我国失业的测度、警戒线及若干建议，本文主要内容关键词为：警戒线论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业的测度
目前我国各级政府、社会团体和知识界对失业问题十分关注，但是在研究失业问题时对有关定义、计算、理论的用法却十分混乱。结果导致对我国目前城镇失业率的估计相去甚远，有的说不到3%，有的说已超过10%，有的甚至认为我国现阶段的城乡总失业率已经达到27%。因此，政府有关部门的一个重要职责，是对失业做出科学的、可操作的界定，对失业状况进行准确的调查和计算，并定期向决策部门和社会提供我国城镇失业的基本情况。
一、失业的测度方法
(1)关于失业统计调查体系。对于失业率资料的统计调查方法，从理论上讲有以下几种：
——根据失去的工时统计得出失业人数，进而得出失业率。从理论上说，这一方法最为科学，但在实践中这一统计方法尚无法实施。
——通过劳动力抽样调查和住户抽样调查获得失业人数和从业人数（失业和从业数字产生于同次调查）。
失业率＝失业人数／（失业人数+从业人数）
——通过社会保险工作记录获得，主要是依据失业保险发放情况来了解失业人数。
失业率＝领取失业救济金人数／参加失业保险人数
——通过就业部门工作记录获得，失业人员是指在调查期末到就业机构求职登记的人员。
以上四种方法各有利弊，现阶段世界上大多数国家采用的是第二种和第四种，即行政记录（由此产生登记失业率）和劳动力调查（由此产生调查失业率）。从实际情况来看，通过行政记录获取数据和通过劳动办调查取得数据是完全不同的两种统计方式，二者各有长短。
行政记录获得登记失业率的优势在于：可以每日获取信息；在统计之后一个月内即可得到结果；就统计调查当日而言这一数据较为准确；为全面获得登记记录，其数据即使按小区域分解后依然有效；成本费用相对较低。不足之处在于：与人们头脑中固有的失业概念有所差异；不能提供除失业以外的其它信息；无法据此了解非全日制工作的状况；其覆盖面取决于行政管理系统，并随该系统的发展而变化；无法用于进行国际比较。
劳动力调查获得调查失业率的优势在于：该调查和所使用的概念定义符合国际标准，可以用于进行国际比较；可用于研究劳动力市场的其它情况；可以构造人力资源变化情况及其它指标；它相对独立于行政管理系统之外。不足之处在于：成本费用较高；与通过行政记录取得资料的方式相比，时效性相对较差；一般是每季而不是每日产生结果；其结果是指调查期内的平均值；受样本规模限制，无法将数据值分解至各个小地区；可能存在抽样误差。
通过住户抽样调查得到失业人数和从业人数，从而计算失业率，这是目前世界上许多国家进行失业统计所采用的方法。这种方法的主要优点是省时、省力，误差可以控制。在新的形势下，我国采用抽样调查方法取得失业率也是必要而且是可能的。
在住户抽样调查取得失业率数据后，再参照职业介绍机构的登记失业率（以后继续保留此种调查方法），得出一个更接近实际的失业率数据，是较为理想的选择。
(2)我国现实情况。我国从1994年起正式使用失业和失业率的概念，并公开发布城镇登记失业率和城镇登记失业者人数。在1995年以前，我国失业统计方法主要是政府劳动部门的失业登记统计。由于有城镇户口的限制，许多城镇经济活动人口被排斥在登记大门之外，而登记的失业人员中又有不少已通过各种形式就业；另外还有不少失业人员由于种种原因，并没有去劳动部门登记。目前，失业登记已不能全面反映我国城镇劳动力的失业状况。
借鉴国际上通行的统计方法，国家统计局1996年在国内首次建立了城镇劳动力情况抽样调查制度，定期向政府和社会提供城镇劳动力的就业和失业状况。随后国家统计局与劳动部共同商定，自1997年起由两家共同制定调查方案，具体调查组织工作由国家统计局负责，共同发布调查结果。现在城镇调查失业率的统计工作十分薄弱，亟待加强，重点要落实调查经费。
按照国际惯例，登记失业率和调查失业率可以并行，两者相互补充。城镇登记失业率反映政府目前最需要解决失业问题的重点对象；城镇调查失业率反映劳动力市场的总体供求情况，能为判断失业的发展趋势和如何控制失业提供一些依据。
