当代政府社会性管制的兴起及其带来的思考，本文主要内容关键词为：社会性论文,管制论文,当代论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府社会性管制的兴起
政府管制分为经济性管制和社会性管制。经济性管制是根据不同产业在市场中的活动特点所引起的市场失灵状况，例如垄断、不完全竞争、信息不完全等弊端，直接针对特定产业制定管制规则；受管制产业要接受准入管制、价格管制、费率管制、投资管制等经济性管制。这是政府根据产业行为特点的一种纵向制约机制。社会性管制主要是从环境保护、安全、健康保证等目标出发而对企业活动所实施的管制。在过去的30年中，由于市场力量在一个更大、更具有竞争性的经济中已经被赋予更高的主导权，市场的主导趋势在实践中不断地削弱政府干预：市场变化已使政府干预的成本更高而且收效更少；技术的进步已从实践上削弱了政府对市场的管制；市场的全球化已经使国家政府更加难以控制产业行为；全球化已经产生了促进放松管制的国家管制者之间在放松管制方面的竞争动力。同时，人们也更为深刻地理解了管制成本对经济的影响。正如当前许多学者认为的那样，管制更多屈从于政治权力，并非完全出于提高经济效益这一目的，多数情况下，管制会对经济产生不利的影响。① 这种市场导向的管制改革在工业化世界中的广泛盛行，直接地产生了放松管制，表现为一些国家大规模解除对某些行业的经济管制，如航空、货运、铁路、金融市场、能源和电讯等。
随着西方政府经济性管制的放松，随着健康、安全与环境等社会性问题的凸显，出现了管制重心移动的改革浪潮。它主要涉及保障生产者和消费者的安全、健康卫生、保护环境资源、防止灾害、确保教育和文化福利为目的的对社会经济主体行为的政府干预。经济学家和政策制定者将这些管制的复合物称为“社会的”或“新潮的”管制，并经常把它视为一个独立的系统。原因在于，这些管制跨产业地发挥着作用，且不同于象征着公用事业和交通管制的对价格、产出和市场结构的传统关注。由此看来，管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。
如上所述，政府社会性管制主要是从环境保护、安全、健康保障等目标出发而对企业活动所实施的管制。社会性管制不分受管制产业还是不受管制的产业，任何产业内的任何企业的行为如果不利于改进社会或个人的健康、安全，不利于提高环境质量，损害了社会福利，都要受到相应的管制，它是政府根据社会经济行为的一种横向制约机制（见表一）。
表一
政府社会性管制
管制主体 中央政府和地方各级政府相关职能部门
管制对象、范围
所有的企业、事业单位
管制手段 标准、认证管制、资格认定、企业特定行为规定、信息公开管制、收费补偿管制等
制约机制 横向制约
管制的主要目标
实现社会稳定与公平
针对当今世界政府社会性管制的兴起及我国目前所处的历史阶段，有几个问题摆在了我们面前：政府社会性管制的理论基础是什么？政府社会性管制的边界如何界定？政府社会性管制职能发挥的前提条件是什么？政府社会性管制的绩效如何考核？我国政府是否也应像世界其他发达国家一样放松政府的经济性管制？等等。
二、政府社会性管制的理论基础
不同的学科对政府管制的认识有所侧重。政治学更多地将管制看做是政府为保护公共利益而制定的控制私人行为的政策，它是与政治家寻求政治目的有关的政治过程，强调管制决策的政治与行政内容。法学关于管制的研究则主要是从市场规则、执法以及行政程序的角度进行的，讨论的焦点是管制的行政程序及对管制机构行为的司法控制，体现的是政府管制的法治性。在经济学中，将政府管制看做是政府的经济职能之一，目的是为了克服市场失灵，从不同层次上直接干预市场配置机制或间接影响市场主体决策的约束和激励行为，使整体社会资源得到合理配置，最终实现社会福利的最大化。
