“十二五”评估与“十三五”中国工业发展战略_中国工论文

中国工业发展“十二五”评估及“十三五”战略，本文主要内容关键词为：中国论文,工业发展论文,二五论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]F402 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X(2015)09-0005-16

      对于中国这样一个处于快速工业化进程中的大国而言，每经历一个五年计划期，经济社会都会取得重大的发展。“十二五”是一个具有巨大挑战性的时期，国际金融危机后，国际经济环境发生了巨大变化，国内处于经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”，中国经济逐步步入增速趋缓、结构趋优、动力转换的“新常态”。“十三五”是中国全面建成小康社会、基本实现工业化的决胜时期，也是中国实现“两个百年”目标、跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。在这种大的背景下，总结“十二五”时期中国工业的主要进展，研究“十三五”时期中国工业的发展战略，无疑具有重大意义。

      一、“十二五”时期中国工业发展评估

      针对“十二五”期间中国已经步入工业大国但还不是工业强国的基本经济国情，中国工业发展的核心在于促进工业的转型升级。2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)提出的工业转型升级目标主要包括结构调整取得重大进展、科技教育水平明显提升、资源节约环境保护成效显著三个方面的内容。2011年12月发布的《工业转型升级规划(2011-2015年)》将《纲要》提出的工业转型升级目标进一步细化为六个方面，即：工业保持平稳较快增长、自主创新能力明显增强、产业结构进一步优化、信息化和军民融合水平显著提高、质量品牌建设迈上新台阶、资源节约环境保护和安全生产水平显著提升。表1给出了这些规划中有关工业发展指标的目标、进度及预期的完成情况。

      总体上看，“十二五”时期以来，面对国际金融危机和世界经济缓慢回升的国际环境、发达国家重振制造业和低成本发展中国家大力发展劳动密集型产业的挑战以及国内生产要素价格持续上涨的压力，中国工业保持了平稳较快发展态势，国家层面制定的有关工业发展的主要“数量型”指标进度计划基本完成。但与此同时，一些长期制约中国工业可持续发展的根本性问题，特别是一些并不容易通过显示性指标刻画的痼疾，如低端产能过剩而退出机制缺乏、区域经济增长严重依赖投资驱动、重大装备和核心零部件缺乏自主创新能力、国有企业的创新动力和活力不足、制造业创新体系和公共服务机构建设滞后等问题，仍然没有得到很好地化解。在表1所列的22项指标进度中，除了2项暂无数据分析外，有10项指标已经完成或者预计可以完成，而有10项指标完成比较困难。

      1.工业保持平稳较快增长，但增长动力机制转换尚未实现

      2010年中国工业增加值为160722亿元，2014年增至227991亿元，年均增长速度达到8.3%，超过“十二五”期间年均增长8.0%的目标值。但需要注意的是，工业增加值增速呈现逐年下降的趋势，从2011年的10.4%下降到2014年的7.0%，2015年上半年进一步下降到6.3%。如图1所示，“十二五”时期工业对GDP增长的贡献率和拉动作用不断降低。增长速度放缓的背后除了中国发展阶段转换和消费结构升级等外生性原因外，最主要是过去工业增长长期依赖的投资和净出口增长表现乏力，而消费增长和生产效率提升又没能及时跟进。工业增长动力有待转换，导致生产率增速逐步下降，这已经成为当前及未来“十三五”时期中国工业发展面临的最严峻的问题。2003年以来，中国工业全要素生产率与资本产出效率急剧恶化。研究表明，全要素生产率对中国工业增长的贡献率从2002年的86.87%下降到2012年的-47.30%；中国工业边际资本产出率从2002年的0.61下降到2012年的0.28。[4]尽管2008年爆发的国际金融危机给中国经济造成巨大冲击，但2003-2007年却是经济繁荣期，全要素生产率增长率与边际资本产出率的急剧下滑与工业经济的高速增长背道而驰。这表明，不是经济周期而是中国工业经济增长动力有待转换导致了全要素生产率和资本边际产出率的下降。

      2.科技投入强度不断增强，但关键领域创新能力仍然低下

      全社会R&D经费支出从2010年的7063亿元增加到2014年的13312亿元，增长88.5%，年均增长超过20%，2013年和2014年R&D经费支出与国内生产总值之比相应提高到2.09%。“十二五”规划目标为2015年R&D强度达到2.2%，2013年底已完成计划进度的72.7%。“十二五”期间，中国也取得了探月“嫦娥”、入海“蛟龙”、中国高铁、“天河一号”、国产大飞机C919、“天官一号”等一批重大的科技成果。但是，工业领域研发投入不足的问题仍然较为突出。规模以上工业企业R&D经费支出与主营业务收入之比2009年为0.69%，2011年达到0.71%，2013年达到0.80%，与2015年1.0%的规模目标尚有较大差距。更重要的是，一方面，传统产业中的关键装备、核心零部件和基础软件严重依赖进口和外资企业的状况没有得到根本改观。以机械产业为例，多数出口机械产品是贴牌生产，拥有自主品牌的出口机械产品不足20%。从国内需求看，80%的集成电路芯片制造装备、40%的大型石化装备、70%的汽车制造关键设备等都依靠进口①；基础部件制造能力滞后，高参数、高精密和高可靠性的轴承、液压/气动/密封元件、齿轮传动装置及核心传动部件，大型、精密、复杂、长寿命模具及其他关键基础零部件、元器件、电器部件的质量和寿命还不能完全满足机械工业发展的需求，大量依靠进口。另一方面，新兴技术和产业领域全球竞争的制高点掌控不足。以目前快速发展的工业机器人产业为例，外国机器人企业占据机器人本体市场份额的90%，其中，发那科、安川、KUKA、ABB四家公司的市场份额约为65%，剩余35%的国内企业份额主要为低端市场。与此同时，国外厂商积极布局中国国内市场，遏制中国本土企业的发展。在核心零部件领域，控制器、驱动及伺服电机、减速机等主要依赖进口，本土企业缺乏产品开发能力和对成熟工艺的掌握[5]。

      

      注：①[]内数值为年均增速，如未指明工业，均为全部国民经济部门数据；②全员劳动生产率增速进度累计数据为2011-2013年第二产业全员劳动生产率增速平均值；③资源与环境指标、万人发明专利拥有量、规模以上工业企业R&D经费内部支出占主营业务收入比重、船舶行业集中度的进度数据均为2013年数据，a是按当年价格计算，b是按2010年不变价格计算；④这里是按产品产量计算的产业集中度；⑤“两化”融合的2010-2015年累计进度数据为2011-2015年(估计)的累计数据。资料来源：2015年目标引自《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《工业转型升级规划(2011-2015年)》(国发[2011]47号)；资源与环境数据主要来自宣晓伟[1]的估计；2013年船舶行业集中度引自中国船舶工业经济与市场研究中心报告[2]，汽车行业集中度引自中国汽车工业协会网站，钢铁行业集中度根据国际钢铁协会粗钢产业数据计算；“两化”融合数据来自工业和信息化部关于《中国制造2015》的解读材料；工业固体废物综合利用率来自国家发展和改革委员会数据[3]；未指明的数据均来自于历年《中国统计年鉴》数据。