2.真正的城镇失业群体
现在除城镇登记失业率和城镇调查失业率以外，还有城镇公开（或显性）失业率和城镇隐性失业率等不规范的用法。一般公开失业率指城镇登记失业率。城镇隐性失业率指城镇隐性失业者（企业富余人员、下岗职工以及停产、半停产、濒临破产企业的职工）与城镇在业人数加城镇失业人数之比。
目前对城镇隐性失业人员估计的出入较大，主要是没有一个公认的客观标准。我们认为，城镇隐性失业人员即使在计算上可以等同失业，但其社会影响不能等而视之。因为城镇隐性失业人员毕竟不是真正意义上的失业者，他们只是一种虚拟现实，离现实有相当的距离。所谓“三个人的活五个人干”是对城镇隐性失业人员最好的注解，事实上每个人的活只干了60%，并不是真正有两个人在那里什么事都没有干。
那种把企业富余人员视为失业者的观点，严重混淆了就业不足与失业的概念。真正失业人员没有工作，没有收入来源；隐性失业人员有收入来源，有工作岗位，只是任务不饱满。
因此，从政府工作意义出发，我们认为现阶段有些对象不属于城镇失业人员：城镇登记失业者中，已经从事有收入劳动的人员；企业富余人员；没有再就业要求的下岗职工和已经实现再就业的下岗职工。
中国目前城镇的真正失业群体包括：城镇登记失业者中真正没有工作的人员；没有工作，但有工作要求，由于种种原因没有或没能去登记的人员；下岗职工中正在寻找工作的人员。
按照上述口径估算，城镇的真正失业群体规模在800万人左右。
失业警戒线
1.影响失业警戒线的若干因素
(1)经济增长和财政状况。经济理论认为，经济增长与增加就业是同方向的。在国家财政政策正常运转的情况下，国家财政收入与经济的增长是大体同步的。经济增长快，国家财力增强，也就能拿出较多的资金来解决就业问题。因此，经济增长与财政状况是进行失业预警的重要前提。
(2)失业结构。失业的结构性因素主要包括以下几个方面：
——失业人员所在的城镇规模结构。一般情况下，小城市居民与乡村仍有着千丝万缕的联系，有的甚至还能从乡村获得一定量的收入，因此对失业的承受能力较强。而大城市则无上述因素，对失业的承受能力相对下降；同时省会城市、边境城市的稳定对整个社会的影响更大一些，这些城市的失业率应相对低些。特大城市，特别是直辖市，失业率对整个社会的稳定更是起着举足轻重的作用。
——失业人员的地区构成。经济发达、产业结构完善的地区就业机会较多，失业人员中长期失业者所占的比重较低；而经济欠发达、产业结构单一的地区就业机会较少，长期失业人员所占比重一般较大。
——失业人员的年龄构成。青年失业人员多能依靠父母生活，但年青好动对社会稳定危害性较大；中年人多已成家，生活负担重，失业对个人及家庭的生活都会有较大影响；但中年人较青年人理智，对社会稳定的危害程度远小于青年人。
——失业人员的时间构成。一般把连续失业半年以上的称为长期失业，把连续失业时间不到半年的称为短期失业。长期失业者超过一定的期限一般要停发失业救济金，而且失业时间越长，重返工作岗位的机会越小。
——失业人员的家庭状况。如果出现家族式的失业（即一家有几个人同时失业），则对家庭生活影响很大，对社会稳定影响也较大。
(3)社会保障。一是失业保险的范围和待遇水平。失业保险范围主要是指失业保险制度的推行程度，即指在全部失业人员中，有多少人能及时领到救济金。失业保险待遇水平高，失业人员生活水平降低得相对少些，对社会稳定当然更加有利。二是社会救济的范围和水平。对于长期失业者，在领完失业保险金以后，能否或能够领取多少社会救济金，对失业警戒线有着直接的影响。
2.失业警戒线的确定
从规范的角度来看，应通过建立数学模型的方法来确定失业警戒线。这个数学模型可以考虑上述几个方面的参数，同时考察我国前若干年失业情况，并借鉴市场经济国家在这方面的成功做法，模拟出一条相对精确的失业警戒线来。
