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中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2015)6-062-066 一、不断完善生活性社会福利制度 社会福利制度内容体系的完善是中国社会福利制度发展的先决条件。理顺社会福利制度各内容及项目之间的关系是完善中国社会福利制度的必然选择。中国社会福利制度内容体系应该是以生活性福利制度为基础，以发展性福利制度为核心，以幸福性福利制度为补充的社会福利制度。 生活性社会福利制度是国家和社会通过收入补偿、福利设施、社会服务，以满足弱势群体生存需要的一种社会福利制度。它是社会福利的基本保障项目，是基本社会保障制度的补充。不断完善生活性社会福利制度，也就是保障公民的基本福利。它是发展社会主义市场经济的基本要求，是经济持续增长的新的强大动力，有助于以消费水平的实际提升缓解财富分配上的差距，是落实以人为本的科学发展观的基本要求，是构建和谐的公民社会的基本要求，是推进政府治理改革的重要基础。[1] 生活性社会福利制度主要包括针对弱势群体的住房福利、健康福利和安全保障制度及服务等。目前，中国已建立了以住房公积金为核心的住房福利制度，[2]在城镇主要是住房公积金制度和限价商品房制度，在农村主要是宅基地制度。这些住房福利存在高福利的特点，社会低收入住房困难群体基本无法享有这些福利项目。中国住房福利制度应该首先为弱势群体提供福利，在城乡住房救助基础上，适当提高弱势群体的住房条件。在现有住房福利制度中，适当调整福利供给方式。将城乡住房福利制度适度向弱势群体倾斜，在住房公积金贷款、限价商品房购买和宅基地流转等问题上，给予弱势群体优先权。将低收入群体住房配套设施建设与改善纳入住房福利项目，提升弱势群体的住房环境。将低收入群体住房补贴制度纳入住房福利项目，增强弱势群体的购房、租房等能力。住房福利制度在满足弱势群体住房需求的基础上，可适时扩大福利内容，改善现有住房福利项目，健全住房公积金制度、限价商品房制度和宅基地制度。 健康福利是为满足弱势群体的健康需要而提供的一项福利，健康福利制度包括基本卫生保健、公共卫生服务和社区卫生服务等。目前，中国健康福利制度内容体系初步形成：国家基本药物制度在政府办基层医疗卫生机构实现全覆盖，基本药物安全性提高、价格下降，公立医院改革试点有序进行，基层医疗卫生服务体系基本建成，基本公共卫生服务均等化取得新进展。①作为基本社会保障制度补充的社会福利，健康福利制度应向弱势群体倾斜，医疗卫生补助及服务应及时供应给低收入就医困难的群体。健康福利制度应为这部分人员配备基本的医疗卫生资源，医疗卫生机构应为这部分人群提供就医方便的渠道，医疗卫生工作人员应为这部分人群提供更为便捷和人性化的基本医疗卫生服务。只有在健康福利制度能较好满足弱势群体医疗需求的基础上，才能将基本卫生保健、公共卫生服务和社区卫生服务等福利内容扩大。 中国生活性福利制度还应该包括对社会成员安全需要的满足。安全的需要有要求劳动安全、职业安全、生活稳定、希望免于灾难、希望未来有保障等，国家应为社会成员提供满足安全需要的福利。当风险成了当代人类的一个基本生存环境，安全就是一种基本福利。[3]196安全保障制度就是为满足社会成员的安全需要而提供的福利项目。中国政府一直注重维护社会公共安全，例如安全生产监管、食品安全监管等，近年也开始着重加强弱势群体安全保障制度建设，如《校车安全管理条例》和《专用校车安全国家标准》，保障了义务教育阶段学生上下学交通安全；《女职工劳动保护特别规定》，保障了妇女的劳动安全；《无障碍环境建设条例》，保障了残疾人的出行安全等。加强弱势群体的安全保障制度建设是符合中国社会福利制度特点的理性选择，能有效发挥其对基本社会保障制度的补充作用。中国安全保障制度当前仍处于建设并完善阶段，构建安全保障项目应将保护生命作为第一原则，特别是弱势群体生命安全问题。 生活性福利内容基本涉及到社会成员生存需要的各个领域，但是每个福利项目定位有待重新设置，项目重点不突出，也较为忽视服务，其内容都存在需要进一步完善的地方。