      

      图1 “十二五”时期工业对GDP增长的贡献率和拉动

      资料来源：作者根据国家统计局数据资料绘制。

      3.产业结构不断优化，但产能过剩问题还十分突出

      2010年中国三次产业结构为10.1∶46.7∶43.2，2014年三次产业结构为9.2∶42.6∶48.2，第三产业占比超过第二产业5.6个百分点，“十二五”规划目标是到2015年第三产业比重达到47%，2014年已经提前完成了规划目标。长期以来，大力发展服务业、推动产业结构转型升级一直是中国产业政策的激励导向和发展战略的目标方向，2013年服务业产值占GDP的比重达到46.1%，第一次超过第二产业比重，这反映了中国的产业结构调整基本遵循了经济发展过程中结构性调整的一般规律，也标志着中国经济发展进入了新的阶段[5]。从工业产业内部结构看，技术密集型工业和战略性新兴产业快速增长，装备制造业增速显著高于原材料工业、装备制造业和消费品工业，高技术产业增速始终高于工业平均增速。然而，由于落后产能退出的市场化机制没有形成，钢铁、石化、建材等行业的产能过剩问题仍长期存在。2012年底，中国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72.0%、73.7%、71.9%、73.1%和75.0%，光伏行业2013年产能利用率在60%左右，多晶硅、风电设备产能利用率不到50%，都明显低于国际通常水平(一般认为正常的产能利用率在80%—85%)。由于中国没有正式公布工业的产能利用率的统计数据，只能通过工业生产者出厂价格指数PPI等指标近似地反映产能利用率情况。2012年3月至2015年7月，PPI已经连续41个月负增长。2015年前7个月PPI分别是-4.3、-4.8、-4.6、-4.6、-4.6、-4.8和-5.4。虽然影响这个指标的因素较多，但该指标创历史的连续41个月负增长，实际上是在“十二五”时期的绝大部分月份都是负增长。这基本上反映了“十二五”时期中国工业存在长期的高库存和严重的产能过剩。

      4.信息基础设施建设加快推进，但“两化”融合水平仍有待提升

      通信基础设施不断改善，电话普及率从86.41部/百人提高到109.95部/百人，互联网普及率从34.3%提高到45.8%。越来越多的企业采用互联网进行宣传和市场交易。2013年制造业每百家企业拥有网站数达到68个，有电子商务交易活动的企业比重达到7.2%。在物联网、大数据、云计算等新一代信息技术成熟的推动下，商业互联网与工业互联网相互衔接融合，越来越多的工业企业开始将信息技术应用于制造过程。但是，一方面，中国信息化基础水平还与发达国家存在较大差距，制约了工业化与信息化的融合。基于工业和信息化部的数据，2014年中国的宽带人口普及率水平为14.7%，但2013年美国、英国、OECD国家、韩国、日本的宽带人口普及率已经分别达到29.3%、35.8%、26.6%、38%、28.8%，中国只相当于这些国家的一半左右水平；另一方面，多数工业企业进一步利用信息化工具优化管理流程和运营流程的意识和能力还很薄弱，而政府层面又缺乏相应的共性技术服务机构和公共服务体系，因此，现在看来，到2015年，主要行业大中型企业数字化设计工具普及率、主要行业关键工艺流程数控化率等指标都难以达到规划目标。

      5.工业节能减排效率明显提升，但总量压力日益严峻

      2010-2013年，中国亿元GDP能耗从0.81万吨标准煤下降到0.66万吨标准煤。如果按照2010年不变价GDP计算，2013年亿元GDP能耗为0.74万吨标准煤，较2010年下降了18.5%，已提前完成16%的“十二五”规划目标。亿元工业增加值用水量从0.0090亿立方米下降到0.0067亿立方米(如果按照2010年不变价GDP，2013年亿元工业增加值用水量为0.0068亿立方米)，下降了34.9%(按2010年不变价格计算下降31.7%)，也已提前完成30%的“十二五”规划目标。但全国能源消费总量仍然从324939万吨标准煤增加到375000万吨标准煤，资源利用和环境保护的总体压力仍然在加大。

      6.国际竞争力不断提高，但“双端挤压”困局亟待突破

      工业对外贸总体上保持较快增长。工业制成品出口额从2010年的14765亿美元增加到2013年的20772亿美元，增长40.7%；工业制成品出口占商品总出口额的比重从94.8%进一步提高到95.1%；高技术产品出口额从4924亿美元增加到6603亿美元；制成品出口额占世界的比重从14.8%提高到17.5%。但是，出口贸易，特别是高技术产品出口仍然严重依赖外资。“十二五”期间，多数年份外商投资企业占全国高技术产品出口的比重均超过60%，内资企业出口仍然主要分布于传统产业和高技术产业的低端环节。不仅如此，在中国进一步提升工业在全球价值链中的地位的同时，将面临发达国家的高端挤压和新兴经济体的低端挤压。例如，泰国的制造业劳动生产率与中国大致相当，但人均工资水平却显著低于中国。随着这些国家的经济发展，其制造业区位吸引力会快速提升。2015年初，一些跨国公司关闭了在中国内地的工厂，如微软关停诺基亚在东莞和北京的工厂，同时，有些长期做代工的国内生产企业倒闭，如知名手机零部件代工厂苏州联建科技等，这在一定程度上反映了中国制造业面临的“双端挤压”困局[6]。如果不能通过生产效率提升逐步消化成本上涨压力，中国制造业的国际竞争力将面临严峻的挑战。

      二、“十三五”时期面临的重要机遇与挑战

      “十三五”期间，一方面，中国的经济发展步入“新常态”，工业化进程处于工业化后期阶段；另一方面，中国的工业化又与发达国家的“再工业化”和新一轮技术革命周期相互叠加。发展阶段的转换和竞争环境的转变，使得中国工业经济发展面临新的机遇与挑战。