由于我国目前正处于经济体制转轨的特殊时期，许多因素对失业警戒线的影响尚未呈现出规律性的反映，我国现有的失业登记资料也不能准确、全面地反映我国劳动力的失业状况，市场经济国家在失业警戒线方面的研究资料也很不系统。因此，现在我国失业警戒线的提出在很大程度上只能是经验性的。
从国外来看，目前发达市场经济国家对失业率的基本判断是：
3%-4%以内的失业率属劳动力供给紧张型；
5%-6%左右属劳动力供给宽松型；
7%-8%以上为失业问题严重型。
中国是一个发展中的社会主义市场经济国家，具有劳动力资源十分丰富而人均自然资源相对贫乏的显著特征，在经济体制转轨和社会结构转型的特殊历史时期，保持过低的失业率是不现实，也是不必要的。因此，我们可以大体参考发达市场经济国家的现实标准，并从中国人口众多、幅员辽阔、发展不均衡的具体国情出发，考虑到不同规模城市对失业的承受或容忍能力和目前只有城镇登记失业率和城镇调查失业率的实际，在此分别以城镇登记失业率和城镇调查失业率为参照系，提出全国、直辖市（或特大城市）、中心（大）城市、中小城市等四类失业警戒线。
在确定现阶段我国失业警戒线时，我们认为应考虑以下四个前提条件：
——实际经济增长速度不低于9%，财政收支平衡状况良好；
——我国的城镇失业保险覆盖面应不低于90%；失业救济金的水平应不低于当地最低工资线的70%，失业保险体系不发生大的收支赤字。
——在失业保险之后，社会救济能对长期失业者提供生活费来源。
——宏观层面不出现恶性通货膨胀，物价指数应低于存款利率，以保证失业保险金和社会救济金的价值和实际购买力。
其中，关于安全线、轻警线、中警线和重警线，我们借用了一般经济预测中的概念。安全线表示现实失业率在此以下劳动力资源充分利用，社会稳定；轻警线表示现实失业率在此附近劳动力资源有效利用，社会不稳定程度有所上升，但是影响不太大；中警线表示现实失业率在此附近劳动力资源供给宽松，社会不稳定程度加剧，影响深刻；重警线表示现实失业率在此附近大量劳动力资源处于闲置状态，社会有可能出现动乱，危害甚大。
政府在进行政策选择时，一般情况下应该在安全失业率以下运作，必要的改革可以在安全线和轻警线之间运作。应该尽量避免失业率超过中警线，要杜绝失业率接近重警线。
需要特别说明的是，我们提出的失业警戒线是针对现阶段（今后3年）的。随着经济和社会的不断发展，失业警戒线有可能向上漂移。城镇登记失业率警戒线与城镇调查失业率警戒线的差别，也是根据现阶段两者的等价关系确定的。这种等价关系可能会随着城镇登记失业率统计工作的不断完善和户籍管理制度的改革而有所变动。当恶性通货膨胀出现时，失业警戒线可能向下浮动。因此，不存在永恒不变的失业警戒线。
据预测，1997年底我国城镇登记失业率大约在3.1%左右；城镇调查失业率在4.2%左右。这说明，目前我国的失业率处在安全线以内，至少有一个百分点左右的空间可用来进行国有企业改组和所有制改造。（注意：与此同时通货膨胀率应该控制在4%左右。）
对策建议
1.完备失业监测和预警系统。
一是抓好失业监测工作。要在改进城镇登记失业率和城镇调查失业率统计调查工作的基础上，进一步掌握农村剩余劳动力的转移态势和下岗职工的发展态势。尤其要加强对重点地区（如辽宁、黑龙江、陕西、湖北等省）和重点行业（纺织、机械、煤炭、森工等行业）失业状况的监测。
二是完善失业统计调查体系，增加关于失业强度的调查统计指标。要重点加强对于失业时间和失业者家庭状况的调查统计，使得对于长期失业者队伍和多人失业家庭心中有数，以便采取针对性较强的措施，缓解失业矛盾。
三是建立失业预警系统，深化对失业警戒线的研究。失业预警系统除包括建立规范的预警模型和失业信息网以外，还应包括一个专家委员会，它可以吸收政府、雇主和工会的代表参加，同时还应该吸收理论界和学术界研究就业或失业的专家参加，定期或不定期举行专家委员会会议分析失业形势，依据失业率、长期失业者比例、不充分就业率等相关的社会经济指标确定相应失业警戒线，发布失业预警信息，以便有关部门或地区及时采取有效的调控措施。
2.建议国务院成立反失业工作领导小组。
