和录取人均进入前五名。而甘肃、广西、绥远、热河、黑龙江、陕西、辽宁等省无一人录取[7]。第三届考试有9个省份，第四届有8个省份无一录取。无一录取的省份，均地处边远，教育相对落后。
从考生性别来看，男性占有绝对的优势。首届高等考试有女性20人参加，无一录取；第二届有女性45人，录取2人；第三届有女性54人，录取3人；第四届有女性56人，占总考生人数3.79%，为女性最多的一次，却无一人录取。性别差别一定程度反映了当时女性在接受教育的程度和数量上远低于男性。但是，参试的女性在日益增多。
从考生年龄来看，四届高等考试中，最小者为16岁，最大者为57岁，其中26岁至35岁之间的考生占大多数。如在首届高等考试中，26岁至35岁的考生为1373人，占62.8%；在第四届有1005人，占67.9%。录取年龄基本上集中在21岁至45岁之间，其中26岁至30岁之间的录取比率最高。如在首届高等考试中，26岁至30岁的考生及格人数共39人，占录取总数的38.6%；在第四届达68人，占56.2%。这个年龄段的人，绝大部分刚刚大学毕业或毕业不久，都曾接受新式教育，既具有一定的专业知识，视野较为开阔，又年富力强，把他们充实到公务员队伍中无疑具有积极的意义。
从考生的应考资格来看，以大学毕业者最多，独立学院毕业者次之。如第三届高等考试中，大学毕业者达1424人，占总人数的39.63%，录取134人，占录取总人数的49%；独立学院毕业者925人，占总人数的25.75%，录取49人，占录取总人数的17.9%；曾任委任官三年以上者509人，录取25人；专科学校毕业者272人，录取12人；高等检定考试及格者235人，录取32人。录取人员也以大学毕业和独立学院毕业者最多。由此可见，抗战前高等考试的生源及录取人员的素质都比较高。
在四届高等考试中，国民党党员与非党员的录取比率非常相近。首届高等考试中，党员考生有639人，录取38人，录取比率为5.9%，非党员考生1538人，录取63人，录取比率为4.1%；在第三次考试中，党员考生有1207人，录取89人，录取比率为7.4%，非党员考生2386人，录取184人，录取比率为7.7%；在第四次考试中，党员考生496人，录取41人，录取比率为8.2%，非党员考生983人，录取80人，录取比率为8.1%[15]。以往在评价国民政府文官考试制度，常常称其“党派性”强，排斥非党员。但从上述统计分析来看，党员并没有特别的优势与关照。两者录取比率的近似。
四届高等考试录取人员甚少，录取比率偏低。但从应考人员与录取人员的省籍、性别、年龄、应考资格等方面分析，可以认为四届高等考试具有全国性意义，能坚持以成绩选拔人才，具有相对的公平性，其录取人员的素质较高，基本上体现了“宁缺勿滥”的原则。
四、及格人员之分发与任用
“考试用人为总理特定之国策，政府职员之补充，赖此为主要之来源。”[16]“如录而不用，甚非政府爱士抡才之至意”。[17]因此，考试院对高等考试及格人员的分发和任用非常重视。首届高等考试刚刚结束，考试院就呈请国民政府公布了《第一届高等考试及格人员分发规程》《第一届高等考试及格人员任用规程》，对高考及格人员的分发和任用作了明确规定。“考试及格人员应于公示日期内，向铨叙部报到，呈验证件，填写志愿。考铨部按其考取等次、现有职务、填报志愿等情形，拟定分发机关，呈请国民政府分发。”[18]高等考试及格人员的任用，分为实授、试署、学习三种。“成绩最优等者，分发相当机关以荐任官任用，遇缺尽先实授；成绩优等者，分发相当机关以荐任官任用，遇缺时尽先试署；成绩中等并曾任委任官以上之公务员满一年者，分发相当机关以荐任官任用，遇缺时尽先试署；其余分发相当之机关，以荐任官学习。”[19]
1931年10月15日，考试院呈请国民政府分发第一届高等考试及格人员。11月，考试院院长戴季陶又呈请国民政府通令京内外各机关，对于高等考试及格人员应从速派定工作，尤应尽先设法授补[17]。第一届高等考试及格人员共有101人，由于其中有一人为兼取两项，实际人数为100人。在这100人中，有冯至还、陈大器2人未领分发证，所以实际分发人数为98人。名列最优等者有朱雷章、周邦道两人，前者以荐任官实授分发在交通部，后者以荐任官实授分发在教育部[20]。其他人员均于试署或学习给予分发。第二届高等考试及格人员的分发情况为，以荐任官试署分发者22人，以荐任官学习分发者79人。其中外交类的4人分发在外交部；司法类32人分发在司法部门学习；会计、统计、教育等五类的及格人员中，有39人分发在内政部、交通部、教育部、行政院等中央机关，26人分发在江苏、山东、江西等地方政府[21]。1931年至1936年的四次高等考试，共录取及格人员574人，大部经铨叙部分发各机关[16]。