      1.“一带一路”战略实施的机遇

      在中国工业产能过剩、外汇资产过剩、油气资源、矿产资源对外依存度高的背景下，“十三五”时期大力推进“一带一路”战略的实施，对于中国工业尤其是工业中的传统行业转向国际市场发展是一个巨大的机遇。本文初步研究表明，“一带一路”沿线65个国家包括了工业化进程的所有阶段，与中国处于同一工业化阶段的国家有东南亚的马来西亚，中东欧的波兰、斯洛伐克及罗马尼亚，西亚中东的土耳其、巴林、黎巴嫩及约旦等8个国家，其中有9个国家的工业化水平高于中国，有47个国家的工业化水平低于中国，处于工业化初中期阶段。随着“一带一路”国家工业化水平的提升，无论是基础设施投资还是居民消费需求，都会为中国工业发展提供巨大的空间。2013年中国与其他64个国家进出口贸易总量只占所有64个国家贸易总量的11.5%，占中国贸易总量的25%。这意味中国与“一带一路”国家的国际产能合作才刚刚起步，还有巨大的增长余地。因此，“一带一路”战略的实施对中国传统工业行业发展，特别是产能结构优化具有重要意义。

      2.“中国制造2025”战略推进的机遇

      2015年5月国务院颁发了《中国制造2025》，该战略是着眼于国内国际经济社会发展、产业变革的大趋势制定的战略性规划和高端产业、技术进步的路线图。该规划以应对新一轮技术革命和全球产业调整为背景，以促进制造业发展方式转变为主题，以提高制造业生产效率为中心，以促进制造业数字化、智能化、网络化为主线，以满足新时期中国经济社会发展和国防建设对重大技术装备提出的新要求为目标，通过实施创新建设、智能制造、工业强基、绿色发展、高端装备五项国家工程，促进实现中国由工业大国向工业强国的跃升。《中国制造2025》具体规划了未来发展的十大重点领域，即新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航天航空装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械和农业机械装备。这实质上给未来中国工业发展尤其是高端产业指明了具体的创新和成长方向。同时，《中国制造2025》提出了分三步走的制造强国目标，即第一阶段(到2025年)，基本实现工业化任务，中国进入全球制造强国的行列，迈入制造业强国的第二梯队；第二阶段(到2035年)，中国制造强国指数达到全球制造强国第二梯队前列的水平，成为真正意义的制造业强国；第三阶段(到2045年)，迈入世界制造业强国的第一方阵，成为在全球具有引领、带动作用的制造强国。可见，“十三五”时期是实施《中国制造2025》的第一个五年，是中国走向制造强国之路的第一个台阶，是能否实现制造强国梦的重要奠基阶段。围绕“1+N”架构的《中国制造2025》，国家将细化出台一系列政策措施，包括深化体制机制改革、完善金融扶持政策、加大财政税收政策的支持力度、形成多层次的人才培养体系、完善中小微企业和创业政策、进一步提升对外开放水平等。《中国制造2025》提出的一系列战略和政策安排将为“十三五”时期中国制造业转型升级提供十分有利的政策环境。

      3.新时期全面深化改革的机遇

      党的十八届三中全会提出了市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并要求于2020年以前在重要领域和关键环节的改革取得决定性成果。“十三五”时期是全面深化改革取得关键成果的最后五年，一些重大的改革措施将落地，中国工业发展将迎来创新驱动增长的重大机遇。例如，坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，大力发展混合所有制经济，将充分激发不同所有制企业主体的活力和创造力，夯实中国工业创新驱动发展的制度基础；加快建设统一开放、竞争有序的产品市场和要素市场体系，将从根本上改变中国长期存在的产品市场市场化程度高、要素市场市场化程度低导致的企业投资行为、经营行为扭曲问题，有利于完善工业发展环境，形成内生增长的动力；加快转变政府职能，深化财政税收制度改革，降低企业经营负担，形成有效的产业政策体系，将培育出有利于工业发展的公共服务和政策环境；健全城乡一体化发展体制机制，全面推进新型城镇化建设，有助于扩大内需，形成工业化和城市化良性互动的机制，增强工业发展动力；构建新的对外开放格局，倒逼中国工业加快培育新的国际竞争优势和核心能力。

      4.“第三次工业革命”加速拓展的挑战

      当前方兴未艾的“第三次工业革命”是基于数字化、智能化、网络化的生产制造技术的突破性创新和大规模产业化过程。在这个过程中，3D打印、虚拟制造、工业机器人、智能化生产等一大批新兴生产技术集中、加快突破和应用，特别是与新兴产品技术相结合，不断改变传统的生产范式，实现了史无前例的成本、质量、功能、开发速度等全方位的综合运营指标优化。如果按照经济史的逻辑，一个完整的技术经济周期可以划分为“导入”和“拓展”两个阶段[7]，那么，我们判断，“十三五”时期将是“第三次工业革命”由导入期向拓展期转换的重要阶段。进一步看，金融危机以来，美、日、德等工业强国积极推进的“再工业化”战略有望大大加速新工业革命的进程。例如，美国提出的“制造业复兴战略”、德国提出的《高技术2020战略》和“工业4.0计划”，以及欧洲提出的《未来工厂计划》，都不是简单地提高制造业在国民经济中的比重，而是通过现代信息技术与制造业的融合来促进新兴部门的形成和新兴技术的创新，并以此来重塑其制造业优势。“第三次工业革命”成为世界工业化进程的新趋势，有可能弱化中国的传统要素成本优势，并对中国产业升级和产业结构升级趋势形成抑制[8]。

      5.全球贸易投资秩序重构的挑战

      “十三五”时期将是美、欧等国家和地区加速推进新一轮全球贸易、投资秩序新格局形成的重要时期。通过积极推进TPP(跨太平洋伙伴关系协议)、TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)，美国正在组织创建超越WTO规范的全面性经贸自由化网络。美、欧、日等国家和地区以新一轮的市场自由化为名，推动双向互惠的高规格贸易、投资条件的形成，构筑有利于美、欧等国家和地区的全球贸易新秩序。TPP横跨整个太平洋地区，包括文莱、智利、新西兰、新加坡、美国、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、墨西哥、加拿大和日本12个发展水平不同的国家。TPP谈判国的经济总量占全球的40%，贸易规模约占全球贸易的1/4，占中国贸易的1/3，将成为未来亚太自贸区的重要基础。而TTIP覆盖的欧美两大经济体占全球经济总量的45%，以及高收入国家经济总量的2/3。在全球前6大进口国中，TTIP涵盖了除中国之外的其他5个。美国、法国、意大利、英国和德国在多数行业中均位列前10大出口国。如果TPP和TTIP最终达成协议，那么，除中国和金砖国家之外的主要经济体都将进入到这两大贸易区之内。TPP和TTIP将对全球制造业竞争格局以及中国制造业参与国际竞争的方式产生深刻的影响：一方面，TPP和TTIP所涉及的非关税壁垒将在很长时期内成为制约中国制造业融入新的贸易、投资秩序的重大障碍。从谈判内容看，TPP和TTIP都是高规格的自由贸易协定，开创了新的投资和贸易秩序。美国积极推动的TPP和TTIP不仅对降低商品关税做出了规定，还对企业性质、安全生产标准、技术壁垒、卫生检疫、反垄断和不正当竞争政策、知识产权保护、政府采购、争端解决机制以及劳动工作条件和生态环境保护等做出了明确的规定，标准之高、涵盖内容之广远超WTO。另一方面，TPP将成为亚太地区新的竞争性区域合作机制并将改变亚太地区自由贸易格局，对中国在全球制造业竞争体系中的比较成本优势形成冲击。TPP中的新兴经济体与中国的产业结构及要素禀赋相似，在国际贸易市场中存在激烈的竞争，在新的贸易框架下有可能对中国的劳动密集型产业发展形成冲击[9]。