生活性福利制度应作为基本社会保障制度补充，继续维持小福利概念，将制度向弱势群体倾斜，扩大部分住房福利、健康福利和安全保障制度的内容，实施补充型或选择性福利。 二、逐步构建发展性社会福利制度 发展性社会福利制度是国家和社会通过收入补偿、福利设施、社会服务，以满足社会成员发展需要的一种社会福利制度。中国社会福利制度内容体系的第二个层面就是发展性社会福利，它包括教育福利、职业福利等。 教育福利是国家和社会为保障国民的受教育权利，提高国民素质，促进教育公平而承担的责任和义务，以及为此提供的公共资源和优惠条件。教育福利的功能决定了其发展性，教育福利在经济社会发展中具有举足轻重的作用，如防止贫困的代际传递、提高全民基本素质、提升人力资源的品质、增强经济和社会发展活力等。[4]202-203中国教育福利内容，主要涉及以“两免一补”的义务教育为核心的基础教育福利、以“奖、贷、勤、补、减”为主体的高等教育福利、以助学金为特色的中等职业教育福利和以特殊儿童为对象的特殊教育福利。可见，中国教育福利已经是一种作为基本社会保障制度扩展的社会福利，正突破小福利概念。从教育经费执行情况来看，中国教育福利的重点在基础教育福利和高等教育福利。 一个国家采取何种教育福利制度是由其独特的历史、价值观念、国情国力和社会结构等诸多因素决定的。[5]一直以来，中国教育福利是补缺型制度，随着免费义务教育的推行，适度普惠型教育福利开始发展。现阶段，中国主要是针对基础教育的普遍性福利选择，也是实施适度普惠构建发展型或普惠型社会福利的过程。但是从基础教育福利内容体系来看，幼儿作为弱势群体的典型，发展与之相关的福利内容是社会福利应有之义，政府应重视幼儿教育，逐步提供免费的幼儿教育福利和服务。 在基础教育福利稳步扩展和提升的同时，还应逐步突破小福利概念构建完善的教育福利制度体系。中国的职业教育福利目前只有针对中等职业学校的助学金制度，逐步构建起中等职业教育福利和高等教育福利是发展普遍性教育福利的必由之路。特殊教育在中国政府一直较为重视，但是重教育轻服务的现状严重阻碍了特殊教育对象福利的提升，逐步构建起特殊教育福利服务体系是发展特殊教育福利的途径。高等教育福利在中国一直稳步提升，相对其他教育福利制度内容，它基本形成了完整的框架，但是高等教育福利仍然重物质帮助，忽视服务，逐步构建高等教育福利服务体系是发展高等教育福利内容的路径。完善中国教育福利制度，也就是逐步构建起发展型或普惠型教育福利制度内容体系。 职业福利是专门面向劳动者的一种福利待遇，是以就业为前提的补偿性制度。职业福利旨在鼓励和刺激生产、工作积极性、激发职工最大限度地发挥潜能等，是一种发展性福利。中国职业福利内容依据不同的标准有不同的划分，项目设置大致分为法定福利和非法定福利两大类型(如表1所示)，职工法定福利比较固定，由立法强制实施。非法定福利是企业自主建立的，比较具有灵活性，与每个企业自身性质、状况相关。
目前，中国职业福利内容较为繁杂，并未形成一个体系，也未建立法定职业福利制度和非法定福利制度。法定职业福利应作为基本社会保障制度的扩展，突破小福利概念，实施惠及更多劳动者的社会保险、公积金和法定假期制度；非法定福利应作为基本社会保障制度的补充，继续维持小福利概念，福利供给向企业低收入或生活困难职工倾斜，适度提升企业职工整体福利水平。在法定职业福利中，企业职工社会保险和住房福利发展较为成熟。目前，部分企业建立了补充医疗和养老保险，大部分企业职工都能享有住房公积金及服务。此外，中国法定假期(休假)方面的福利并未形成统一的制度体系，其福利内容还较为有限。随着《国务院关于职工探亲待遇的规定》、《国家年节及纪念日放假办法》、《职工带薪年休假条例》和《企业职工带薪年休假实施办法》的出台，中国休假福利内容基本成形。但是关于婚假、计划生育假、丧假等的具体规定并未出台，中国应构建统一的休假福利制度内容体系。 在非法定职业福利方面，每个单位或社会团体职业福利项目设置都不同，影响中国职业福利的构建。从福利内容来看，目前，中国非法定职业福利已经开始突破小福利概念，不再局限于对困难职工生活工作的福利供给。