农村养老保障制度变迁分析，本文主要内容关键词为：保障制度论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村社会养老保障制度变迁方式
制度经济学认为，当社会处于制度均衡状态时，制度变迁不会发生，而一旦制度结构出现非均衡，就为制度变迁提供了必要条件。目前，中国传统的农村家庭养老保障制度正处于一种非均衡状态。从养老保障需求方面讲，农村人口老龄化速度在加快，对养老需求增加；从养老保障供给方面讲，计划生育的推行导致的农村家庭小型化，使农村家庭养老的资源越来越缺乏，加之农村人口的增多，人均土地越来越少，土地保障功能弱化等因素，导致农村家庭养老保障能力急剧降低。这两个方面的合力导致农村养老保障需求和供给失衡，家庭养老功能弱化，农村社会养老保险制度变迁日渐迫切。所谓制度变迁方式(改革方式)是指制度创新主体为实现一定的目标所采取的制度变迁形式、突破口、路径等的总和。制度变迁的类型有两种①，即诱发性制度变迁和强制性制度变迁。
1．诱致性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变更或替代，或者新制度安排的创造，是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和施行。诱致性制度变迁要发生，首先要有创新主体；其次个别创新者从新制度中获得的预期收益要大于其预期成本；最后这些创新主体要达成一致性同意。只有符合这几个条件，诱致性制度变迁才会发生。而在农村社会养老保障制度变迁中：(1)作为变迁主体的农民不具备创新主体的资格；(2)从新的社会养老保障制度中获得的预期收益是否大于其预期成本，由于农民的有限理性，也不可能判断清楚；(3)由于不同的农民具有不同的经验，他们对原有的养老保障供求不均衡的程度和原因认知不同，要使一套新的行为规则被接受或采用，个人之间就需要讨价还价的谈判并达成一致性的意见，而结果可能是很难达成一致。所以，从农村家庭养老到社会养老的制度变革不适于采用诱致性制度变迁方式。
2．强制性制度变迁。强制性制度变迁也称供给主导型制度变迁，是指新制度的产生由政府命令和法律引入而实现。强制性制度变迁的供给主体是国家。中国20世纪80年代后期以来以建立社会养老保障为目标的农村养老保障制度改革实际上就是政府主导的结果。但由于在以前的农村养老保障制度改革中，政府无意改变制度变迁中权益的重新配置，其意愿制度供给和实际制度需求不一致。事实上，中国由政府主导的农村社会养老保障制度存在着严重的制度供给不足。
二、农村社会养老保障制度变迁的条件与障碍
存在制度变迁的必要性和选择了可行的制度变迁方式，并不意味着制度变迁就一定会发生。制度变迁发生的充分条件是新制度是有效率的，即人们预期从新制度中获得的社会净效益要大于原有制度的社会净效益。同时，制度变迁要发生，还要受非正式制度的制约。一般而言，制度安排分为正式制度安排和非正式制度安排。新制度的成功建立与顺利实施，除了效率条件下的正式制度更替，还必须与相应的非正式制度安排相匹配。在此，笔者针对《农村社会养老保险基本方案》及其指导下的农村社会养老保障制度改革实践，从正式制度和非正式制度安排两个方面具体分析中国农村社会养老保障制度变迁的条件和障碍。
(一)现行农村社会养老保险改革方案的效率分析
1．按照《农村社会养老保险基本方案》的规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。其中，集体经济仍然是农村养老保障制度供给决策中的基本依赖对象，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。但问题在于，在中国广大的农村地区，乡镇企业的发展并不平衡。这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外，由于乡镇企业本身是否盈利是一个不确定性的问题，致使农民的养老金的集体补助也变得非常不确定，而且社会养老保险金的管理费也要从农民缴纳的保险金中扣除。因此大多数农民的个人账户实际上完全由个人缴纳，而由于制度的不确定性，农民往往按最低的档次(每月两元)缴纳保险费。这样低的养老金积累根本无法解决农民的养老问题，农民养老实质上仍靠家庭解决。这样的制度显然是缺乏激励机制的。
2．在资金积累模式上，目前中国农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，按农村缴费人口单设个人账户。其好处是给了农民清晰的产权，有利于保证农民的投保积极性，但存在的主要问题是缺乏互济性。对低收入者来说，完全的个人账户无法保证未来应有的养老需求水平，它违背了社会保障制度所一贯重视和追求的公平原则。另一方面，由于没有统筹账户，个人未来的养老金来源主要是个人缴存积累及有限的增值收益，这和家庭养老没有质的区别，只不过一个是把资金放在家庭内部，一个是强制性地放在社会保险机构，且还要支付管理费，其交易费用要高于家庭养老的交易费用。一般来讲，只有新制度的交易费用低于原有制度的交易费用，制度变迁才会发生。所以对收入有限的农民来讲，现行养老保险制度的吸引力是不大的。
3．保证农村养老保险基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要方面。在中国，由于资本市场发展滞后，投资获利渠道狭窄，加上农村养老保险基金数额小、难以分散投资等特点，使得农村养老基金保值增值乏力，这就要求要有相当专业水平的管理及运营机构来操作。而各地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。
由上述分析可见，中国现行的农村养老保障制度存在着较为明显的制度需求与制度供给不均衡的状况，是一种低效率的制度安排。
(二)现行农村养老保障的非正式制度分析
非正式制度，也称非正式规则，是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久生命力，并构成代代相传的文化的一部分。其主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素，其中意识形态处于核心地位。正式制度必须和非正式制度相容，制度变迁才会发生，且变迁成本较低。那么中国农村养老的非正式制度处于一种什么状态呢?