      三、“十三五”时期工业发展的指导思想

      截至2020年，中国将基本实现工业化。但是，实现工业化不等于制造业发展任务的终结。工业化后期并不意味着工业在中国经济发展中的重要性下降，而是工业对于国民经济社会发展的核心功能开始发生转变：①工业的效率提升作用将更加突出。作为技术创新的“土壤”，工业的主要功能不再是集聚资本和创造就业，而是通过促进新技术的创新和扩散，提高经济增长效率，并在这个过程中创造出更多高质量的工作岗位；②工业对于经济增长的间接拉动作用更加突出。虽然从比重上看，2013年以来工业开始落后于服务业，但工业对服务业的拉动作用仍在增强，这种作用集中表现为生产性服务业的规模扩张和质量提升实际上是围绕“做强工业”展开的[5]。因此，“十三五”时期中国工业在国民经济社会中的核心功能会发生重大变化，将逐步由过去的促进经济增长和扩大就业向通过促进新技术的创新和扩散提高国民经济可持续增长能力、解决重大民生问题和提升全球竞争力转变。

      工业发展核心功能的转变决定了工业的发展方向也必须适时进行调整。过去长期主导中国工业发展政策实践的以数量比例关系确定的产业结构思维已经越来越不能适应新的竞争环境和要素条件。随着国内外产业环境和竞争环境的变化，传统的产业结构概念对于中国工业发展的理论意义和实践意义已经大打折扣，工业发展的“结构红利”日益弱化，“产业结构合理化、高级化”问题的内涵需要根据新的经济环境重新加以理解：①中国已经具备较为完整的产业结构，经典产业结构理论揭示的产业结构变动特征已经很难指导中国的产业结构升级战略。经过三十多年的改革开放，中国本土企业的进口替代规模和外资企业的本地采购比例不断扩大，各类产业的分工水平不断深化，中国已经形成了产业门类齐全、行业覆盖广泛的制造业体系，中国已经成为继美国、德国和日本之后世界上极少数具备完整工业体系的国家。随着中国产业结构日益完备，制造业产业体系中的“短板”在不同的周期中被逐渐弥补，通过资源在产业间进行再配置来提升生产效率的空间收窄，制造业增长的主要动力逐渐由基于生产性投资驱动的产业间配置效率向基于创新性投资驱动的动态效率转换。②中国的工业贸易结构已经呈现出“稳态化”的特征。“十一五”时期以来，劳动密集型行业中的纺织服装和鞋帽的出口比重基本稳定在17%—20%的水平，以矿产品为代表的资源型行业的出口比重基本处于2%—3%的水平，化工等资本密集型行业的出口比重大致处于4%—5%的水平，而机电等技术密集型行业的出口比重则基本稳定在55%—60%左右。可见，中国制造业出口结构已经开始向“稳态化”发展，传统的“增长极”战略的作用空间越来越小。③从工业促进国民经济增长的作用看，工业的能力而不是工业的结构和规模决定了长期国民经济增长的趋势。对制造业与国民经济增长关系的最新研究表明，主要由制造业技术决定的产品复杂性是决定一国长期增长前景的主要指标[10]。因此，无论从工业自身增长还是从工业促进国民经济增长的角度看，工业的能力提升都较工业产业结构变得更加重要[11]。所以，在“十三五”时期及未来更长时期，中国工业发展的指导思想要从体现为数量比例关系的“结构优化主导”向体现为产业技术复杂性的“能力提升主导”转变。

      在明确工业发展指导思想从“结构优化主导”转向“能力提升主导”的前提下，未来中国工业核心能力提升应重点围绕两个方向：①由标准化、模块化产品向一体化产品转型升级。以Fujimoto and Takashi为代表的经济学家开展的基于产品架构的实证研究认为，中国制造业主要在劳动密集型的模块化产品上具有优势，日本在技能密集的高一体化程度产品领域具有显著优势，而美国则在知识密集特别是科学基础型的模块化产品领域领先[12]。基于技术模仿的大规模标准化生产虽然有利于中国在短期内融入全球制造业分工，并快速形成完整的制造业体系，但产业创新能力弱、国际竞争力弱、分工地位低下的问题却长期难以改善。在这种情况下，未来中国制造业发展应当在依托既有的大规模生产优势的基础上，加强生产工艺提升、产业工人技能提升和前沿技术突破，实现制造业向技能密集和技术密集的一体化产品升级。②由体现为装备引进的简单产品生产向以知识资源整合为核心的复杂集成产品转型升级。在一些关键设备和核心零部件领域，中国长期陷入“进口替代和循环引进”的怪圈：中国企业不断进入重大装备和核心零部件的生产领域，但重大装备和核心零部件受制于人的格局却始终没有改观。造成这种状况的根本原因在于，国内企业进入重大装备和核心零部件领域的方式主要是依靠生产设备引进，而且大部分是交钥匙工程的设备引进。这种所谓的“产业升级”缺乏实质性的技术吸收和学习过程，因而最终陷入循环引进的怪圈。虽然在国际产业转移的过程中，发展中国家的企业通过设备引进逐步掌握了一些设备和零部件的制造工艺，但从知识分工的角度看，概念设计、检测和标准制定等关键能力仍然由国外领先企业掌握，创新活动中仅仅是细节设计和工业设计等环节外包到了发展中国家。因此，比自主生产更重要的是本土企业是否掌握了重大装备和核心零部件的设计知识。在自主技术开发的基础上充分融入全球创新链，才是解决关键技术受制于人和开放式创新之间矛盾的关键。鉴于此，“十三五”期间中国产业政策应当重点扶持兼具自主创新和开放式创新的集成创新，特别是复杂产品集成创新，通过全球知识资源的整合而不是“自主生产”，从根本上解决核心技术“受制于人”的问题。