在分发考试及格人员时，考试院以身作则，首先是尽先任用及格人员。1931年12月，考试院呈请国民政府任命第一届高等考试及格人员董辙试署考试院考选委员会秘书处第五科科长，任命陈曼若为铨叙部秘书[22]。1933年1月，董辙、陈曼若试署一年期满后，又给予实授[23]。其次是对于被无故免职的及格人员给予重新分发。第一届高等考试及格人员中分发司法院的吴养和、江苏省政府民政厅的沈兼士被无故免职，1933年1月考试院呈请国民政府给予改分。三是对分发之及格人员进行跟踪考核。铨叙部在及格人员学习或试署期满一年后，及时给予考核，分定成绩，成绩优良者给予试署或实授。1933年4月，考试院铨叙部对试署期满的20多名高考及格人员进行审查。因成绩优良，均以荐任官呈请实授。
仅从分发来看，几乎所有的及格人员都被分发出去。但是分发并不等于任用，往往是分发与任用脱节，即经过严格考试选拔的公务员候选人常常是录而不用，用而不实授。大部分高等考试及格人员分发到中央或省政府各机关后，给予试署或学习。但在试署或学习期满后，却不给予实授，或以种种借口给予裁撤。1932年12月，铨叙部对第一届考试及格人员任用情形进行调查。结果，未得合法任用者有孙广居等5人，被留职停薪者有范寿藏5人，免职另候任用的有沈兼士1人，因机关裁减，被免职者有刘永生等5人，因无成绩而被免职候用者有吴养和1人[24]。及格人员曹文麟分发到陕西省政府，“历时两个月，不予任用”[25]。1936年初，考铨部对第一届高等考试及格人员任用情况进行调查，发现及格人员分发各机关任用以来，“未经依法叙补者，仍居多数”[26]。第三届高考及格人员苏鹗元、梁崇仁2人，第四届高考及格人员萧叔毅、孙荣元、朱凌云3人，分发在广东省民政厅，结果苏鹗元未被录用，其他4人到1937年学习期满，奉令以非常时期经费支绌予以遣散[27]。时人声称：“高等考试及格奉派从政人员，迄今已历四届，闻见所及，其经依法录用者，固有其人，而辗转流离，未获录用，而无故被裁者，占大多数。”[27]
考试院有考试选拔人才、分发人才的权力，而没有真正任用人才的权力，是及格人员分而不用、用而不实授的主要原因。早在第一届高等考试前夕，邵元冲就指出：“考试的责任固然由考试院去担负，而用考试方法录取的人，能使他们都有适当的用途，这个责任，就非考试院一院所能担负，而要中央和各地方政府共同去担负的”[28]。事实证明，考试院可以把高等考试及格人员分发到中央、地方各机关，却无力强迫各机关使用考试及格人员。如第一届高等考试及格人员华允琦，原以荐任试署分发江苏省政府民政厅任用，试署期满后，1933年7月经考铨部审查决定改为荐任实授。1934年3月，江苏省民政厅以津贴无着，令其另候任用。虽然考试院迭经咨请江苏省政府转饬民政厅继续依法任用，但该省府置之不理。考试院被迫将其改分湖北省政府[29]。“第一届高等考试及格人员分发以后，各机关均不愿他们来做科长、秘书，遇有缺出，照样任用关系人。”[30](p.11)1934年，戴季陶呈文中央政治会议，声称“考试录取人员，除尚在学习期间不计外，依法任用者，实居少数，羁縻于闲曹之列，彷徨于候补之途者，往往而然。夫以中央与地方机关之多，每岁黩陟更替人员之众，何至并此区区考试出身之数，经年累月，而补用不及耶”[31]。为此，国民政府曾通令中央及各省市政府，“被分发机关对于所分考试及格人员，不得藉故拒绝，违者惩处”[27]。但各机关长官熟视无睹，依然“不问德才，只讲关系，考试用人，形同具文”[27]。
抗战前的四届高等考试，是国民政府在相对稳定的政治环境下推行的级别较高、规模较大、组织严密的文官考试。这四届高等考试，能够较为真实地反映国民政府文官考试制度实施的效能。从四届高等考试的组织、经过、录取、分发和任用等方面来看，抗战前的文官考试组织严密、录取公平，一定程度体现了现代文官考试与选拔制度的精神。但大部分录取人员长期得不到实授任用，考选与任用脱节，最终使文官考试制度收效甚微。