但是，片面无限制提升职工福利，可能会拉大困难职工福利与其他职工福利的差距，凸显制度分配不合理，也不利于单位或社会团体整体福利的提升。即使同一单位或社会团体内部由于岗位性质不同，职工福利也存在很大差异。中国非法定职业福利供给仍应向低收入困难职工倾斜，缩小本企业职工之间的福利差距和收入差距。同时，单位或社会团体应适当提升职业福利。现阶段企业职工福利提升速度过快，存在总量适度的问题。职工福利费规模过大，不利于制度内容的统一安排，也不利于制度公平性的发挥。应该在逐步构建起法定职业福利制度的基础上，逐步统一基本的职工应享有的非法定职业福利，同时允许单位或社会团体适度提供其他非法定职业福利。项目齐全的职业福利有利于社会福利制度整体内容体系的完善。 三、稳步发展幸福性社会福利制度 社会福利制度内容体系的第三个层面是幸福性社会福利制度，它是国家和社会通过收入补偿、福利设施、社会服务，以满足社会成员享受需要的一种社会福利制度，是国民福利体系的基础福利项目，主要包括文化康乐福利、居住环境福利和养老服务等。 文化康乐福利是指国家和社会为满足人们的文化康乐的精神需要而兴办的具有福利性质的文体活动设施和相应的服务，包括公园、图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化康乐中心等场馆以及群众性体育运动设施等，[6]旨在提升社会成员在文化康乐方面的精神需要，是关乎社会成员幸福的一项福利制度。中国的文化康乐福利内容较广，目前尚未形成制度体系，从内容上可以分为文化康乐设施福利和文化康乐福利服务。稳定发展文化康乐福利，才能满足社会成员在文化康乐方面的福利需求。 居住环境的福利需求是居住福利需求里较高层次的需求，它是社会成员享有合格的住所后出现的一种福利需求，它关乎社会成员幸福感的获得。居住环境福利是一种幸福性福利，环境美好是基本的福利需求，[3]202随着经济的发展、生活水平的提高，社会成员对居住环境的福利需求会越来越强烈。中国环境保护措施取得明显成效，一定程度上提升了社会成员的居住环境福利。中国政府虽然在一定程度上满足了社会成员对居住环境的福利需求，但政府推进环境保护的出发点是发展经济，居住福利的理念在中国目前还并未完全建立。在加强环境保护的同时，应从社会成员的福利需求出发，稳定发展居住环境福利。 中国养老福利需求包括“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。生活性社会福利制度和发展性社会福利制度能满足老年人的生存层次和发展层次的福利需求，但是中国社会福利制度对老年人心理慰藉、精神赡养、文化娱乐、全面康复等更高层次的需要缺乏服务。[4]171要使老年人幸福地安度晚年，要稳步发展幸福性社会福利、尽快发展社会养老服务。长期以来，中国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，家庭的养老功能趋于弱化，随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量将不断增长，照料和护理问题将日益突出。发展养老服务是完善中国社会福利制度内容体系的当务之急。根据老年人养老需求，构建适合中国国情的社会养老服务体系，将是中国幸福性社会福利发展的选择。 四、确立国民福利的理念和与目标 社会福利制度是社会保障制度内容体系的有机组成部分，整合社会福利制度内容与完善社会福利制度体系将是中国社会福利制度未来发展的必然选择。制度整合是中国社会福利制度发展的目标，体系完善是中国社会福利制度发展的途径。无论是社会福利制度整合，还是社会福利体系完善，关键在于根据社会发展进程合理确定社会福利的内涵，科学定位社会福利的理念和目标。西方国家的社会福利有着宽泛的含义，属于“大福利”概念，是国家和社会为全体国民提高生活质量而实行的一种社会保障制度。[7]“大福利”概念认为社会福利的外延大于或等于社会保障。在中国社会福利制度体系中，长期占主导地位的是小福利概念，即狭义的社会福利，是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子、家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。 