      四、“十三五”时期工业发展的重点领域

      “十三五”时期工业发展应抓住新一轮科技革命和产业变革带来的战略机遇，积极应对生产要素价格上涨、发达国家重振制造业、低成本发展中国家发展劳动密集型产业等挑战，积极推进《中国制造2025》，提高传统产业的发展质量和水平、培育壮大战略性新兴产业、推进工业化和信息化的融合与制造业和服务业的融合发展、促进工业的绿色低碳转型，推动工业增长由人力资本和物质要素总量投入驱动向知识、技能等创新要素驱动转型，构建产业结构合理、技术水平先进、生态环境友好、附加价值高、创造高质量就业能力强的现代产业体系，在保持传统优势产业国际竞争力的同时，积极抢占未来国际竞争的制高点并形成新的竞争优势领域，保持工业平稳较快和可持续增长。

      1.改造提升传统产业

      (1)提高劳动密集型产业的技术水平。尽管随着以工资、土地为主的生产要素价格持续快速上涨，中国劳动密集型产业的竞争力正在逐步削弱，但由于劳动密集型产业以及资本和技术密集型产业的劳动密集型环节在制造业中仍然占有很高比重，吸纳大量的就业，因此，仍然不能放弃。从需求方面看，应充分利用扩大内需的机遇特别是农村市场产品升级换代的市场机遇，拉动传统劳动密集型产业发展。从供给方面看，应充分利用新一轮西部大开发和“一带一路”国家战略的机遇，释放传统劳动密集型行业的二次创新能力。加强劳动密集型产业的员工技能培训和装备升级，不断提高劳动生产率从而抵消生产要素的快速上涨。促进劳动密集型产业增强产品开发与设计能力，加快产品升级换代，提高产品质量，打造知名品牌，增加附加价值，实现向全球价值链的高端环节攀升，从而化解要素成本特别是工资上涨的压力，并使广大人民群众能够更多地分享经济发展的成果。

      (2)加强传统产业的装备升级和技术改造。将技术改造政策的重点由鼓励产能投资向促进工艺创新转变。大力推广新技术、新工艺、新流程、新装备、新材料在传统产业的使用，特别是要积极推动信息技术在传统产业的应用，提高工厂的自动化、智能化水平，开展智能制造试点并加快推广。严格制定能耗和排放标准，加强环境执法，促进企业采用节能环保的设备、工艺。设立重点行业转型升级示范工程，支持纺织、服装、电子信息装配等产业应用新工艺、新装备，促进商业模式创新，提升产品质量、增加产品附加价值。重视技术改造与技术创新的结合，一方面在技术改造中积极采用技术创新的最新成果；另一方面在技术改造中促进生产设备、工艺路线、生产流程和产品的优化，不断提高新技术的水平[13]。

      (3)促进产业合理转移、优化产业布局。坚定不移地实施主体功能区规划，根据国家区域发展战略要求，综合考虑环境承载、资源能源、交通条件、产业配套、市场需求等因素，优化产业布局。重点推进钢铁、有色、石化等对运输条件要求高、环境容量要求大、依赖进口矿石资源的产业新增产能在沿海沿江地区布局；有序引导满足经济发展、城镇化推进和消费升级的投资在中西部地区落地；加快中西部地区基础设施建设，加强劳动力培训，积极开展东西部产业对接，承接东部沿海地区因土地限制、成本上涨向外转移的产业；依托“一带一路”战略，支持在国内丧失竞争优势的产业和严重产能过剩产业向周边国家转移。重点推进京津冀、长江中游城市群各地区和城市间的产业协同发展，打造一批新兴的制造业基地。促进地方产业向重点产业园区集中，形成以产业园区为载体、产业特色鲜明、产业内配套服务体系完善、园区间有效分工合作的现代产业集群。

      (4)促进制造业服务化与生产性服务业发展。随着加工组装活动的标准化以及与制造业相关服务活动的复杂化，服务环节占制造业附加价值的比重不断提高。鼓励专业化的生产性服务企业发展，推动制造业由生产制造型向生产服务型转变，提高制造业整体竞争力和附加价值，减轻制造业对资源的消耗和环境的破坏。加强知识产权保护，促进技术市场发展，大力发展新型研发组织。促进制造业打破“大而全”、“小而全”的产业组织模式，聚焦于核心业务，而将非核心业务剥离和外包出去，更多地从市场购买生产性服务活动。鼓励制造企业加大研发投入，提高产品开发、原型设计和系统集成能力，促进价值链向整体解决方案延伸，加强按照客户需求进行个性化定制和生产的能力。支持大数据、云计算、物联网、电子商务、企业管理软件产业的发展，提升制造企业管理的信息化水平和加工制造过程的数字化和智能化。

      (5)支持重点产业领域的转型升级。装备制造业要抓住由于中国劳动工资上涨推动的对自动化装备快速增长的需求以及新一代信息技术、传感器技术推动的工业物联网发展趋势，针对中国替代劳动的市场需求、淘汰落后产能和节能减排的替代市场需求，在提高基础材料、基础元器件和加工工艺水平的基础上，重点提升产品的研发设计和系统集成能力，开发适应中国制造业整体升级需求的成套装备，推动装备的数字化、智能化和网络化。汽车行业要适应中国整体市场需求增长趋缓的新环境，加强对二、三线城市市场的开发，加快整车出口、CKD全散装出口、SKD半散装出口和对外投资设厂步伐。加强研发投入和技术创新，努力破解汽车发动机、变速箱和其他关键零部件的技术瓶颈，提高零部件的国产化率，增强整车设计开发能力，加大对新能源汽车、车联网技术创新和市场应用的支持力度，促进汽车产业实现“弯道超车”。钢铁、有色等产业要严格控制总量扩张，提高节能、环保技术水平，提升产品质量、优化产品结构、提高增加值率，在保持总产量不变甚至减少的情况下实现增长，并满足装备、汽车等行业升级对金属材料的需求。纺织服装行业要抓住90后一代成长为消费主体和电子商务快速发展的机遇，提高设计能力、打造知名品牌、创新商业模式，实现在全球价值链上的攀升。电子信息产业要适应工业物联网、可穿戴设备、智能家居、汽车电子等新的市场需求，提高核心芯片的设计能力、产品架构设计能力、外观工业设计能力和整体解决方案提供能力，促进软件与硬件、互联网与服务的融合，提高对平台、系统和核心零部件的控制力，从依靠装配环节的低成本为主的价格竞争转向综合实力的竞争。