1．农村社会存在的差序格局②的意识形态影响着农村社会养老保障制度变迁的发生。“差序格局”是费孝通先生提出的概念，他指出农村的社会团结是以家庭(家族)为中心的“差序格局”。“差序格局”是指中国百姓的人际交往结构和社会结构，越是圈内的人群间的交往频率越大，交换内容越丰富，交换中投入的感情越多，社会交换发生的信任基础就越深厚。因此，中国农民的信任结构可以看作是一种类似的“差序格局”，表现在农村养老保障上，就是农民更多地信任家庭养老，而不相信社会养老，所以如果在没有有力的第三方担保和监督实施的情况下，不会发生非人格化的交易，即人们不会去参加社会养老保险，而是基于意识形态只会选择家庭养老。意识形态之所以存在，是因为世界是复杂的，而人们的有限理性决定了当个人面对错综复杂的世界而无法迅速、准确和费用很低的作出理性判断时，他们会更多地借助于与价值观念、伦理规范、道德准则和风俗习性等相关的意识形态来走“捷径”。正是基于这一点，在面对家庭养老和社会养老的选择时，当无法判断社会养老保险的净效益时，农民的小农理性会引导他更多地选择家庭养老，而对社会养老只是抱一种“试试看”的态度，所以导致了当前农村社会养老保障制度停滞不前的状态。
2．儒家文化弘扬以人伦为基础，以情感、情理为法则的人情主义伦理价值观，也制约着农村社会养老保障制度变迁的发生。“养儿防老”是农村固有的观念，可以说已发展成为了一种习俗。农村家庭养老是家庭资源在代际之间从有生产能力的中年家庭成员向老年人转移。通过这种家庭资源转移与分配，将促进家庭成员在不同生命周期的平衡消费，它受制于政治、经济、文化等诸多因素，并深深根植于特定的社会文化结构中，它主要表现为情感为主体，以血缘为基础的人伦本位。因此中国家庭，特别是农村家庭，更注重家庭养老。这也是以家庭养老为主要特色的养老保障形式在中国农村代代传袭，并阻碍农村社会养老保障制度建立的重要原因之一。
三、加快农村社会养老保障制度建设的基本政策建议
(一)加大政府对建立农村社会养老保障制度的财政投入和推进力度
中国是一个集权程度较高的国家，实行政府主导的强制性制度变迁方式更具优势，关键在于政府愿意拿出多大资源来支持建立农村社会养老保障制度。在这方面，目前面临和需要解决的主要问题有二：一是必须加大政府对农村社会养老保障的投入力度。资金筹集是社会保障制度运行的核心问题，通过政府补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的支点所在。一个有效的制度供给必然会引来制度需求，当新的制度供给和制度需求达到平衡时，制度变迁才能应运而生。北京市大兴区农村社会养老保险试点方案就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持力度，建立了个人账户与储备调剂金相结合的制度新模式。大兴区政府每年拿出1500③万元，对全区符合参加农村社会养老保险范围的24.6万人进行保费补贴和建立储备金。区政府将按照年龄大的多补、年龄小的少补的原则，分年龄段给予每人每年20元～60元不等的补贴，使政府补贴真正落到实处。这为中国新型农村社会养老保障制度的实施积累了经验。二是在制度变迁中，政府面临的一个主要问题就是不同利益集团会发生冲突。制度安排上的变迁，往往会在不同利益集团之间重新分配财富、收入和政治权力。如果变化中受损的一方得不到补偿的话，他们会坚决反对这种变革。如果受损者正是统治者的依靠力量，统治者就会因为担心失去政治支持而不愿意进行改革。在中国农村社会养老保障制度变迁中，其实就面临着这样一个困境。如果政府要为真正建立一个有效率的农村社会养老保险制度而提供必要的财政支持，在一定时期内就会使资源由城市流向农村，而城市中存在着诸多强势团体，他们是否会阻挠目前还是一个未知数。但考虑到这些年来，由于工农业“剪刀差”的长期存在，农村已经为城市作了大量贡献，国务院发展研究中心副主任陈锡文说，“剪刀差“制度从农民身上拿走了大约有6000亿元～8000亿元资金。