如果说政府经济性管制的理论基础是市场效率理论的话，那么政府社会性管制的理论基础就是市场失灵理论，即市场失灵、效率损失是政府管制的一个微观基础。所谓“市场失灵”是指由市场导致社会效益低下的结果的各种情形。② 如环境污染问题、生产安全问题、食品药品质量问题等都是市场难以解决的问题。根据新古典经济学的一般均衡理论，在一个完全竞争的市场中，在交易成本忽略不计的情况下，人们可以通过讨价还价、自由协商，通过价格的信号机制作用，实现资源的帕累托最优配置。但是完全竞争市场因其假定的条件在现实生活中得不到满足或者要实现这些假设的成本是高昂的，因此要实现帕累托最优是非常困难的，那么当市场在资源配置方面是低效率的时候，就出现了市场失灵。③ 它是一种偏离一般均衡理想状态的另一种均衡状态或表现。市场失灵通常表现在价格信号并非总是如实反映社会边际效益和社会边际成本。竞争性市场失灵理论认为导致市场失灵的主要因素有：外部性与内部性、信息不对称、不确定性、公共物品等。
以外部性与内部性问题为例，外部性（Externality）是一个经济人的行为对另一个人的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来（即这一损失在合约中并没有体现，游离于市场之外，市场是失灵的）。如河上游造纸厂的污水对河下游农民所造成的损失，并没有在纸产品的价格中有所体现，而这一成本转嫁给了农民和社会，对农民来说是不公平的，对于造纸厂来说，生产的产量高于社会的有效产出量，从整个社会的效益来说是低下的。对内部性问题而言，由于现实的市场中交易双方通常所掌握的信息是不对称的，虽然经济主体间经过交易，但交易者一方得到了未在交易合同中反映的成本或收益。如食品药品质量安全问题，由于产品质量问题而给消费者带来的损失在合同中并没有充分体现，结果成本被转嫁给个人、社会和家庭。从产权理论来看，外部性问题和内部性问题实际上是在交易（通常是合同）中没有充分体现经济主体间的利害关系，而造成的成本与利益的转移与侵占，即通常受损害的利益（权利）游离于市场之外，被置于公共领域。④ 无论是外部性还是内部性问题，它们都是因具有稀缺资源的产权未能完整界定清楚，从而使未界定的产权留在“公共领域”，使之成为具有成本优势的人攫取的公共财富即“租”。只要追租的成本小于其收益，人们就会过度攫取公共领域的财富，从而对其他相关的经济主体即处于这一交易活动之内的人或者之外的人造成损害，而对这类问题的解决，市场是无能为力的，这就为政府的积极干预提供了理由。
三、政府社会性管制的边界
正确界定政府社会性管制的边界对于减少市场失灵的干扰、提高市场效率和管制效率都具有重要意义。事实上，正确界定政府社会性管制的边界是一件非常复杂的事情。如上所述，市场失灵为政府干预提供了前提条件，但不是市场失灵的所有问题都应由政府来干预。市场失灵只是政府干预的必要条件，但不是充分条件，因为政府也会存在失灵的问题。我们还是以内部性问题和外部性问题为例，对这类问题的政府管制范围进行界定：一是根据科斯的观点，产权在法律上的界定清晰，是交易的前提。因此，凡那些产权难以在法律上界定清晰，或其产权界定的成本太高的资源，政府都有必要对其进行社会性管制，但同时要考虑政府管制本身也需花费成本。⑤ 当政府管制的成本远远大于由于管制而带来的成本的节约，政府管制也就失去了效率意义。二是尽管产权在法律上界定清晰了，但如果事实上的产权界定成本太高，使交易双方难以达到产权博弈均衡点，就仍需要政府进行社会性管制。如上述的造纸厂对河流的污染问题。三是政府对外部性和内部性问题管制的根本目的都在于，降低产权充分界定的成本，尽量为当事人提供更多的可选择的交易空间，促使当事人通过自由交易而使产权达到充分界定的水平，即一定约束下的资源配置最优或产值最大化。