      2.培育壮大战略性新兴产业

      (1)加快推进前沿技术发展。围绕经济社会需求的重大发展方向，加大对新一代信息技术、生命科学、新能源、新材料等通用技术领域的基础科学、产业核心技术、产业共性技术创新的投入。发挥国家科技重大专项等国家科技资金的核心引领作用，实现战略性新兴产业一批关键核心技术的突破。通过建立工业技术研究院、企业界和大学共同参与的制造业创新研究所等方式，发挥政府资金对民间研发资金的带动作用，推进高端制造业的创新、研发和产业化。通过实施研发纳入GDP核算、研发费用加计扣除、科技资金后补贴等制度，调动地方和企业的创新积极性。加大实施产业化示范工程、政府采购和国产重大技术装备首台套政策的力度，积极推动战略性新兴产业领域的创新成果产业化，通过市场应用带动前沿技术的成熟完善和产业的发展壮大。建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系，一方面发挥军工企业的工程集成技术优势，充分利用民用领域的前沿技术成果；另一方面加快军工领域高精尖制造技术在民用领域的合理扩散与改造应用。

      (2)推动重点领域跨越发展。通过前沿基础突破、产业转化和市场培育，促进战略性新兴产业领域的大发展，使其成为未来的主导产业。节能环保产业要重点服务于中国当前亟待解决的空气污染、土壤污染、水体污染以及降低单位GDP能耗、减少二氧化碳排放的目标，重点发展煤炭的清洁利用、节能、环境治理、资源循环利用的工艺、装备、产品和服务。新一代信息技术要以“核高基”国家科技重大专项为依托，实现核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品的技术突破与赶超，大力发展新一代移动通信、下一代互联网、物联网、云计算、大数据、超大规模集成电路、新型显示、高端软件等产品和服务，提高系统解决方案的提供能力。生物产业抓住中国人口老龄化的市场需求和医疗改革深入推进的政策契机，加强基因组和蛋白质组为核心的生命科学基础研究，重点发展原创化学药、基因药物、疫苗、转基因农产品、高效低毒农药、生物能源等产品。对于高端装备制造业，一方面，重点发展航空航天装备、卫星及其应用服务、新一代轨道交通装备等产业，突破大型干线客气、大型运输机和第四代战斗机航空发动机关键技术，提高整机设计开发能力；另一方面，重点开发工业机器人、快速成型技术、工业控制软件，发展数字化、智能化、网络化的装备，为智能工厂、智能产品的普及发展奠定坚实的物质基础。新能源产业要服务于保障能源安全、实现节能减排国际承诺，重点发展新一代核能、太阳能光伏发电、太阳能热发电、风电、智能电网的产品、技术和装备，促进薄膜光伏电池、OLED等技术的突破和产业化。新材料产业重点提高金属、无机非金属、高分子等基础材料、复合材料的性能和产品应用开发能力，重点突破生物医药、电子信息、节能环保、新能源等领域的前沿新材料。新能源汽车产业要加强对高效固态锂电池、石墨烯电池、燃料电池等前沿技术的研发，提升电池管理系统的技术水平，突破制约新能源汽车发展的电池、电机、轻型材料等关键零部件技术瓶颈，提高整车集成能力和电池的安全性、使用寿命，增加续航能力和降低成本。促进先进信息技术、无人驾驶技术与新能源汽车的结合，提升新能源汽车的智能化水平。推进电动汽车充电桩的标准化和充电桩建设，为新能源汽车的普及建立良好的基础设施。

      3.全面提高信息化水平

      (1)加强信息化能力和基础设施建设。加强对移动通信、互联网、数字广播电视网、卫星通信的新一代技术的研发投入，推动技术标准制定，适时启动实验网项目、发放牌照和部署实施新一代网络设施建设。加快“三网”监管体制改革，统一互联网、通信网和广播电视网监管职能，推动电信网、广播电视网、互联网的三网融合。建设超高速、大容量、高智能国家干线传输网络等数字基础设施，加快4G网络的全面覆盖，满足商业互联网、工业互联网发展和工业4.0战略所需的带宽、信息安全和实时数据传输能力。实施“智慧中国”工程，实现主要城市光纤到楼入户、农村宽带进乡入村、大学宽带入舍，核心商业区、商务区和大学校园实现wifi覆盖。支持云计算、大数据和物联网关键技术研发、重点领域的示范应用和产业化发展。

      (2)加快“两化”融合发展。加强作为电子商务基础的信用服务、网上支付等支撑体系建设，促进电子商务在生产企业采购和销售环节的应用、传统商业企业打通线上与线下并向电子商务转型。支持电子商务专业化示范村、镇建设，推动电子商务在乡镇和农村地区的普及。促进物流配送的信息化转型，提升物流体系的电子化、信息化水平，建立具有信息发布、交易撮合、资信评估、货物跟踪、物流金融等综合功能的现代化物流交易平台，打造集物流、仓储、分包、加工、检测、商贸配送功能为一体的现代物流枢纽。鼓励电子商务商业模式创新和商业业态创新，支持众筹、众包平台型企业发展。加快推动电子政务在经济运行、财政管理、综合治税、海关监管、强农惠农、城市管理、国土管理、住房管理、应急指挥、信用监管、劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化教育等领域的应用，加强电子政务网站建设，不断创新政务服务方式和手段，提高便民服务水平。借鉴德国“工业4.0”战略的经验，加快建立中国特色工业4.0服务架构标准，使企业在基本结构原理、结构和数据方面达成一致，制定中国自己的工业4.0技术标准体系。

      (3)推进信息公开、保障信息安全。积极推进基础信息资源、宏观调控信息、社会管理信息、公共服务信息的跨地区、跨部门、跨层级共享，完善信息共享的制度、程序和机制。大力推动政府部门掌握的海量数据资产开放与共享，根据特定的原则定期更新和公开数据，制定确保公正平等获取数据、开发利用数据的政策法规。加强数据安全和对个人隐私的保护，完善信息安全体系和认证认可体系，制定专门的隐私与数据安全法律法规和政策，建立信息安全风险评估、预警和应急机制。加强工业4.0安全体系建设，开发工业控制系统的安保架构和标准，建立关于产品、工艺和机器身份识别的安全标识，推动制造系统从工业3.0设施向4.0的安全迁移。加强互联网安全的立法和监管，确保国家、企业和个人的信息安全。