大福利概念和小福利概念有着明显的边界(见表2)：大福利以公民福利需求类型为基础，小福利以特殊人群特定福利需求为限度。虽然中国社会福利制度一直在小福利概念下发展，但随着“十二五规划”中适度普惠型社会福利目标的提出，中国社会福利的内涵也在悄然发生变化。“十二五规划”明确指出：以扶老、助残、救孤、济困为重点，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。“普惠”是要建立一种全体国民均能享受的福利模式，“适度”是指中国社会福利的建设具有阶段性。社会福利模式的转变，意味着中国社会福利制度正开始逐步突破小福利概念，逐渐扩展社会福利的内涵。中国已经具备从小福利迈向大福利所需要的经济条件、思想基础和实践基础，全球金融危机为中国从小福利迈向大福利提供了机遇，从小福利迈向大福利是中国特色福利制度发展的新阶段。[8]在中国社会福利模式发生转变以及中国特色福利制度形成的过程中，合理界定社会福利的内涵显得尤为重要，应该依据中国社会和经济发展阶段的特点，尽快确立国民福利的理念。
在合理界定社会福利制度理念时，应理清社会福利与几个相近概念的关系。首先，与基本社会保障制度的关系。基本社会保障制度是保障公民的基本生活，社会福利制度是促进公民的发展与幸福。其次，与福利国家的关系。社会福利不同于“福利国家”和“高福利”，福利国家的核心不只是因为公民享有“基本社会保障”，而是因为其享有“社会(公共)福利”。再次，与国民福利的关系。社会福利享有对象具有特定性及有限性，国民福利享有对象具有公民性与普惠性。 国民福利是指国家和社会为满足全体社会成员的物质及精神生活的基本需要而兴办的公益性设施和提供的相关服务，它以老年人、儿童、残疾人等弱势群体为重点，面向一般社会成员，以实现社会整体利益为根本理念和目标。国民福利是每个社会成员福利的总和，谋求的是最大的社会利益。弱势群体在自然、经济、社会和文化方面均处于低下状态，社会福利制度向这部分群体倾斜是有利于提升社会整体福利水平的，也有利于提高社会成员整体生活质量。国民福利能增强社会成员的参与意识，防止社会的离心倾向，将每个社会成员都纳入一个社会整体中，促进社会的紧密结合与和谐发展。随着社会经济的发展，适度扩展社会福利的内涵是发展中国社会福利制度的必然选择。 在这样的理念下，中国社会福利模式的转变应该具有阶段性，社会福利的定位也应该具有层级性。作为基本社会保障制度补充的社会福利，应维持小福利概念，部分福利内容扩大，实施补充型福利或选择性福利；作为基本社会保障制度扩展的社会福利，应突破小福利概念，实施适度普惠，构建发展型或普惠型社会福利；作为国民福利体系基础的社会福利，应确立大福利概念，构建国民福利体系，从补充型福利走向发展型社会福利与幸福型社会福利。 中国社会福利制度未来发展的必然选择在于合理定位社会福利制度目标，构建国民福利体系。同时，中国社会福利制度发展还应重视社会服务的地位，完善国民福利体系，关注社会福利结构，促进国民福利体系。从社会福利走向国民福利，构建适度普惠型的国民福利制度，是中国社会福利制度发展的理性选择，其关键在于对现行社会福利制度进行整合与完善，即促进社会福利制度内容、结构与层次体系的完善，并推动社会福利制度与基本社会保障服务、慈善事业发展的有效衔接。 综上所述，社会福利制度是中国社会保障制度的重要组成部分，生活性社会福利制度是基本社会保障制度的补充，发展性社会福利制度是基本社会保障制度的扩展，幸福性社会福利制度则是基本社会保障制度的提升，国民福利制度又是整个社会福利制度发展的趋向。因此，中国社会福利制度的完善，首先应该逐步完善不同类型的福利制度，不断完善生活性社会福利制度，逐步构建发展性社会福利制度，稳步发展幸福性社会福利制度，进而逐步走向国民福利制度。 ①见《2012年国务院政府工作报告》。
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