事实上，政府社会性管制的边界界定一直是一个很棘手的问题。以美国为例，里根总统在1981年3月发布的12291号行政命令和克林顿1993年签署的12866号行政命令为标志，美国开始建立市场导向的政府管制模式，经历了一个从“命令与控制”到“市场激励”的管制理念的演变过程。里根的《12291号行政命令：管制解除的工作魄力》，对政府管制边界问题作了一个纲领性说明，这一行政命令的主要思想是：首先要对政府管制行为的必要性及其后果具备完备的信息；其次，除非管制对社会带来的潜在收益超过对社会的潜在成本，否则管制行为就不应该发生；最后，所选择的管制目标是使社会利益最大化，或者在给定管制目标的可选方案中，选择给社会带来最小净成本的方案。克林顿签发《12866号行政命令：管制的计划与审核》后，同时废止了里根的12291号行政命令。12866号行政命令的基本理念是：美国人民需要一种为他们工作的管制制度：这种管制制度是保护和改善美国人民的健康、安全、环境和生存质量，在没有强加于社会不可接受的或不切实际的成本下，促进经济增长的绩效……这一行政命令同里根的相比，在管制理念、管制方法和管制操作方案上都进行了创新。由此可见，政府社会性管制边界理论上清晰，操作上容易模糊，目前也是学术界需要不断厘清的一个领域。
四、政府社会性管制职能发挥的前提条件
通常政府管制职能的发挥需要一定的前提条件。政府职能是政府的职责和功能，它涉及的是政府要做什么、应发挥什么作用的问题。发挥政府社会性管制职能，必须具备以下几个条件：
第一，社会性问题的管制立法是政府社会性管制的法律前提。法制社会的一个最大特征就是有法可依，因此管制立法是政府管制的一个首要条件。由于世界范围内的政府社会性管制刚刚兴起，一些发达国家，如美国、英国、法国、日本在管制立法建设方面走在了前面，同时也积累了一些经验和教训。如20世纪60年代以前，美国政府关于管制的立法可谓是层出不穷。与此同时，美国的管制机构同时拥有准立法、准行政和准司法权力的“三位一体”的管制模式，导致了管制机构膨胀和管制过多过滥，造成了市场扭曲和低效率。60年代以后，随着政府对社会性问题管制重心的转移，出现了立法重心由经济性管制立法向政府社会性管制立法转移的整体趋势。
第二，科学界定政府社会性管制职能，是发挥政府管制职能的重要依据。只有科学界定政府社会性管制职能，才能明确政府职能转变的方向。政府职能转变是政府行政机关在管理社会公共事务中的职责和功能作用的变化、转换与发展，其内容涉及的是政府行政职责和行政功能的转变，是明确政府权力转移的基础和前提，决定政府管理方式的转变，框定了政府能力转换提高的基本内容、任务和方向。主要目的是保证政府履行的职能符合社会发展变化的要求，有利于取得良好的行政效果。目前，为适应市场经济的需要，我国政府的经济职能必须从过去的微观经营管理、部门分割管理转到对微观经济的消极管制、对宏观经济的积极调控、实施大行业管理上来，即主要履行规划、引导、组织、协调、监督、服务等职能。
第三，合理设置管制机构是实现政府管制职能的有效载体。因为职能是机构设置的重要依据，机构是职能的载体，凡属政府职能范围内的事务都设有相应的机构。因此，政府职能的转变必然要求政府机构作相应的改革。以我国为例，改革开放以来我国经历了六次大的机构改革：1982年打破领导终身制、1988年提出转变政府职能、1992年围绕市场经济展开机构改革、1998年国务院精减半数人员、2003年进一步转变政府职能、2008年实行大部制机构改革。这一系列改革的主线都是非常明确地围绕着政府职能的不断调整，而相应的机构不断进行改革的过程。针对社会性问题的管制机构也得到相应的建立和不断的完善。如1998年国家环境保护总局的设立，2003年成立的国家食品药品监督管理局、国家劳动生产安全卫生监督管理局等就是我国针对社会性问题而成立的专门的政府管制机构。专门管制机构的设立和规范，可以明确管制事务的对象和范畴、明确管制责任人、认定管制绩效，为充分发挥政府社会性管制的职能提供良好的平台。
五、社会性问题政府管制绩效考核的方法
在政府管制的理论和实践中，政府管制的绩效一直是政府管制的核心命题。如最近30多年间，美国政府管制的成本—收益分析的市场方法，对评估政府工作绩效方面带来了很大的冲击。