      4.促进工业绿色低碳转型

      (1)优化能源结构，建立低碳发展机制。在充分发挥政府引导作用的基础上，重点通过建立市场化的机制促进新能源的发展和应用，将碳价格体现在企业的生产成本中，推动经济的低碳转型。加强对低碳技术R&D的公共支持力度，既要重视已实现产业化的光伏、风力发电、汽车电池、智能电网等技术进一步降低成本、提高稳定性，又要密切关注氢能源、核聚变等前沿技术的发展。在政府财力可承受范围内，加大对可再生能源应用的补贴支持力度，既可以改变国内产业发展受制于国外市场特别是国外政府补贴的局面，又可以通过应用市场的发展促进技术最先进、效率最高的企业脱颖而出。建立促进低碳发展的激励机制，加快推进碳税和排放权交易的试点，及时总结经验，制定适合中国国情的低碳发展市场制度，为低碳产品的利用创造良好的制度条件[13]。

      (2)推动工业节能降耗。严格控制钢铁、水泥、有色等高耗能产业规模，积极推动高耗能产业利用“一带一路”战略的机遇推动过剩产能的国际转移。参考国内外相关环境标准，制定各工业产业的投资强度、环保、能耗、排放、安全等准入标准、排放限值。项目开工建设前严格进行环境影响评价，从源头上控制污水、废气、固体废弃物和噪声等各种工业污染，减少和避免对环境和生态的破坏。对高耗能、高排放行业实施差别电价和惩罚性电价、水价，通过调节其成本和利润率引导企业的投资和生产行为。推广全生命周期能源管理，从设计、制造、包装、运输、使用到报废处理的整个产品生命周期中提高资源利用效率、减少对环境的负面影响。进一步推进淘汰落后产能，提高产业的整体技术水平，促进生产能力向大型企业和优势企业集中。

      (3)能源管理体制改革和能源基础设施建设。加快推进电力体制改革，推动市场机制在电力生产、电价形成、电力交易等方面发挥决定性的作用。完善《可再生能源法》及其实施细则，落实可再生能源发电全额保障性收购制度，推进光伏、风电等可再生能源发展。加强山西、鄂尔多斯盆地、内蒙古东部地区、西南地区和新疆等国家综合能源基地建设，加快西北、东北、西南和海上进口油气战略通道建设。支持新一代核电装备的开发，在能源供应紧张的负荷中心适度发展核电。加大对页岩气、可燃冰等非传统化石能源的地质勘探，突破关键技术和装备瓶颈。继续推进煤炭综合利用技术的发展与产业化，减少煤炭利用的污染物排放，提高煤炭的综合附加价值。加快分布式能源技术的发展及其与互联网的结合，探索适应分布式电力发展的技术标准和政策体系，推进电网的智能化和能源互联网的形成。积极推动分布式光伏、太阳能热利用在公共建筑物、工商业设施、居民住宅等领域的应用，探索可再生能源基地能源就地利用模式和输出模式。

      五、“十三五”时期中国工业的政策调整

      “十三五”期间，既有的产业政策需要根据变化了的环境和战略部署，在政策思路、政策体系、政策工具、政策实施机制等方面及时进行调整，通过构建更加科学的政策体系、更加明确的政策内容和更加高效的政策实施机制，保障各项战略目标的实现。具体而言，《中国制造2025》确定的产业政策体系、产业政策思路和产业政策措施需要在以下几个方面进行必要的拓展、修正和调整。

      1.以完善创新体系为核心的科技政策

      《中国制造2025》确定了中国建设制造强国的十大重点领域，并明确了这些领域的技术路线和发展方向。抢占全球新一轮技术竞争的制高点，对于实现制造强国战略至关重要；但针对2003年以来中国制造业整体生产效率增速持续下降的现实问题，未来的制造业发展战略和政策部署不仅要强调前沿技术和关键技术领域的政策投入和技术突破，而且要强调通过制造业创新体系的完善和先进适用技术的推广扩散，以点带面地促进中国制造业整体生产效率和竞争力的提升。其中，符合现代技术发展需求和公共服务制度要求的共性技术机构建设，应当成为中国制造业创新体系建设的重中之重。我们的研究发现，无论是在工业化中、后期还是当前，在绝大多数领域，美国、日本、德国、韩国等工业强国对产业发展直接提供的扶持资金或基金都是非常有限的，相反，这些国家的工业成果与其将大量公共资源投入到公共服务体系建设和科技基础设施建设方面直接相关。建议借鉴发达工业国家的经验，以海外高层次人才为依托，建设中国的工业技术研究院，为重点制造业发展提供共性技术支持。与此同时，加强中国先进制造业科技与产业化基础设施建设，加快中国的“先进制造业研究中心”建设，加快中国在高效能运算、工程数据库等方面的科技基础设施建设。

      切实提高科技资金的使用效率和透明度。在科技资金的使用方式上，目前中国的科技资金主要采用事后扶持的方式，即研发项目在基本已经比较成熟的阶段才能获得政府的资金补贴。而反观美国、日本、德国等发达工业国家，则更多采用税收减免等事前补贴而不是财政补贴等事后奖励的方式，真正帮助创新型企业解决融资问题、降低创新风险等；资金使用和项目实施过程中具有严格的审核和评估机制，以确保公共财政资金的使用效率。发达工业国家在关注补贴规模的同时，更加关注补贴资金的使用效率和透明度，从而最大限度地提高了公共资金对于提升创新能力和产业竞争力的效果。建议充分借鉴这些国家的成功经验，增加研发项目事前扶持的规模和比重，同时提高科技资金使用的透明度，通过社会治理来提高科技资金使用效率。另外，目前由工业和信息化部管理的企业技术改造资金，由于政策标的主要指向生产性投资，其作用局限于激励企业进行既有生产设备的改进、新型生产设备的引进和厂房扩建，没有形成激励企业进行工艺创新的作用。建议在技改政策方面，借鉴日本“技术咨询师”和澳大利亚“管理顾问”的做法，培育、认证专门的具备丰富的生产管理经验和现代工艺知识的专家队伍，为企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的咨询与培训，从生产工艺而不是生产装备的层面切实提高企业制造水平。