况且城镇基本养老保险制度已经基本建立，农村养老保险制度没有理由长期空缺。问题的关键是能否在城乡社会保障上恰当的分配财政资源。正确的出路应是按照市场经济的要求，大力转换政府财政职能，调整财政分配格局，在进一步完善城市社会保障体系的同时，逐步加大财力分配向农村社会养老保障倾斜的力度。从中国的体制改革和财政状况，特别是从中国目前的财政资金使用状况看，在这方面还是大有潜力的。从2006年中央“一号”文件中，我们可以看到，中国已经实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变，加大了对农村的财政支持力度。
(二)大力发展产品换保障模式
实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。难就难在农民收入普遍偏低，其中农民收入又以实物或自然生产所得为主，其市场化、货币化难度很大，现金收入少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对这种情况，笔者认为可以考虑以产品换保障的方式作为目前时期内获取农村社会养老保障资源的一种形式。其—是将建立农村社会养老保障制度纳入农村税费改革过程统筹考虑，即在取消农业税后不对农民增设其他税费的前提下，仿效原农业税的征收方法，改征一定比例的农村社会养老保障基金，存入农民家庭的养老保障储蓄账户。其二是通过调整现行政策目标，将原来主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，转向直接补贴种粮农民，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险积极性的目的。这一政策设计将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，既可以在一定程度上满足农民对社会养老保障的客观需求，有利于将个人缴纳与国家扶贫相结合的农村社会养老保障制度建设方针落到实处，又与农民传统的家庭养老保障意识相结合，并有利于减轻国家财政负担。
(三)大力培育农民的社会养老保障意识，提高农民对社会养老保障的认同程度
农村社会存在特殊的“差序格局”，形成了一定的信任结构，“非人际交换”一般不可能发生，除非政府强制其实施。目前在农村社会养老保障制度中，农民有三怕：一怕干部换，二怕政策变，三怕基金不兑现。所以说培养农民对社会养老保险的信任是建立农村社会保障制度的主观与个体行为基础之所在。这就涉及到信任结构转型问题，即要扩展农民的信任结构。这就一方面要求大力培育和弘扬市场经济下的现代人际间互济文化，另一方面要求农村社会养老保障制度设计真正和农民的意识形态融合，让他们慢慢地从对农村社会养老保障制度缺失的弊端和对这种新制度好处的体验中转变自己的意识形态。当认可这项经验的人数超过一个临界点之后，就会形成新的非正式规则。另外，在制度变迁过程中，正式制度变迁与非正式制度变迁是相辅相成的。在正式制度安排中，法律是最稳定、最具说服力和感召力的制度形式。它不仅具有强有力的制度约束效能，而且能最大限度地帮助人们克服对风险的厌恶，增强人们对相应的正式制度安排的信任程度。因此，为培育和增强广大农民的社会养老保障意识，还应大力加快中国社会养老保障立法的进程，尽快制定关于农村社会养老保障的基本法，明确农民享有与城镇职工一样的社会养老保障的基本权利，并使这种权力具备法律保障。这也是构建农村社会养老保障制度的基础和真正给农民以国民待遇的体现。
注释：
①卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003年出版。
②费孝通：《乡土中国》，三联书店，1985年出版。
③朱俊生：《农村社会养老保险制度分析》，《市场与人口分析》2005年第2期。