成本—收益分析方法是将作为“收益”的结果与为这些结果赖以得出的投入进行对照。它把用数据表示的费用和效益分成输入和输出，用货币来计算哪一种方案的效率最高。这其中收益部分必须明确：1.公共项目或者立法的目的是什么？其中存在这样一个问题：谁该从中受益？2.谁实际受益了？哪个群体（有时受益群体很不容易辨别清楚）？3.该项目的总效益是多少？4.项目的效益在受益者中如何分布？投入费用部分应该包括：（1）谁该支付项目的费用？谁该承担责任？（2）事实上谁支付了项目的费用？（3）总的项目费用是多少？（4）在负荷群体中，项目费用是如何分布的？等等。⑥
成本—收益法分析的另外两个重要变体是“费用—有效性分析”和“风险—效益分析”。其中，“费用—有效性”分析不确定项目的货币价值。在管理中，要是想决定几种不同方案中哪一种将更好地完成给定的目标，而且难以用货币价值来衡量结果的时候，这种分析就很有效。进行“费用—有效性”分析的基本方法是计算与结果有关的平均费用，这就必须计算考虑之中的各种方案的常规费用，要测量每一种方案的效果，然后判断哪一种方案花最少的钱取得了最好的效果。
“风险—效益”分析方法是为了解决在科技—工业社会中出现的特殊的决策难题，特别是与之伴随的大量科技和环境危害的出现，从核能和化学废料到空气污染和温室效应，对不断增多的对健康和环境问题连续带来的威胁进行风险评估，目标在于在危害出现之前或者在其存在之后准确地预测对健康的影响，并且建立有效的安全标准来保护暴露于其中的人口，然后再把有害行动产生的效益和带来的风险进行对比。这里的费用是用风险的特定程度而不是货币价值来限定的。
政府行为的收益和成本衡量一直受到两种极端政治力量的攻击。极左派攻击的理由是，不可能每一项政府干预的计划都能通过成本—收益的检验；而右派反对的理由是，当可能的收益超过预期成本时，这种方法能够证明政府的干预。尽管这种方法在操作上遇到了很多麻烦，但是，成本—收益分析比大多数的选择方法具有更少观念上的包袱。把成本—收益分析纳入公共决策的主旨，是引导公共部门更有效地配置政府资源与社会资源。在市场经济条件下，要使政府管制对社会净收益最大化，就要求估计管制政策的收益和成本并试图使其差额最大化。
六、政府是否应放松经济性管制而加强社会性管制
我们认为，加强社会性管制是肯定的，而放松经济性管制则应有所取舍。从西方国家政府经济性管制发展的历程来看，政府管制最早源于对自然垄断的治理。早在19世纪中叶，西方主要资本主义国家由自由资本主义开始转向垄断资本主义的时候，政府管制就开始受到西方学界的关注。当时，随着生产和资本日益集中，垄断企业相继出现。由于垄断企业能够利用其垄断地位，在价格、产出、服务质量等方面采取对自己有利而不利于消费者的种种策略，因而政府开始出面对企业的价格、产出、市场进入和退出等微观经济行为进行直接的干预。目的是为了抑制市场不完全的缺陷、维护公众的利益。也因此早期关于管制问题的研究基本都将焦点放在一些对垄断和公用事业的管制上，这些产业包括电力、管道、通讯、运输（公路货运、铁路、民航等）以及金融等。
到1903年，美国历史学家和经济学家E·B·安德鲁斯在《我们这个时代的美国》一书中曾提出为保护公众利益而对资本联合进行管制的政府管制行为。此后，许多经济学家都论述了政府为保护公众利益对某些特定行业采取管制的问题。直到20世纪70年代，芝加哥学派提出市场失灵是政府管制的动因，把政府看做是公共利益的代表，应公众矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求提供管制，以提高整个社会的福利水平。