      2.以形成系统优势为目标的智能制造政策

      作为新一轮技术革命的智能制造，不是个别技术的应用和组合，而是一个多层次的、复杂的技术系统或“簇群”。在这个技术系统中，处于最底层的是新材料、信息通讯技术和生物技术等通用技术，这些技术虽然本身不直接属于智能制造的范畴，但这些通用技术在制造领域的应用、渗透和融合，促进了制造装备技术的突破；智能制造的第二个层次是传感器、3D打印、工业机器人、数字仿真等智能制造装备和方法，这些工具层面的技术极大地丰富了生产装备的外延和应用领域；处于智能制造技术系统第三层面的是广泛应用了智能制造装备的智能工厂，它们是智能制造资源在生产线层面的优化；处于智能制造技术系统最高层次的是德国“工业4.0”所强调的数字物理系统或产业互联网，这个层面的技术是真正系统层面的应用，是智能制造的最高形式和终极优化目标。然而，对《中国制造2025》有关智能制造内容的分析可以发现，《中国制造2025》还仅仅是在工具层面和工厂层面的智能制造部署，缺乏对底层的通用技术和顶端的智能制造系统的部署。德国“工业4.0”之所以能够快速推进的一个主要原因在于其拥有BMW、西门子、博世等一批具有总体平台架构开发和创新能力的制造业企业，这些企业就像“工业4.0”的“火车头”，不仅具有“工业3.0”时代所积累起来的数字化、自动化生产能力和精细管理能力，而且具有基于软件的架构开发和创新能力，并能够依托自主平台整合和利用专业化公司和基础设施公司(如电信公司)的资源和技术能力。反观国内，绝大多数的制造业龙头企业具有产品开发和基于硬件设备的创新能力，但在软件平台开发和架构设计方面的能力严重缺乏。以百度、腾讯、阿里巴巴为代表的互联网企业虽然掌握了软件平台的开发和创新能力，但是缺乏对制造业产品开发和工艺创新的理解和能力积累，至少到目前为止，这些企业并没有围绕智能制造进行大规模布局。因此，进一步完善中国智能制造部署的一个重要内容是逐步引导BAT企业与工业生产资源的对接和转化。

      此外，《中国制造2025》没有充分关注到工艺技术与产品技术创新的差异性，即产品创新更多依托企业、大学、公共科研机构的研发机构和实验室建设，而工艺技术创新则主要发生在以企业为主体的生产现场的探索和经验积累。为此，建议加快培育中国的“母工厂”，促进与智能制造相适应的先进制造技术和管理方法的创新。组织顶尖科学、工程、产业和管理领域的专家组成“中国制造能力提升专家委员会”，研究制定中国的《现代工厂建设计划》，在重点行业遴选和培育一批具有先进制造能力的优势企业，建立智能制造示范项目，形成一批汇聚现代生产装备、技能和管理的“母工厂”。以“现代工厂”建设为抓手，加快人工智能、数字制造、工业机器人等先进制造技术和制造工具的研发、示范、应用和推广。通过“现代工厂”建设，以点带面地提升中国制造业的总体生产制造水平，从根本上解决日益突出的“成本病”，未雨绸缪地解决未来可能面临的“制造业外迁”问题。

      3.鼓励多元化竞争的产业组织政策

      “十三五”时期及未来更长时期，新兴产业对于产业结构调整的促进作用将更加突出，传统产业和高技术行业中的传统产品的增长速度将趋于稳定。新兴产业和新兴产品的增长不仅仅是新技术的涌现过程，更是新的产业组织方式和产业生态的形成过程。与传统产业和传统产品相比，新兴技术和新兴产业的技术不确定性、市场不确定性更强。在这种情况下，多元化的技术探索和市场探索，对于新兴产业竞争力的提升至关重要。针对新兴产业技术经济范式的要求，中国的产业组织政策也要适时进行调整：①在区域层面的产业组织政策中，重点鼓励不同地区充分发挥本地区的资源优势、技术优势、人才优势和市场优势，构建差异性的产业体系、产品重点和技术路线，形成不同地区多元探索、相互竞争的格局。中央政府要严格控制地方政府对于发展战略性新兴产业的各项扶持性优惠政策，引导地方政府将政策资源倾向于创新体系建设；②在企业层面的产业组织政策中，改变过去将政策资源过度向大企业集中的做法，引导大企业发展公司创业，通过公共服务体系建设和不同类型孵化器的建设，完善小微企业创新和高技术创业环境，形成不同类型企业、不同规模企业在新兴技术和新兴市场进行多元探索、发展的局面。重点通过加强知识产权保护和中小企业知识产权诉讼服务，提升小微企业和创业企业利用知识产权实现创新收益的能力，在知识产权保护的基础上不断壮大知识产权市场，打通中小企业技术创新与大企业产业化的通道。

      针对传统产业逐步由过去高速增长转向中高速和中速增长的趋势，加强对落后产能的退出援助。加快建立援助退出与辅助调整升级机制。在援助退出方面，重点做好过剩产能调整中的失业人员的社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持，并通过产业援助政策帮助落后地区淘汰落后产能。在辅助升级方面，积极支持产能过剩行业企业对职员进行职业培训提高劳动者技能，并支持企业组成联合技术创新与管理创新联盟，对于企业联盟在新产品开发、关键共性技术的突破、工艺流程与管理流程的改造与创新等方面的活动，予以资金支持以及税收优惠政策。

      4.多层次的人才政策

      在人才政策方面，逐步由过去单纯重视精英型研发人才的培育和引进转向同时关注工程师、高技能工人和一般产业工人通用技能提升的政策导向，重点是构建由政府、企业、职业学校、研究型大学和公共技术服务机构共同组成的终身学习体系。在这个终身学习体系中，职业学校主要承担通用技能的培训职能，研究型大学主要承担工程科学教育和复杂装备(如智能机床、工业机器人)的操作、二次开发能力，共性技术服务机构主要承担与工艺技术服务相配套的技能指导和培训，而企业内部培训则主要针对员工专有技能的形成和提升。此外，不同的培训、教育主体还可以与企业合作开展教育和培训，帮助员工形成复杂的、跨领域的技能和知识。政府的作用主要是通用技能的认证以及促进各类主体之间的互动与合作。在加强工程师和高技能产业工人培训的同时，借助职业技术学校的发展不断提升产业通用技能水平。与此同时，借助政府扶持的培训项目，针对机床操作、通用工业机器人操作等重点工艺设备进行有重点的培训，提升中国制造业的整体劳动生产率。加强企业、职业学校、工程型大学和政府公共服务机构之间的合作，形成“终身学习”制度。

      在继续贯彻落实国家引进高层次科技人才的一系列优惠政策的基础上，重点通过优化创业环境，形成海外高层次管理和技术人才回溯的市场机制。针对先进制造的人才要求，加强“精英型”的实用技术人才和工程人才的培养、培训，大学应当针对现代工厂中的班组长或车间负责人的工作要求来设置相应专业。建议设立“产业技能提升资金”，对研究型大学、公共技术服务机构和企业合作培养工程师和产业技术工人给予专门的资金扶持，通过培养高技能产业工人，解决目前“低端职业教育”不能满足“高端制造”需求的问题。

      本文为中国社会科学院工业经济研究所《中国工业发展报告》(2015)总论，这里发表时有删节。

      ①数据来自《智能制造科技发展“十二五”专项规划》。

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