我们建议由国务院总理（或一位副总理）挂帅，组织国家计委、劳动部、人事部、财政部、国家经贸委、农业部、国家统计局、中华全国总工会等有关部门的负责同志组成一个非常设的国务院反失业工作领导小组，办公室可以设在国家计委，以充分发挥综合管理部门的协调功能。这样做，可对当前各部门分而治之的再就业工程、扶贫解困工程、送温暖工程以及企业兼并破产过程中的富余人员安置问题有一个统筹的规划，以提高资金使用效益和工作效率。今后几年，反失业工作领导小组的主要职责是：
其一，下决心彻底解决下岗职工问题。下岗职工虽然不能都算失业人员，但是对失业构成极大的压力和威胁。如何对待下岗职工，直接关系到对今后失业率的控制，应该成为政府关心的重点。我们建议国务院反失业工作领导小组委托劳动部门对下岗职工进行区域性而不是行业性的托管。因为行业托管的局限性很大，比如一些地方有的行业如纺织、森工、煤炭等本身属于夕阳行业，行业托管没有什么优势。
其二，建立治理高失业率的对策库。组织有关部门研究国内外治理高失业率的有效经验，建立相关的对策库。当失业率超过警戒线时，有选择地发布应急对策，通过相关部门的共同努力将失业率控制在目标值以内。
其三，研究失业的长期发展趋势。从长远的角度考虑，采取必要的财政货币政策、劳动力市场政策、工资及人工成本控制政策等，将失业率调控在适度的水平。
3.在劳动部门成立下岗职工托管委员会
——统一接收、管理、培训下岗职工。由于各级劳动部门拥有相对完善的职业介绍机构、就业培训中心和劳动力信息系统，在各级劳动部门成立下岗职工托管委员会，统一接收、管理、培训下岗职工，可以帮助下岗职工更好更快地实现再就业。对于分流出来的下岗职工，原企业应该一次性划拨一定的托管费用，交给当地下岗职工托管委员会统一调剂使用。中央政府和各级地方政府，应该加大对下岗职工再就业工程的投入，向下岗职工托管委员会注入必要的启动基金，使下岗职工的再就业有可靠的经费保证；其他部分由失业保险基金作适当补充。
——积极发挥工会的作用，加强监督管理工作。目前，国有企业普遍不景气，在职工下岗问题上各级工会部门要发挥积极、应有的作用。一个企业应该下岗多少职工，哪些职工下岗，企业的工会组织应该参与决策，在参与决策的过程中，工会要起到维护工人合法权益的作用，避免企业产生不必要的下岗职工，并限制个别厂长经理利用“下岗”打击报复或排除异己的不当行为。对下岗职工托管委员会，各级劳动部门和工会，要加强管理、监督和考核。下岗职工托管委员会的考核指标可以设两个，一个是客观指标，那就是再就业率；另一个是主观指标，即下岗职工对托管服务的满意程度。
——托管期限两年为宜。对于下岗职工，可以规定一定的托管期限，比如说2年。在托管的过程中，对于没有再就业要求的大龄下岗职工（女职工45岁以上，男职工50岁以上），可以实行提前退休的政策，但是必须利用一部分下岗职工托管基金补充给养老保险基金带来的超支。在这2年托管期限内，下岗职工托管委员会代发下岗津贴（或失业津贴），并负责下岗职工的再就业培训，帮助他们实现再就业。对下岗职工中，有愿意从事个体经营的人员，可以一次性发给下岗津贴，扶持他们走上自立之路。对于在托管两年之后，由于各种原因实在无法实现再就业的下岗职工，可以转为社会救济的对象。
——进一步完善劳动力市场，理顺劳动关系。由于下岗职工现在由原来的企业管理，下岗职工和企业之间事实上已经不存在聘用行为，但是并没有解除劳动关系。这种不得已的做法，一不利于劳动就业体制的彻底改革，二不利于规范劳动关系。对下岗职工实行托管，就可以名正言顺。这样做不仅有利于劳动力市场的健全发育，而且可以使劳动关系纳入依法运行的轨道。
——将有限的资金用于急需要帮助的下岗职工。目前企业在下岗职工管理上的松散，使得对于下岗有业和下岗无业的职工没有区别，这不仅导致了有限资金的浪费，而且导致了下岗职工之间新的分配不公。对下岗职工实行托管，有利于清理下岗职工这支鱼龙混杂的队伍，使该得到帮助的人真正获得应有的帮助。（课题组顾问：宋长青，组长：杨宜勇，成员：李享阳、张左伟、马焕琴，执笔：杨宜勇。）