斯蒂格勒认为，管制是“竞争的利益集团在追求其利益的过程中发挥其影响的一个操作平台”。一般来说，在管制过程中的两个主要的利益集团中，生产者的利益总是比消费者的利益得到更多的保护。他在1971年发表了《经济管制论》，指出政府管制是为了保护生产者的利益，是生产者集团为了自身的利益而寻求政府保护。他进一步指出，政府管制是一个产业中的诸多厂商，从自身的效用最大化角度出发，在对各种选择进行了一系列的成本、收益比较之后，所作出的选择结果。斯蒂格勒得出了管制代表生产者利益而不是保护公众利益、政府管制无用的结论。从他的研究中可以看出，他更偏重的是政府管制的主观目标以及客观效果到底是什么。管制效果的检验导致一些经济学家对“市场失灵”是管制的动因、管制有效率的传统管制信念产生动摇，他们相信在市场失灵的背后有其他原因导致管制的产生。
佩尔兹曼和贝克尔等人在斯蒂格勒研究的基础上，发展和完善了管制的经济理论，并进一步论证了政府管制的利益集团理论，其中贝克尔更关注利益集团之间的竞争。他指出，管制被用来提高更有势力的利益集团的福利，在此基础上他建立了为争取有利于自己的管制政策而对立法者施加政治压力的利益集团竞争模型。⑦ 利益集团管制理论强调利益集团通过寻求管制来增进他们（私人）的利益，从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用。其基本假设是：政府的基础性资源是强制权，它能使社会福利在不同的人之间转移；管制的需求方与供给方都是理性经济人，可通过选择行为来谋求最大效用。⑧ 政府俘虏理论属于利益集团理论，该理论认为，由于立法者和管制机构也追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集团能够通过“俘虏”立法者和管理者而使政府提供有利于他们的管制。匹兹曼将利益集团简化为企业和消费者，管制者简化为立法者；利益集团和管制者是经济人，企业追求利润最大化，消费者追求剩余最大化，管制者寻求最广泛的政治支持，进一步体现为追求选票数量最大化；利益集团以提供他们对管制者的政治支持作为获取有利于他们自己的管制立法的交换条件。⑨
总之，尽管从规范理论研究上认为管制目标是为了社会公共利益，但是从实证研究中发现，能够从管制中获得利益的，即虽然政府管制措施的表象是基于保护消费者的权益，但许多国家的经验显示，专业服务人员的私利动机往往是政府管制措施形成的真正原因，而这种现象已被学者称作是利益团体对管制政策的一种控制或俘虏。这个利益团体可能是消费者，更可能是被管制行业的生产者、相关利益方以及政府管制者本身，是多方利益集团博弈的一个均衡结果。由此我们可以判断出，对经济性管制的放松要求，一方面是因为在过去的一个世纪里市场在更大范围内得到了更好的发展，另一方面是人们对政府干预经济的效果持怀疑态度的结果。我们认为，对各国政府干预的能力和效果是不能一概而论的，政府经济性管制的放松也应根据各国的具体情况有针对性地加以分析。而对环境污染、生产安全、健康卫生等社会性问题管制的呼唤，是在当今世界经济、技术、工业发展水平下，人们对和谐的发展和发展的和谐提出的新的要求和期待。
注释：
① ［美］J·罗伊思·古阿什、罗伯特·W·汉恩《规制的成本与收益：对发展中国家的寓意》，载于《经济社会体制比较》2004年第1期。
② 世界银行驻中国代表处《特别专题：改革中国的卫生系统》，载于《中国经济季报》2005年第11期。
③ 胡代光、周安军《当代国外学者论市场经济》商务印书馆1996年版第16页。
④ 程启智《国外社会性管制理论述评》，载于《经济学动态》2002年第12期。
⑤ 程启智《内部性和外部性及其政府管制的产权分析》，载于《管理世界》2002年第12期。
⑥ ［美］弗兰克·费希尔《公共政策评估》中国人民大学出版社2003年版第36—39页。
⑦ G.S.Becker,A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence,in Quarterly Journal of Economics,98 (August 1983),pp.371－400.
⑧ 张红风《规制经济学的变迁》，载于《经济学动态》2005年第8期。
⑨ 李建琴《政府俘虏理论与管制改革思路》，载于《经济学动态》2002年第7期。